我国低碳经济发展政策创新分析，本文主要内容关键词为：经济发展论文,我国论文,政策论文,低碳论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自英国首先提出“低碳经济”(Low-carbon economy)发展目标以来，美国、欧盟各国、日本等发达国家纷纷响应，积极制定本国、本地区“低碳化”发展目标和政策措施，抢占低碳经济发展先机。我国政府明确表示大力发展低碳经济，并先后颁布实施了一系列政策性重大举措，表明我国政府选择低碳发展道路的决心。然而，总体上看，我国经济高碳化特征依然十分明显，低碳经济尚处于起步阶段，没有建构系统的低碳政策体系，也没有专门以低碳发展为目标的政策工具选择，这对促进我国低碳经济的发展极为不利。本文试图从有效政策设计角度，通过梳理发达国家的低碳经济政策，对比分析我国当前存在的问题，提出我国低碳经济发展的政策创新及其对策建议。
一、我国经济高碳化的基本特征
虽然我国政府一直以来致力于控制和减缓碳排放，但由于巨大的经济总量、高速经济增长及由此推动的大规模工业化、城市化进程，我国经济的高碳化特征已然明显。
从排放总量看，目前，我国能源消费产生的碳排放已占我国温室气体排放的75%，碳排放总量和增长速度一直位居世界前列。表1反映我国1980-2007年期间碳排放总体趋势[1]。期中，1990-2007年，我国累计的碳排放总量已占世界同期增加量的27%。另外，我国人均碳排放量、工业碳排放量、城市碳排放量等指标均显示远高于发达国家平均水平。这种现状充分表明我国经济“高投入、高消耗、高排放”增长模式的内生性特征[2]。
从能源结构看，虽然自20世纪90年代以来，我国就已致力于优化能源结构，并在核能、风能、太阳能、生物质能等新型能源领域的开发方面，积极投入了多方面的探索性努力，但我国能源结构高煤化特征仍未根本改观。目前，煤和石油仍然是我国经济的基础性能源，在我国能源结构中仍占据90%以上的比重（见表2）。这种以煤为主的能源结构短期内显然难以实现根本性改变。可以说，煤基能源排放乃是我国碳排放的主要源泉。
从碳生产率看，碳生产率即单位二氧化碳排放的GDP产出水平，也即“碳均GDP”，被认为是考量低碳经济的核心指标。碳生产率主要由碳排放总量、（人均）GDP总量、产业结构、能源结构、能源效率、技术水平等因素决定。由于碳排放总量与GDP总量的持续上升，同时更由于能源结构高煤化及能源率较低的制约，与经济发达国家比较，我国碳生产率水平一直以来相对落后。例如，根据国家发改委能源研究所课题组所提供的估计，2000-2007年间，我国平均碳生产率大约仅为72.8万元／吨，其中工业（第二产业）碳生产率为112.4万元／吨，这一水平仅相当于同期美国平均水平的1/4，日本平均水平的1/8[3]。
二、我国经济高碳化的形成机理
我国经济高碳化特征的形成是多种因素相互促进、共同作用的结果（见图1）。概述起来就是：长期粗放型增长方式（经济发展机制）、能源结构高煤化、技术创新不足、制度与政策规制不完善等。
1.长期粗放型增长方式。粗放型增长方式的基本特征是“高物耗、高能耗、高排放”。有关研究表明，粗放型增长方式与碳排放量之间存在明显的正相关性，某种意义上说，粗放型增长方式是导致我国经济中碳排放量持续增大的主要原因。例如，根据中国科学院课题组提供的定量研究结果[4]，我国粗放型增长方式对于碳排放贡献率大约为0.23。实际上，我国经济的平均能耗高达美国的8倍，日本的16倍。很显然，粗放型增长方式必然导致增长速度和增长质量的分离。在偏好数量和速度效应的经济体制下，必然导致经济主体陷入治理与激励不足，且由于过度的增长压力而导致更加广泛意义上的减排机会主义[5]22-25。
图1 我国经济高碳化的形成机理
2.快速工业化与城市化推进。在以工业化、城市化作为主要推动力的经济发展的不同阶段，能源消费存在着一定的差异，其一般性趋势是：从工业化初期阶段向中期阶段发展进程中，能源消费强度增强，能源需求增长超过经济增长；在工业化的后期发展阶段，能源消费强度下降，经济增长对能源的依赖性下降。我国目前正处于工业化中期阶段向后期阶段的转型进程中，由于大规模和高速度推进，形成了对能源消费的极大需求。有关研究结果表明：在我国工业化进程中，工业总产值每增加1单位（亿元）会导致0.464单位（万吨标准煤）的能源增长，城市GDP总量每增加1单位（亿元）会导致0.776单位（万吨标准煤）能源的增长[5]84-89。这充分说明了我国工业化和城市化推进速度对能源消费的规模依赖性。
3.技术创新与新型能源替代不足。技术创新不足表现在三个基本方面：一是新技术研发不足；二是新技术运用不足；三是新技术替代不足。技术创新不足的直接结果是：经济中大规模能源利用率的提高变得很困难，新型清洁能源的替代效率低下。实际上，由于技术选择和技术运用的限制，在多数情况下，经济主体很难通过技术路径来实现预期减排，而不得不陷入粗放型减排的锁定。显然，比之于经济发达国家，我国经济的技术减排效应十分微弱。例如，根据何建坤等人提供的研究，在我国现阶段，企业节能减排技术创新率仅为0.31，这一水平远低于经济发达国家（例如美国、日本）的平均水平①。
4.制度和政策规制不完善。在制度体系中，产权界定、治理结构、激励机制、市场结构和管理体制等是基本要素。诺思等新制度经济学家认为，有效的经济组织是增长的关键，而有效经济组织的基础是有效制度安排，“有效的组织需要在制度上作出安排，以便提供一种（能够）促使个人努力的私人与社会收益率趋近的刺激”。因此，制度与政策的意义正在于为经济低破化提供强有力的保障和基础，制度安排是推进经济低碳发展的先导。实际上，由于我国经济发展面临显著粗放型约束，那种大规模快速工业化推进更需要明确的制度与政策导向。然而，值得注意的是，我国目前尚未制定系统的、专门性的低碳经济制度与政策，现有政策也仅体现在“节能减排”措施之中，且以行政手段为主。显然，正是制度与政策的不完善，成为导致我国经济长期陷入减排治理缺损的重要根源。
三、发达国家低碳经济政策建构及经验
尽管“低碳经济”理念的明确提出仅始于2003年，但实际上西方发达国家实施低碳实践，自上世纪80年代后期就已实质性开始。进入21世纪以来，世界各国（尤其是经济发达国家）更是加大了发展低碳经济的力度，制定并颁布实施了一系列政策。这些政策涉及节能减排、循环发展、低碳技术研发等广泛领域，显示明确的引领性和导向性，包括法律、法规、法令、规章制度、规范性文件等，构成了相对完善并具有严格约束的制度体系。表3概括了主要发达国家与低碳经济发展有关的政策和措施机制。
从政策导向来看，发达国家低碳发展政策突出四个重点：一是加强低碳立法，不断完善低碳发展机制；二是开发可再生能源和清洁能源，降低化石能源比重，不断优化能源结构；三是促进低碳技术创新，不断提高能源利用效率；四是降低“高碳”产业比例，不断优化产业结构。可见，上述四个重点围绕低碳发展目标，建构了明确的低碳经济路径选择。
从政策体系来看，发达国家低碳政策体系通常包括六个基本部分：一是低碳能源政策，包括可再生能源政策、节约能源政策、能源技术政策等；二是环境税收政策，包括环境税、生态税以及对于低碳发展、循环发展的税收优惠政策等；三是低碳技术政策，包括碳减排技术研发、应用和转让政策，碳封存技术政策，低碳技术标准等；四是低碳产业政策，包括鼓励低碳产业发展、低碳产品生产、限制高碳产品生产与进口限制等政策；五是低碳金融政策，包括低碳项目投融资以及对于涉及环境、生态、能源改进的低息融资等；六是低碳消费政策，包括绿色包装、绿色采购、绿色物流、绿色社区等政策。这些政策相互联系相互制约。目前，发达国家低碳政策体系中以鼓励新能源开发和提高能效为重点，尤其是低碳技术研发、应用和转让更是成为促进低碳发展的重中之重。
从政策机制来看，根据《京都议定书》框架，发达国家实施的低碳发展机制，主要包括“清洁发展机制”、“共同实施”和“排放贸易”三种基本形式。“清洁发展机制”的本质在于发达国家与发展中国家的共同减排方法，发达国家通过这一机制实现“技术和资金换减排量”，而发展中国家则通过这一机制获得技术与资金，可以说是双方受益。“共同实施”是指发达国家相互之间通过合作方式所进行的联合减排，由此实现的减排量由参与各方共同分享。“排放交易”则是指在市场上买卖排放量的方法，具体交易机制则通过定价和许可证方式进行，排放交易制度有利于降低减排成本。目前，欧盟排放交易(EU-ETS)已扩展至航空工业部门，并已实现从“无偿配额”向“竞标配额”的转型。
从政策工具来看，发达国家为实现其低碳经济战略目标，设计了各种有效的低碳政策工具，充分利用市场机制，尽可能调动微观经济主体的积极性，充分发挥政府制定规则和弥补市场失灵的作用。表4列举了主要发达国家发展低碳经济政策的基本工具选择。
从政策实施来看，发达国家低碳发展实践提供了以下基本经验：一是重视利用市场机制促进减排治理，如建立英国排放贸易体系，欧盟温室气体排放贸易体系等[10]；二是政策工具的多样化和相互协调，通过管制（宏观调控）、预算、税收、补贴、基金、市场交易、技术创新等工具的综合运用，不断提升政策效力[11]；三是在政策制定和实施过程中，政府创造或借助了一些“中间力量”，例如，创立具有独立法人地位的碳基金来管理和使用部分气候变化税的收入等，促进政府、企业、行业协会、咨询公司、投资公司、科研机构及媒体等多方面力量的参与和合作，政府通过公共资金引导和带动广泛社会资金投入；四是充分发挥社会参与的力量，促进企业决策者和公众意识形态的转变。
四、我国低碳经济发展政策创新对策
有效政策建构是低碳发展的根本保障。低碳政策工具设计的根本要求是通过发挥“看得见的手”（政府）和“看不见的手”（市场）的双重作用，建立有效的激励约束机制。
结合发达国家经验，依据我国现实状况，当前，我国低碳经济发展政策创新应抓住以下几个方面的重点加以深度推进：
第一，明确我国低碳发展政策体系必须跟上市场化改革的进程，吸取世界各国发展低碳经济的经验，加强低碳发展立法，完善法治，深化相关配套改革，实现主要依靠“领导重视、狠抓落实”的“人治”框架向主要依靠法律和制度的“法治”框架转变。当务之急是推进以能源为主的资源产品价格改革和环境税费改革，强化环评制度和能评制度，探索生态补偿新机制，积极建立国际间、国内区域间和企业间碳排放交易市场体系。
第二，在具体政策工具选择上，要从以行政手段、控制——命令为主的政策工具向主要依靠市场为主的政策工具转变。在宏观层面，实现以行政手段、命令——控制为主向以国家规划、指导目录（低碳经济指南）及“绿色”财税政策为主转变。重点是调整产业结构，淘汰落后产能，鼓励符合我国工艺特点的普适节能、清洁能源、碳减排、碳封存等技术研发与运用；在产业、区域层面，积极推行许可证交易、生态工业园规划、自愿协议、能源合同管理等，要结合我国国情，建立以电力、钢铁、有色金属、建材、化工等重点行业为基础的“总量分配——绩效考评——排污权交易”相结合的新机制，要重视和发挥行业协会的重要作用；在微观层面，推广两部收费制、标签计划、碳基金融资等政策工具，重点解决企业资金和市场问题，鼓励企业低碳化的固定资产投资、鼓励环保产业、促进新能源、新技术研发。
第三，完善现有以目标责任制为主要形式的低碳经济统计、监测、评价和考核体系。建立更完善的能源消费和碳减排统计数据库；健全低碳化政策目标与评价指标体系；建立科学、公平的目标责任制，加大正向激励力度，充分调动地方政府和企业积极性；建立垂直管理的环保执法体制，减少地方政府对环保执法的干预。
第四，发挥媒体和公众的作用，健全市场经济道德体系，建立低碳经济信息披露制度和举报制度，强化企业家责任和企业社会责任，有序引导低碳消费，大力推进低碳经济教育，逐步在全社会普及和推广低碳发展理念。
注释：
①何建坤，苏明山.加快能源技术创新，促进向低碳经济转型，转引自张坤明等主编，《低碳发展论》，北京：中国环境科学出版社，2009:137-147.