基于服务型政府视角的政府绩效审计对策研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,视角论文,对策研究论文,服务型政府论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986年召开的最高审计机关国际组织第十二届会议上提出，“对政府而言，除合规性审计外，若牵涉公共服务和公共产品建设的经济性、效率性以及效果性评价时，则可被定义为政府绩效审计。”应当说，一个体现国家审计活力的标志为是否能够有效开展政府绩效审计。 2013年3月，备受社会关注的《国务院机构改革和职能转变方案》出台，此方案重点阐明将在更大范围，以更大力度，从更深层次上整合机构资源，稳步推进大部门制的改革，理顺政府职能、职责关系，逐渐实现政府职能角色的转变。新一轮机构改革的释放信号让人们憧憬着，不久的将来将呈现出一个民主法治、职能科学、机构优化、廉洁高效的服务型政府。 在构建服务型政府的背景下，本文将以政府绩效审计为主题加以研究，基于服务型政府的视角，从我国政府绩效审计的法律法规建设、审计体制转变、审计队伍建设、审计指标设计等方面提出合理化对策，试图描摹与服务型政府建设配套的政府绩效审计模式，能够有效发挥政府绩效审计的监督功能，推动实现政府职能的转变。 二、服务型政府要求与政府绩效审计的关联性分析 （一）服务理念作为政府绩效审计的指导思想 作为仍处于发展初级阶段的政府绩效审计，想在实际运用过程中实现作用的得当发挥，则必然需以指导思想引导之。服务理念应当成为政府绩效审计当仁不让的推动工具。政府绩效审计在服务理念的指导下，可有效地克服过往合规性审计的缺点，实现从“过程导向”向“结果导向”的转变，真正为民所用，促进政府绩效管理质素的提升，有效地监督政府的公共服务实现、公共产品提供。 （二）政府绩效审计有助于提升政府公信力和公民满意度 服务型政府影响力和号召力的获取很大程度上仰赖于政府的公信力和公民满意度，政府的信用是国家信用的基础，是创建国家信用环境的前提。政府绩效审计最终以审计报告的形式予以公布，让身为委托人的社会公众可以充分了解到公共资金在政府手中如何运用，进而可考察社会资源作用发挥的经济性、效率性和效果性，使人民群众深刻感受民主公开的氛围，更易于引发社会公众的好感，于提升政府公信力和公众满意度多有裨益。 （三）政府绩效审计有助于提升社会对政府的监督力度 政府绩效审计很关键的环节之一就是审计报告的对外公布，这既是审计工作的要求，也是“阳光政府”、“透明政府”的建设要求，公众可以通过审计机关的公告，更加深入地了解政府对公共资源的使用情况，与服务型政府的民主、透明特征相契合。应当说，审计报告制度有效地提升了社会对政府的监督力度，从而为公民进一步实现参政议政权利提供了可能性，同时督促政府更加注重资源的合理优化配置，将注意力放在实现政府工作的经济、合理和效率。 三、限制政府绩效审计发挥作用的因素 （一）缺乏明确的法律依据 政府职能正在发生深刻变化，“管理者”向“服务者”的转变要求政府开展经济活动之前需做全面的利弊权衡分析，并依据法律实施之，若在政府绩效审计立项之前无法律依据予以考量，则政府绩效审计则全无意义。我国尽管有审计法、国家审计准则等法律法规，但从内容上多为政府的合规性审计规定，同时财务审计的要求与政府绩效审计亦相差甚远。政府绩效审计牵涉利益相关者甚广，如果没有明确的法律准则，则无法理顺审计责任，且现实正是政府绩效审计处于探索之中，因法律层面的缺失，导致其无法充分、有效地开展。 （二）现行审计体制的制约 我国的审计体制为行政型，与被审计者之间往往存在同一隶属关系，两者拥有着共同的利益关系，这就直接导致政府绩效审计的独立性无法得到有效保证。在政府预算开支执行的真实性与合法性审计中，由于现行的审计体制而使得无法全面反映公共资金的使用效益性。且在现行的审计体制下，政府绩效审计受到政府行政首长的影响十分明显，其监督作用的发挥与否很大程度上取决于行政首长的态度。 （三）政府绩效审计标准的缺乏 政府绩效审计开展的另一难题就是缺乏完善的政府绩效审计标准。我国的政府绩效审计牵涉面广，审计的范围和类型复杂，不可能存在统一的适合所有审计项目的审计标准，这就需要政府绩效审计中应根据不同的审计要素、审计对象、审计范围等制定适宜的政府审计标准。这就给政府绩效审计的展开造成很大的困扰。 （四）审计队伍建设的不合理 目前，审计人员的知识结构和知识层次更多倾向财会，缺少管理、法律、工程技术等方面知识，审计队伍缺乏多层次、多领域的人才。面对复杂的政府绩效审计局面，仅靠擅长财务审计的审计人员显然难以满足政府绩效审计的有效开展。同时，目前审计人员更加熟悉的是早已成熟和完善的财务审计程序、方法和标准，面对绩效审计，很多审计人员比较生疏，存在畏难情绪。 （五）缺乏系统化的政府绩效审计方法 目前，我国的政府绩效审计更多仍偏重于财务合规性审计，更多的评价方法来源于财务合规性审计的方法，虽然理论界提出如因素分析法、指标分析法、经济分析法等，但更多处于探索阶段，且缺少系统性。 四、基于服务型政府视角的政府绩效审计模式对策 （一）基于服务型政府视角的审计模式运行保障因素 1.健全政府绩效审计的法律法规。为保障绩效审计的监督权和建议权的充分发挥，首先需要做的就是建立健全相关法律法规。制定《政府绩效审计法》，宏观地对政府绩效审计的主体、客体、权利义务、责任承担、审计目标、公告规定等加以规定。在具体的审计实践操作中，制定《政府绩效审计实施细则》，将宏观审计指标、报告格式、审计程序等细化使之具有可操作性。 2.建立可保证审计独立性的政府绩效审计体制。改革完善政府绩效审计体制的出发点和落脚点应放在审计机关独立性的保证上。应然层面的实现需以现实可能性为前提，建立符合中国政治制度发展、能够保留和发扬现行审计体制优势的政府绩效审计体制应成为追求。以保证审计机关独立性为纲，在充分考量现行审计体制优势发挥的基础上，笔者提出采取“双轨制”的政府绩效审计体制。在人民代表大会之下设立相应的审计机关，可以有效发挥权力机关对行政机关的监督作用，此类审计机关更多关注政府预算方案制定、执行过程等，对政府预算执行中的经济性、效果性和效率性进行评估。 3.加强政府绩效审计队伍的建设。若想进一步改善政府绩效审计人员的知识结构，就应注重更多地吸收经济学、法学、管理学等知识背景的人员充实审计队伍，政府绩效审计的牵涉利益相关主体多，审计范围广，因此应根据不同的绩效项目，建立具体的绩效审计指标。在审计立项之前就应对审计人员进行专门的培训，尤其注重对目标审计、内控审计、管理审计等方面的程序、标准和方法等的培训。 社会审计力量本身的市场竞争活力和工作效率是国家审计机关所无法比拟的，因此可尝试将不涉及机密的政府绩效审计项目外包给社会审计力量。 （二）基于服务型政府视角的绩效审计程序 无论是政府公共服务审计，还是政府公共产品建设审计，其基本程序大致为：计划立项阶段、调查实施阶段、报告总结阶段和后续审计阶段。先以政府公共服务绩效审计程序为例加以说明。 1.立项阶段。（1）一般调查。审计人员需要对被审计单位的基本情况进行了解，主要涵盖：被审计单位组织职能、章程、基本的工作程序、部门设置情况、被审计单位的经济计划、财务收支状况、业绩情况等。（2）拟定一般调查报告。 2.编写立项审计计划。在立项审计计划中，主要涵盖以下内容：审计的对象基本情况、审计的重点领域、审计项目中的审计目标、审计范围以及审计人员、进度安排等。 3.调查实施阶段。（1）初步的研究阶段。这一阶段主要是证据的收集和分析。证据的收集需要考虑：被审计单位的规章制度、计划书、行政开支的账目、绩效管理的开展情况报告；证据的分析需考虑：人员编制是否经过核定、是否存在超编现象、公共费用的具体支出流向、其采购比例是否合理、管理程序是适当、职能部门的职责履行是否到位。（2）全面调查阶段。此阶段要求对被审计单位进行全面整体的分析考察，针对发现的问题，找出原因并提出审计意见。在本阶段应注重采用多样化的手段和方法。 4.总结报告阶段。（1）需要对审计证据的充分性、可靠性与关联性进行审查，对审计工作底稿进行二级复核，并说明审计发现问题，提出审计意见，草拟审计意见书。（2）将审计意见书送达给上级审计管理部门，并与被审计单位进行及时沟通交流。（3）报送撰写好的审计报告。在撰写阶段，注意审计报告结构和内容的设计，审计报告主要包括标题、目录、引言、提供公共服务的效果、对被审计单位工作效率的总体评价、解决问题的建议、附录等。将上面各个阶段完成的状况进行总结梳理。 5.后续审计阶段。后续审计主要针对被审计单位的改进状况进行抽查审计，为促进管理水平提升，实现整改工作的严格落实，维护绩效权威和审计质量，审计部门应要求被审计单位提供审计情况整改的书面回复，或者进行现场考察和资料抽查，并作出后续审计结论。 （三）基于服务型政府视角的绩效审计方法系统化 1.政府公共产品建设绩效审计方法的系统化。政府公共产品建设主要的审计对象为大型的公共建设项目，因此，在审计方法的选择应更具特殊性，考虑到被审计项目的特征。（1）审计证据收集的方法。在审计证据的收集上，主要包含如下方法：一是统计抽样法，针对收集的大量数据构建数学模型，进行正态分布数据模型、回归数据模型分析等；二是技术标准参数收集法，将大量相关的法律法规、政府文件、国际标准、国家质量标准等项目标准数据进行汇总整理；三是核对法，将之前收集的被审计单位数据与技术标准参数进行核对；四是调查问卷法，将审计项目涉及社会责任、公共利益的部分进行问卷调查。（2）审计证据分析的方法。在审计证据的分析方法上，主要包含：一是比较分析法，将收集的相关数据加以综合比较分析；二是预测分析法，根据收集上的大量项目数据，对其呈现出规律与趋势进行预测分析；三是回归分析法，在掌握大量观察数据的基础上，利用数据统计方法建立因变量与自变量之间的回归关系函数表达式。（3）评价的方法。在项目整体评价中，需综合运用评分法、指数法、绩效考核法、增量评价等方法。 2，政府公共服务绩效审计方法的系统化。（1）审计证据收集的方法。在公共服务绩效审计证据收集的方法中，主要涵盖：一是访谈法，针对相关负责人员进行询问和谈话，可以口头的形式，也可调查问卷；二是实地调查法；三是座谈会法，座谈的对象主要包括被审计单位的内部人员及其面对的职能行使对象。（2）审计证据分析的方法。在公共服务绩效审计证据分析的方法上，主要包括：一是因素分析法，针对呈现的事实进行原因的分析，如办公费用支出增加一项，到底是人员增加抑或是工作量有所增加，并进一步判断是否预算合理；二是对比分析法；三是回归分析法；四是差额分析法。（3）评价的方法。评价应综合定性和定量两种评价方法，综合运用专家意见法、经验值法、模型评价法、比率分析法等。 （四）基于服务型政府视角的绩效审计指标设计 政府绩效审计的对象广泛，因此其指标体系的设计也具有相当的开放性，笔者将以政府公共产品建设绩效审计为例进行指标设计说明。 政府公共产品建设的绩效审计主要审查政府部门的专项投入和建设项目财政资金使用状况，现从经济性指标、效果性指标和效率性指标三个方面进行设计。 1.经济性指标。经济性指标项下可分为“财政资金经济性指标”和“工程经济性指标”。“财政资金经济性指标”主要考察财政资金的到位率和财政资金的节约率；“工程经济性指标”更多考察建筑工程费用增减率、设备费用增减率以及建设投资增减率等。 2.效果性指标。效果性指标项下可分为“社会效益指标”和“项目工程质量指标”。“社会效益指标”将重点考虑单位投资的就业人数、产值综合能耗等；“项目工程质量指标”主要考虑工程合格率、工程延期（提前）完成时间、工程承受能力年限。 3.效率性指标。效率性指标项下分为“财政资金带动率”和“项目计划投资完成率”。 （五）政府绩效审计质量控制 1.制定并完善《政府绩效审计准则》。若想实现政府绩效审计的质量控制有标准可依，必然需制定并完善《政府绩效审计准则》，从审计业务、审计证据获取、审计结论出具以及审计报告的撰写等方面加以保证。 2.建立完善审计人员责任追究制度。为防止出现审计人员违反审计职业行为、职业道德出现审计舞弊的现象，必须明确法律责任、行政责任，真正实现“谁决策、谁负责”的审计监督目标。 3.应用专业技术方法实现审计质量控制。在理论和实践中，审计质量控制的方法主要包含区域控制法、同业互查法、复查质量法等。 4.针对不同类型的绩效审计采取相应的质量控制手段。例如在公共服务绩效审计中，更多采取事中和事后结合审计的方法，而在公共产品建设绩效审计中，更多采取事前、事中、事后结合的审计方法，视不同步骤、不同情况进行决定。 5.建立健全审计干部绩效考核、奖惩制度。建立健全审计领导干部绩效考核制度的目的在于真正约束监督审计领导干部提高工作效率与决策水平，在具体实施过程中，可考虑借鉴企业中的绩效考核制度，按照既定的规章制度、人事记录，综合考虑领导干部的综合能力、工作任务完成情况、专业知识考核等因素，进行定期考核。同时针对考核中出现的问题，明确奖惩，促进政府绩效审计的整体提升。 （六）审计结果的处理与责任追究制度 目前，政府绩效审计效果不佳的原因之一在于审计报告并不具强制性，往往审计结论被束之高阁，同时加之后续审计力度不够，导致审计资源浪费，无法达到预期目标。因此，应当建立政府绩效审计报告公告制，并严格执行后续整改审计。 1.应当将绩效审计与经济责任审计和行政绩效管理结合起来，建立公共预警制度，对审计过程中发现的损失浪费现象加以披露、处罚。同时，将后续审计的检查与审计责任结合起来，使审计工作落到实处，发挥实效。 2.建立健全审计公告制度，审计署应与新闻媒体保持良好的关系，若牵涉重大问题，可适时召开新闻发布会，安排专项审计负责人的专访等。标签：服务型政府论文; 审计计划论文; 政府审计论文; 审计质量论文; 审计目标论文; 审计准则论文; 项目分析论文; 审计职业论文; 时政论文;