通往金融稳定的监管新范式——次贷危机后的金融监管改进，本文主要内容关键词为：范式论文,金融监管论文,危机论文,稳定论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在整体金融市场比较宽松的情况下，次级贷款引发的局部金融风险迅速向整个金融体系蔓延，造成了对整个经济的巨大冲击。国内外对次贷危机研究较多，主要集中在次贷危机的起因分析与评论及次贷危机发生对我国的启示。国际金融机构和各国的金融当局IMF、巴塞尔委员会、美联储、中国人民银行纷纷针对次贷发表了各种报告，为研究提供了很多的资料和观点。虽然金融监管在此次危机中承担的责任未有定论，但是为了防止危机进一步拖垮经济，发达国家政府迫不及待地改革金融监管。美国提出了《现代化金融监管结构蓝图》，2008年4月11日在华盛顿召开的七国集团(G7)财长与央行行长会议重点讨论了监管机制改革。与之相配合，巴塞尔银行监管委员会于2008年4月16日发布了更加严格的银行运行监管规则大纲，计划加强巴塞尔协议Ⅱ(即新资本协议)的某些规定。如同以往的金融监管改革，各国彼此影响，新一轮的金融监管改革在发达国家中率先开始。
一、发达国家金融监管改进的趋势
(一)组建超级监管机构的风潮
在次贷危机发生后，2007年10月美国财政部公告对美国金融监管结构进行审查，并由此发动一场关于评估美国金融监管体系以提高效率的讨论，并提出了相关的9个监管问题供公众讨论，受到了广泛热评。人们认为现行监管体系中包含太多的机构，各自权限互有重叠，而监管体系中还存在许多盲点和漏洞，监管体系的低效将继续削弱美国金融服务业的竞争优势。2008年3月31日①美国财长保尔森公布了长达218页的《现代化金融监管结构蓝图》，该计划减少监管机构，将监管权力集中，赋予美联储更大的权力，使其成为超级监管机构，同时该计划将原由5个机构负责的日常银行监管事务归由一个机构负责，形成该机构超级的监管权力以此理顺政府监管机构与华尔街的关系。这是自上世纪30年代大萧条以来美国最大规模的金融监管体系改革计划。在欧盟内部，意大利针对欧盟内部金融机构在不同国家间的监管套利，建议修改具有4个层次协调机构的莱姆法路西框架，建议设立一个欧盟层面上的超级金融监管机构，取代目前各成员国监管机构间的协作模式。尽管组建超级监管机构的计划遭到很多利益相关者的反对，但是它代表了发达国家金融监管改革的一个重要意图。
(二)加强监管合作
尽管各利益相关方对美国《现代化金融监管结构蓝图》中提出的以超级监管机构集中监管权力的做法表示反对，但是对提高监管统一性的意图是一致的，为此提出了监管合作来替代蓝图中的合并计划，例如商品期货交易委员会主席卢肯指出，目前的监管体系通过进一步的合作与交流，也能达到蓝图中所描述的合并证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)后所可能达到的效率。
跨国间的合作也在加强，英国《金融时报》披露，英国和美国已达成协议，两国政府将在应对金融危机方面进行合作，并建立一个联合工作组，就如何监管银行系统提出建议。欧盟财政部长及央行官员在2008年4月4日的欧洲财长会议上达成谅解备忘录，原则上同意加强各成员国监管机构之间的合作，通过继续加强各成员国监管机构间的协作，逐步实现各国监管规则趋同，从而提高对欧盟金融市场的监管。
(三)规则监管重新被重视
20世纪80年代，包括英国在内的众多国家的金融监管机构制定出大量规则，以期对金融机构进行全面的监管，而且努力使监管规则标准化，以便于国际协调。监管规则日益庞大和复杂，规则间的衔接和协调日益变得困难，甚至可能出现规则间的矛盾和冲突；过分强调规则也容易使监管者仅关注于规则的字面解释，而忽略了规则背后所隐藏的监管的初衷。由此，2006年，以英国金融服务管理署(Financial Services Authority，FSA)为代表的一些国家，其金融监管机构的监管方法出现了重大变化，从基于规则的监管转向基于原则的监管。2006年英国强调原则监管后，英国经济开始了新一轮扩张。2007年，英国全年实际GDP增长3.1%，略高于上年的2.9%。虽然没有直接证据证明FSA的原则监管在促进金融业发展、推动经济发展中的功效，但是原则监管由此得到推崇。但是危机以后FSA发生了转变，加强监管的措施更多倾向规则监管，如新组织一批监管专家对高风险机构进行日常审查，以确认他们是否严格执行规定的程序；FSA的高级管理人员更多地参与直接监管和接触高风险机构；对流动性风险的监管加强，特别是对高风险机构；强化对金融机构高级管理人员工作能力的评估。为了加强金融规则监管力度，金融服务管理局计划招聘100多名管理人员，加强对主要银行日常经营的监管。
美国也在危机后加强规则监管，保尔森在提交的方案中建议向抵押贷款放款人发牌，以及为他们设立全国性发放准则，并建议联储向非银行的金融机构进行实地检查。这相当于设立一个统一的规则，要求各方在此规则下开展经营活动。
二、金融监管改进的实质
(一)以超级监管机构克服监管套利
1.以超级监管机构减少差别从而减少套利机会。在次贷危机的形成中，监管缺乏统一性与金融机构业务的综合性矛盾给市场提供了过多的监管套利机会，使监管被动放松。以银行为例，在很多国家银行经营范围突破了原有的存、贷和结算三项传统银行业务，广泛涉足证券、保险和房地产业，如图1所示，银行变成了不同程度的多种经营的金融机构。同时，许多国家监管机构并没有发生改变，沿袭了分业的传统。美国为首的一些国家采用了分业多头监管模式，各机构的监管职责既有明确的分工，又有一定的交叉。例如美国商业银行的监管机构包括联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、各州银行委员。这种监管方式在美国的金融现代化法案实施后也没有相应调整。又如，法国银行业的监管机构包括银行金融管制委员会、信贷机构和投资公司委员会、银行业委员会、全国信用和证券理事会。在分业多头监管下，监管功能重叠，银行常常有两个以上的监管机构可以选择，金融机构选择对自己更有利的，甚至制造机会为自己谋取比较有利的监管，即“Regulation Shopping”，从而实现监管套利。超级监管机构设计，意图使监管机构减少，从而监管机构之间的差别减少(如果是大一统的监管机构就无差别)，差别减少从而使套利机会(regulation shopping)减少。
图1 银行业务范围统计表②
来源：James Barth，“Competition in The Financial Sector Challenges for Regulation”，2008.
由于国与国之间的政治、文化差异大，监管差异必然存在，哪个市场的监管宽松就会吸引银行进入，伦敦正是凭借着宽松的监管环境吸引了众多的金融机构“入驻”。欧盟成员国关于建立统一的超级欧盟金融监管机构旨在减少欧盟内部国与国之间的差异，从而减少套利机会，增加欧洲整体的监管力度。
2.超级监管机构形成超级监管权力以防止监管套利。超级监管机构的实质是赋予它超级的监管权力，特别是行政监督权力和直接市场干预，使监管措施富有层次。在经济平稳时期，金融监管机构通常采用标准化监管方法和内部模型法监管，BasleⅠ和BasleⅡ都以这两种方法来进行监管，所以监管机构的行政权力不易体现。但是，危机发生后，这两种方法受到质疑，人们认为对所有的金融机构都采用这两种方式并不适合，而且没有证据证明金融机构达到监管标准就能避免出现问题。行政命令式的监管重新被美国政府采取以阻止次贷危机影响扩散，如2007年12月6日美国总统布什宣布冻结次贷利率，部分贷款利率将冻结5年。由于行政命令具有执行简洁、一刀切的特点，不给金融机构以套利机会，尽管它被认为是非市场手段，对银行发展不利(James Barth，2008)，但它能够迅速有效地阻止危机发展，作为监管的一种手段在监管改进中被重视。美国《现代化金融监管结构蓝图》的实质就是计划由政府行政机构特别授权给美联储更大的权力，使作为私人机构的美联储易于采取政府机构一般的行政命令式的监管手段。另一方面，在次贷危机中，融资市场流动性降低，促使美联储、欧洲中央银行和英格兰银行等中央银行采取前所未有的干预措施，以缓解银行间货币市场的压力，IMF在其报告中认定了这种干预的成功性，从而使直接的市场干预得到了认同。
(二)以加强监管合作克服监管本位主义
次贷危机与以往的全面爆发的危机不同，它的爆发形式是链条式的，从局部到全面的爆发。发放次级贷款的银行是第一环，银行通过资产证券化，将次贷打包卖给投资银行以转移风险。而那些投资银行再通过资产分类、信用增强等技术，将抵押贷款资产包装成不同风险等级的结构性衍生产品转卖给其他投资者。由于这些衍生证券设计复杂，透明度较低，其投资价值并不为投资者所真正了解，其中的风险隐患较为突出。但在整个过程中，各监管机构只关注自己的监管领域，以自身本位利益至上，支持金融机构通过次贷相关衍生产品转移其风险，最后造成了风险向整个金融体系和其他国家扩散。根据巴塞尔委员会从1992年以来八次提出对资产证券化的监管报告，其原则就是控制资产证券化给银行带来的风险，只要证券化资产已经出售或风险已经转移，就不应在金融监管机构的风险监管范围内。所以，在次贷危机中倒闭与损失最大的是证券行业，而不是次级贷款发起的源头——商业银行。根据IMF统计，如图2所示，在金融产品中，损失最大的并非是源头产品——次级贷款，而是ABS CDO。同时，美国以外的国家因投资于证券化资产遭受了重大损失。欧洲受次贷危机的冲击，损失超过1200亿美元，几乎与美国本土的损失相抵。这些结果与监管中的本位利益至上不无关系。其次，金融监管机构努力做好自己的业绩而忽视系统性风险。早在2004年初，美联储已经注意到贷款机构放松贷款标准进行贷款活动的行为，但为了追求经济的发展，鼓励消费，联储仍较为支持包括可调整利率房贷产品在内的另类贷款、次优贷款产品的开发与使用。
图2 损失在不同金融产品和不同国家的分布
来源：IMF，《全球金融稳定报告》。
尽管建立超级监管机构的设想从理论上一劳永逸地解决监管机构的监管本位主义，但由于组建超级监管机构的方式触及了现有各方的利益，例如在欧盟，意大利提出的组建欧盟统一监管机构的提议遭英国和德国的强烈反对。英国担心伦敦作为全球金融中心的地位可能会因为来自欧盟的过多干预而损害，德国则担心本国金融行业会受制于欧盟。为了防止危机扩散，以减低系统性风险为目标，加强监管合作方式来克服监管本位更易推行。
(三)以倚重规则监管克服监管宽容
在现代金融业中，监管机构在规则监管与原则监管中权衡选择以期达到最佳的监管效果。原则监管中监管者对监管过程不再拘泥于合规的控制，而是事前为金融机构制定出良好的经营原则，鼓励金融机构自身采用合适的方法来遵守良好的原则，监管者对金融机构的经营结果进行检查，根据结果决定是否要对金融机构采取强制性的措施。若将金融机构运营看做是一套系统，监管者不再控制输入因子(input)和运行过程(progress)，而是关注于输出结果(outcome)，只要输出结果符合良好经营原则，监管者对输入因子到输出结果之间的传导机制的构建和运行是不加以干预的。但若输出的结果违背了良好经营原则，监管者必须能及时观测出结果偏离状况，并据此对金融机构提出更高的规则要求，甚至是强制性的惩罚措施。在经济发展平稳的情况下，原则监管的效果显著，因为基于原则监管方法下，行业自律规则和标准发挥更大的作用，使整个金融业更富有效率，但是次贷危机发生后，由于各国对金融监管的目标发生了改变，从原来的侧重经济发展、侧重在金融市场竞争中争取有利地位，变为侧重抵御风险，侧重平稳。原则监管下，过程不被严格监管的做法被认为是监管缺位。在整个金融体系寻求稳定的情况下，金融监管的标准不仅更加细致而且执行更加严格，金融机构自律作用减小，虽然专家指出，这种反危机措施伤及了金融机构的主动性，可能是有害的，但原则监管在危机到来后显得更为危险。
三、发达国家金融监管改进对中国金融改革的启示
在本次危机中，尽管中国的金融业受到直接的冲击较小，但是发达国家金融监管的改进是其对本国金融监管的深刻总结，对我国有着多重启示。世界银行主计官兼副行长法耶泽尔·乔杜里表示，在次贷危机全面爆发的背景下，中国应该积极参与到当前国际社会对于金融监管改革的讨论，并从中获得借鉴。在分析发达国家的金融监管改进中，可以得到以下几点启示：
(一)监管制度的移植与本土化
1.探索本土模式而放弃对西方模式的追求。发达国家的监管已经走过了四个时期，即金融自由化发展时期(20世纪30年代以前)、广泛的金融监管时期(20世纪30～70年代)、从管制到自由化的回归时期(20世纪70～90年代)、安全与效率并重时期(20世纪90年代)。目前出现的金融监管改革实际上是第五个时期演进的过程。一方面发达国家的金融监管改革说明，即使人们认为的“成熟”的金融监管体系本身也在一直变动，甚至是剧烈变动。完美的金融监管模式并不真实存在，所以必须彻底摆脱“胚胎隐喻”的桎梏。同时，以银行为例，我国的金融制度与发达国家还存在较大差异，如表1所示，中国银行业的经营范围远小于其他发达国家，中国目前尚不可能一劳永逸地找到一个发达国家的范例来照抄。不追求任何一个西方国家的监管模式，根据我国自身的历史背景、政治、文化因素，探索符合我国国情的监管制度是目前监管发展的方向。
2.移植制度的选择。沃森(Watson，1978)认为过去的绝大多数法律改革是一些移植。我国金融监管体系的建立也移植了很多发达国家的制度和国际标准，而且将继续移植。例如，中国银监会也就实施新资本协议相关监管文件，发布了第二轮征求意见稿，要求国内大型商业银行在2010年底正式开始实施新资本协议，国内商业银行最迟到2013年底也要全部实施新资本协议。但是，以银行业为例，如表1所示，James Barth对118个国家的调查中发现，发达国家之间的金融制度、监管制度有较大差异，这些差异在实践上证明各种金融制度的效率在不同的国家存在差异。最有效的金融制度都带有该国本土特色的差异，这些差异为我国的金融制度发展提供了丰富的金融监管制度和标准资源，我国可以认真研究各种金融制度在市场中的不同表现，借鉴不同发达国家的制度或国际标准来监管金融体系。
3.监管制度的本土化。法律移植并不必然符合市场经济需要，它不能替代社会生活中所需要的大量习惯惯例。所以在重视借鉴他国经验时，要同时开拓适合本国国情的监管工具与监管指标。例如，在资产证券化的监管中，对在次贷危机中已经显示出薄弱性的国际标准应当审慎接受，同时针对我国的金融机构和评估机构的特点，大力开发符合我国本土金融资源实际情况的监管模式与监管工具。
(二)分权明晰、高度合作的金融监管机构
1.分权的必然性。我国从大一统的金融管制体系逐渐演化成分行业的监管方式，分业监管破除了监管垄断带来的大一统、官僚主义的弊端，使监管更加专业富有效率。在金融机构分业经营的大背景下，分业监管是我国金融改革的一大成果，在我国重新建立超级的大一统的监管体系不太现实。分业监管实质上是按照行业来划分监管权力，虽然没有证据证明是最富有效率的监管方法，但发达国家的监管历史表明，随着金融创新的深入，金融产品不断增多，金融机构复杂化程度不断提高，分业监管能使政府按行业设立新的监管机构或监管部门，有效实现对新产品、新机构的监管。
2.高度合作的模式选择。如何协调我国不同监管部门之间的关系，一方面避免监管套利，另一方面又减少监管机构间的摩擦，使监管目标得以顺利实现是必须要解决的问题。虽然我国的监管机构都属于政府机构，合作的基础较好，但是，当监管发生重叠时，同一级的监管机构究竟以谁为主无法可依。例如，我国的企业年金由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管，而且这种共同监管将随着我国分业经营逐渐走向混业经营而增多。如果依靠我国一行三会的自觉合作，没有专门协调机构，由于各监管机构存在着工作绩效的竞争关系，很有可能发生表面的合作但实质的不合作。所以，应当在监管机构分权明晰的情况下，有专门的合作协调机构，以达到高度合作的目的。
人民银行担任专门的监管合作协调机构具有一定的可行性。根据我国《人民银行法》规定，人民银行具有防范和化解金融风险，维护金融稳定的职责。应借鉴美国扩大联储体系权力的做法，扩大人民银行的职能，使之不仅成为货币政策的制定者，而且使其具有超越其他监管机构的监管权力，以协调监管机构间的关系。同时，人民银行是国务院的组成部分，而其他的三个金融行业监管机构是国务院直属的事业单位，在行政管理关系上也是成立的。但是，人民银行本身也为监管机构，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场，也有其监管本位利益，从而使其无法真正起到合作协调者的作用。为此，为了使其成为监管协调机构，应当将人民银行的金融监管权力分解出去，同时通过赋予其超过行业监管机构的权力，使之成为我国的金融监管协调机构。
(三)规则监管在我国的实施
1.原则监管在我国缺乏基础。原则监管能促进金融机构的发展，在WTO的背景下，原则监管更能吸引外资金融机构的入驻。作为新兴市场国家，新加入WTO后，吸引更多的金融机构对我国意义重大，但是原则监管增加了我国金融体系的不稳定性，将对监管目标造成一种负面因素，而且这种负面因素的影响可能会引发大的震荡。原则监管在英国的成功推行源于英国在过去长期规则监管和金融体系的发育成熟。我国的金融改革中出现的“一松就乱”现象使我国倚重原则监管。同时由于资金的全球化流动，全球的金融监管套利，投资者并不是选取监管最宽容的，而是选取市场最完善，投资者信心最好的市场。次贷后，英国FSA倚重规则监管，加大了监管的透明度，加深监管程度，而放弃了对金融机构入驻的追求。为此我国可以借鉴其经验，在增强投资者信心上下工夫。
2.强调合规管理促进规则的实施。在规则监管下，规则众多，如何使规则得到理解和有效执行存在难题。特别是有些规则我们移植了发达国家的规定或国际标准，一般从业人员难以理解立法本意。借鉴英国、美国等国家发行合规手册的做法，由监管机构统一编制金融机构各部门合规操作细则，以期金融机构的操作人员能够容易地理解规则并按照其操作。另一方面，加强金融机构自身的合规风险管理。目前我国银行的合规部门没有受到足够重视，甚至有些职责和银行的法务部产生混淆，使合规变成了如何规避。在这个问题上，银监局上海分局大力提倡的合规文化值得进一步推广，即银行业机构必须从整个企业文化建设的高度强化合规文化培育，包括诚信与正直的价值观念、高标准的职业操守和行为规范等，从而逐步增强银行全体员工的合规意识，对不合规现象进行有效抵制。
注释：
①金融监管彼此影响，例如，1997年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融监管机构合并，成立了综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，以对各领域的金融活动进行监管。随后，韩国、澳大利亚、日本等国也相继效仿，进行了类似的改革。
②本图数据来源于James Barth在2007年选取的100个国家和地区的银行业做的调查统计表格。
③美联储不是美国政府的行政机构，不属于政府部门，这是美联储区别于其他国家中央银行的一大特色。美联储的职权和功能是由美国国会立法授予的，是法律的产物，它最多可被称为是政府的代理机构。美联储在财政预算、政策决策、主管任免上都与政府部门有着极大的独立性：它不受总统换届的牵制，它的日常操作也不需要国会或总统的审批，它的地区储备银行的运作过程更像是私营公司集团。
④“胚胎隐喻”指潜意识里总认为我国金融监管的发展目标就是美国化和西方化。
⑤合规风险管理是指金融机构有效识别合规风险，主动避免违规事件发生，主动采取各项纠正措施和适当的惩戒措施，持续修订相关制度及详尽描述具体做法的岗位手册，有效管理合规风险的周而复始的循环过程。
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