2000年后农村扶贫要解决什么问题，本文主要内容关键词为：什么问题论文,年后论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国政府从1986年以来开展了有计划、有组织的大规模扶贫行动，先后出台了一系列的扶贫政策和措施，筹集、动员和分配了巨额资金从事扶贫活动，特别是1993年向世人做出了到本世纪末基本消灭贫困人口温饱问题的宣言，这著名的“八七扶贫攻坚计划”加速推进了全国反贫困的历史进程，中国的扶贫成就令世界舆论叹奇。今年八七扶贫攻坚计划已进入最后冲刺阶段，有必要对7年来乃至推及1986年的15 年来农村扶贫战略和政策进行思考和分析，它将有助于开启21世纪的扶贫征程。
高举开发性扶贫大旗是中国扶贫战略的选择
中国农村扶贫取得了有目共睹的成效，在成绩的背后，引起关注的是对将来起着借鉴作用的持续全面的反贫困战略的选择。
在1986年以前中国并没能提出明确的扶贫战略。自1949年新中国成立以来实行的一直是以通过经济增长来增加收入为主辅以适当救济的反贫困战略。在全国居民的整体收入和福利水平很低、收入差异较小且绝对贫困人口所占比例很高的条件下，这种战略也许是最佳的选择。经过改革开放后8年的持续发展， 全国农民的收入和水平有了较大幅度的提高，更重要的是由于放弃了平均主义的分配体制，农村居民间的收入差异有了较大的扩大，继续采用过去的增长主导辅以适当救济的反贫困战略，已很难有效地对减缓贫困发挥积极的作用。
中国的贫困问题有以下特点：第一，中国农村的贫困人口呈区域集中分布；第二，政府系统仍是最有力的组织系统；第三，农村人口不可能较大规模地流向城市，相对发达农村地区的人口也已接近饱和，从这样一种考虑出发，解决贫困问题主要只能依靠贫困地区自身的发展来实现；第四，在过去很长时间中国政府对极贫人口实行的以救济为主的扶贫方式，效果很差，而且容易形成穷人对国家救济的依赖，所以在确定新的扶贫战略时，高举开发性扶贫的大旗。
基于这种形势，中国政府从1986年开始实行以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现稳定减缓和消除贫困目标的战略。第一，它将贫困人口集中区域（实际上主要是常说的贫困县）作为扶贫的基本操作单位和工作对象；第二，强调通过实现贫困地区的经济增长来减缓贫困；第三，强调主要通过开发贫困地区的资源来实现区域经济的增长；第四，重视提高贫困人口的素质、改善基础设施和应用科学技术的作用；第五，考虑到在缺乏基本生存条件的地区实行人口迁移和劳务输出的作用。实践证明，这一战略的实施对解决中国的贫困问题起到了积极作用。
区域开发扶贫经验亟待一分为二的总结
在坚持开发性扶贫原则的基础上，我们针对暴露出的问题对扶贫战略的具体目标作过两次调整：分别是从1986年至1989年，中国扶贫战略区域瞄准为调整到1990年—1995年的区域瞄准与群体瞄准相结合，然后再调整到1996年以后的瞄准贫困村和贫困户。但区域开发扶贫战略15年的实践产生了诸多值得认真研究总结的问题。
区域开发扶贫战略有助于改变扶贫救济所产生的依赖性，有助于集中资源减缓区域性贫困。但因它以区域作为政策和工作单元，从它一出台就注定了它不可能覆盖全部贫困人口。区域开发扶贫只有在区域贫困与人口贫困分布吻合的情况下，才可能避免穷人的漏出。据统计，1986年大约有70%的贫困户分布在国定贫困县，到1998年，贫困县的贫困人口估计只占全国贫困人口的50%。由于扶贫资源只流向贫困县，必将导致漏出部分贫困人口无法从政府扶贫资源中受益。区域开发扶贫战略还必然受到地方政府和其它扶贫实施部门与中央扶贫目标冲突的影响，以及不可避免地埋下了地方政府和实施部门吃唐僧肉以及挪用扶贫资金的隐患。
从发展的角度看，区域开发扶贫方式对解决贫困问题是有效的，如解决约束区域开发的基础设施、环境等问题，区域开发可以起重要的作用。事实上，15年扶贫最成功的也是通过以工代赈解决基础设施、农业生产条件。可是如果人口贫困采取区域开发的方式，既会增加扶贫资源使用管理和监测的难度，也无法发挥穷人在减缓贫困中的主动性和创造性。
具体而言，15年的开发性扶贫战略在实践中暴露出了一些问题，比较突出的有：现行扶贫战略和政策基本上是根据传统的计划经济思想制定的，其实施在很大程度上依赖于地方政府，决策和实施的盲目性较大；扶贫过分依赖政府的资源投入，尚未建立起从市场和社会筹集和动员资源的必要制度；对政府扶贫资金的分配和管理使用亟待建立严格的规范，以期改变扶贫资源的利用效率不高的局面；为数不少扶贫措施难以起到持续地减缓贫困和增加收入的作用。十多年的扶贫在改善穷人的收入形成能力方面做了大量努力，但制度建设明显滞后。较为突出的表现为：第一，没有建立贫困人口进入信贷市场的制度。十多年扶贫，国家向贫困地区投入资金不少，但主要是以项目的方式注入的，一旦项目结束，在现行金融制度下农村穷人仍无法获得所需的信贷资金。小额信贷试验在这方面作出了一些探索，但始终未能取得合法的地位。第二，劳务收入一直是贫困地区农民增收的重要途径，但为贫困地区农民进入劳务市场提供信息、培训等服务的组织制度并没有建立起来。世界银行西南扶贫项目在这些方面提供了一些经验，但即使是该项目的设计也只是注重输出劳务本身，对于劳务输出服务中介组织培育的重要性缺乏足够支撑。第三，尚未建立社会扶贫资源动员、传递和分配的制度。十多年社会扶贫效果不错，但捐赠等社会资源的动员筹集多数是临时性的，资源的传递和分配也没有形成有效的让捐赠者放心的制度。希望工程在这方面做得比较成功，但其做法没能及时总结应用到整个社会资源的动员、传递和分配制度建设中去。
将临时性扶贫导入制度性扶贫轨道是21世纪扶贫的最重要课题
完成计划中的2000年前的脱贫任务仍十分艰巨。主要理由有二：第一，剩余的贫困人口多分布在自然条件非常恶劣的地区，与其它条件较好的贫困地区相比，在这些地区脱贫一个人口所需的投资和工作要增大数倍甚至数十倍；第二，在剩余的贫困人口中，约有一半左右分布在非贫困县，中央的扶贫投资按现行规定不允许用于非贫困县，使这部分贫困人口无法从中央政府的投资中直接受益。
在严格意义上说，中国政府现行的贫困标准，只是解决温饱的标准或者说是生存贫困标准。如果考虑贫困的非收入层面，如教育、医疗、安全饮水、住房等，扶贫面临的压力还要大得多。因此，中国农村扶贫仍任重道远，我们绝没有理由以为2000年后扶贫事业就可以刀枪入库，马放南山了。
2000年后中国农村扶贫将面临新的形势和问题，需要解决的主要问题包括：
——剩余贫困人口的脱贫仍将是21世纪前几年需要解决的迫切问题。
——人口贫困与区域性贫困并存的格局，将使扶贫政策的设计更加复杂。现行的以区域性贫困为工作目标的扶贫政策和组织方式，面临严峻的挑战。
——城乡之间贫困的相互影响会进一步加强，城乡分开的扶贫战略和政策将面临重大的调理。
——探索新的扶贫战略，将临时性的政策扶贫逐渐导入制度扶贫的轨道，将是21世纪中国扶贫需要解决的最大难题。自1986年以来中国农村扶贫基本上依靠临时性的政策和措施进行的，尽管在短期内可以产生较明显的效果，但不具有可持续性。在基本解决了农村居民的温饱问题之后，继续依靠这些临时性的政策和措施来扶贫，无论在经济上还是在政治上都存在许多弊端。只有建立相应的扶贫制度，才能持续地、全面地继续反贫困的工作。
尽管目前还无法描绘制度扶贫的全貌，但对于一些原则性的规定仍可窥端倪。第一，制度扶贫应建立穷人进入资金、劳务市场的通道；第二，应建立在贫困人口集中地区基础设施和社会服务设施建设的筹资、管理制度；第三，应建立完善的全面的高效的社会安全保障制度，使所有穷人能都可免生存之虞；第四，应建立保障包括穷人在内的所有公民享有基本教育和医疗服务的有效制度；第五，这样的扶贫制度应该以穷人的参与、开发穷人的能力为中心。
基于上述对扶贫形势的分析和判断，在2000年及其后一段时期，中国农村扶贫应优先考虑以下问题。
第一，及早着手开展对制度扶贫的研究和试验，推进政策扶贫向制度扶贫的转变。已经开始的小额信贷、劳务输出和社会扶贫的制度创新试验，应更多地从制度方面开展研究，而不要局限于仅考虑扶贫效果。
第二，将扶贫工作的重点转到提高扶贫质量上来。在过去较长时期，中国农村扶贫主要考虑的是当年的脱贫人数，而很少考虑持续地提高贫困户的收入形成能力。近两年因为脱贫时间日益紧迫，单纯追求脱贫数量的倾向也更加严重。这样即使在2000年实现了基本解决温饱的目标，2000年后返贫率也会大幅攀升。倒不如多花力气提高扶贫的质量，使脱贫农户的收入形成能力有一个质的改善。
第三，提高扶贫资金的使用效果，适当控制资金数量的增加。近两年来，中央用于扶贫资金的数量大幅度增加，到1999年不少地区已出现扶贫贷款发放不出去的问题。在体制没有完善、项目准备不充分的条件下，继续大量增加扶贫资金的投放，可能不一定能起到加速脱贫的作用，反而可能会因资金供应太多，导致扶贫资金使用效率降低。
第四，扶贫到户应着重增加贫困户的收入和帮助贫困户脱贫，而非简单的扶贫资金到户。近年来由于中央要求扶贫到户并实行扶贫一把手负责制，加上脱贫的时间日益紧迫，各地都比较重视扶贫到户工作。但是多数地区实际上只做到了扶贫资金到户，而如何帮助贫困户真正利用好到户资金增加收入减缓贫困方能治本。