资源依赖视角下我国体育社团与政府的关系及其优化路径研究，本文主要内容关键词为：视角论文,社团论文,路径论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2013-09-08；录用日期：2013-09-10
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1005-0000(2013)05-382-05
在我国体育体制改革进程中，体育社团改革始终是重点领域之一，但改革成效并不明显，甚至出现了“锁定效应”。为此，体育事业发展“十二五”规划提出，创新体育体制，理顺体育行政部门与社会团体的关系，建立符合中国国情的体育社团管理体制。从全社会来看，理顺政府与社会组织关系问题也受到党和政府的高度重视，党的十八大提出，深化行政管理体制改革，推进政社分开。十八届二中全会又提出，以转变政府职能为核心，继续简政放权、推进机构改革，改革社会组织管理制度。理顺二者关系成为推进体育行政管理体制改革的关键，但体育社团与政府的关系问题并没有引起学界的足够重视。检索相关文献，专门研究体育社团与政府关系的成果非常有限，只有少部分就二者的合作关系展开探讨[1-2]。此外，一些关于体育管理体制改革、公共体育服务供给及社团改革的研究[3-12]，部分涉及对二者关系的分析。但这些研究多以市民社会、公共服务、多中心治理等宏观理论为视角，将体育社团作为整体加以分析，且只关注体育社团对政府的依赖，而忽视政府对体育社团可能存在的依赖。本研究以资源依赖理论(resource dependence theory，简称RDT)为视角，从组织间关系角度分析当前不同类型体育社团与政府关系现状，并尝试提出优化路径，以期引起学界对体育社团与政府关系议题的重视，并为政府部门理顺二者关系提供借鉴。
1 体育社团与政府关系分析的资源依赖视角
国际上，不同于政府和企业的社团组织也被称为“非营利组织”，非营利组织与政府的关系是非营利组织研究的重要议题。国外学者通过宏观定性分析提出，“二元论与整体论”“合作与竞争”及“整合与分离、依附与自主”等关系模式[13]。与这些宏观理论不同，资源依赖理论从中观的组织间关系层面解释非营利组织与政府的关系。
资源依赖理论自20世纪40年代萌芽至今，已发展成具有广泛影响的组织学理论，其核心观点认为，生存是组织最关注的事，但任何组织都无法自给自足，必须通过与环境交换获得生存所需的资源[14]。正是由于对资源的需求使组织对环境形成依赖，资源的稀缺性和重要性还进一步决定组织对环境的依赖程度，并使组织间的权力关系显得尤为重要[15]。当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权力将变得不平等[16]。
萨德尔通过对美国政府与非营利组织关系的研究发现，政府与非营利组织之间并不完全是单方面的顺从与服从的关系，而是由于它们都掌握着某种重要的资源而形成相互依赖的关系[17]。政府掌握的资源包括对非营利组织的资金投入、办公场地设施、信息与技术支持、赋予非营利组织形式合法性的权力、减免税的政策支持和政治上的支持等。非营利组织掌握的资源包括公信力、公共服务差异化供给能力、专业知识和社会合法性等。二者所掌握的资源从资源的重要性、资源的可替代性、资源拥有者的偏好和迫使对方提供资源的能力[13]4个方面对二者的互动关系产生影响(见表1)。
资源依赖理论对非营利组织与政府之间的相互依赖，以及通过对二者所掌握的资源类型与依赖程度的分析，为研究体育社团与政府之间的关系提供了分析框架。在此框架下，构建体育社团与政府依赖程度分析函数。将双方依赖程度的分析维度设为X，体育社团对政府的依赖程度设为S，其函数式为
；政府对体育社团的依赖程度设为G，其函数式为
。函数式中的
到
分别对应分析维度中的资源的重要性、资源的可替代性、资源拥有者的偏好及迫使对方提供资源的能力。结合体育发展实际，将双方掌握的彼此所需资源限定为：政府掌握的资金和场地设施，形式合法性(合法地位)；体育社团掌握的社会合法性(社会支持)和公共服务供给。
资源依赖理论也为优化二者关系提供了方向，布林克霍夫在资源互赖维度之外，引入组织身份维度阐述政府与非营利组织的合作理论。组织身份是组织独特的技术、管理、信息和关系等特性，是组织与其他组织寻求合作的原动力和参考标准[18]。她认为，政府与非营利组织的组织身份及二者间的互赖性均比较高时，才能够形成基于平等地位的合作关系。这一观点启发我国优化体育社团与政府关系的方向应该是发展体育社团的组织身份并促使二者形成平等的合作关系。
2 非均衡依赖：我国体育社团与政府关系的现状
我国体育社团并非是同质的整体，其内部具有较大的差异性。一般按体育社团形成过程中主导力量的不同将其分为2类：(1)基于计划体制由行政力量主导产生的官办和半官办体育社团，如中国国家奥委会、中华全国体育总会、各单项体育协会及行业体协等；(2)由民间力量主导自发成立的民办体育社团。近年来，随着我国公民社会发育，民间自主性萌发，这类社团的数量不断增加，力量也有所增强。这2类体育社团与政府的关系因其生成方式的差异而有所不同，但整体呈现出体育社团对政府依赖性更强的非均衡依赖特点。
2.1 内生非均衡依赖——官办和半官办体育社团与政府的关系
在各类官办和半官办体育社团中，全国性单项运动协会比较典型，其与政府的关系也能从一个侧面反映我国官办和半官办体育社团与政府关系的现状。因此，以全国性单项运动协会为例分析官办和半官办体育社团与政府的关系。
从1952年相继成立中国篮球协会、中国排球协会等多个全国性单项运动协会至2007年底，在国家民间组织管理局登记注册的各类单项运动协会达到69个，其中，奥运项目协会33个，非奥运项目协会36个，依托于23个项目管理中心[19]。项目管理中心是国家体育总局直属事业单位，同时也是项目协会的常设办事机构，单项运动协会的成立、合并和撤销等事项均受制于国家体育总局。69个单项运动协会全部与项目管理中心合署办公，以“一套人马，两块牌子”的形式同构于项目管理中心，二者的职能、工作人员、组织机构都是重合的。单项运动协会所需的资金、人才和场地设施等资源，都来源于国家体育总局，虽然享有财政预算拨款，但没有独立资金账号的就有43家[20]。在具体业务上，单项运动协会服务于项目管理中心的目标，在组织发展上依附和服从于国家体育总局。单项协会就是项目管理中心的附属，并不具备完整意义上的独立性和自治性[21]。
同构于政府机构的单项运动协会对政府的依赖程度如何呢?从资金和场地设施资源来看，这类资源是单项运动协会履行职能、开展活动的必要物质基础，因此，对其很重要()且具有不可替代性(
)。又由于单项运动协会内生于政府部门，其只能与同构单位项目管理中心共用政府拨付的这部分资源。出于对利益的追求，项目管理中心乐于控制这部分资源(
)，而单项运动协会作为项目管理中心的同构机构，既无力也无心要求政府部门额外向其提供资源()。从形式合法性来看，形式合法性关乎单项运动协会的法律身份，是其重要的无形资源()，且因只有政府部门才具有对单项运动协会合法身份认定的权力而具有不可替代性()。从目前的体制状况来看，政府部门出于“管理”的需要，还乐于让单项运动协会同构于项目管理中心()。内生于政府机构的单项运动协会，尽管具有法律意义上的合法性，但其组织身份已消弭于政府部门的核心价值体系之中，较少具备基于独立身份的任务、核心价值与优势，更不具有组织自主性。
从政府角度来看，是否因为单项运动协会的内生同构性，政府对其就不存在任何依赖呢?其实也不尽然。单项运动协会是为适应体育对外交往和参加奥运会的需要而设立的，改革开放后，随着大众体育的发展，又陆续成立一些非奥项目的单项运动协会。这些协会尽管同构于项目管理中心，但也承担一定的功能，这些功能为政府部门所需要，也成为政府对其依赖的理由。依据政府对体育社团依赖程度的函数分析，政府部门在社会合法性方面对单项运动协会具有依赖性，主要体现在以下2个方面。(1)单项运动协会“社团法人”的身份使其具备参加体育国际交往和国际赛事的资格，而政府的行政部门不能直接参加；(2)在我国体育体制改革的进程中，单项运动协会承担了部分政府让渡的职能，主要是对项目的微观管理，如项目的业务管理、优秀运动员队伍建设和后备人才培养、竞赛管理、国际交往及运动员和裁判员的培训与考核等职能，尽管承接的职能多与项目管理中心职能重合，也在一定程度上为政府转变职能改革博取了社会认同。因此，社会合法性对政府来说比较重要()，且替代性较小()，但单项协会内生同构的特点，使其无力控制这一资源()，政府更不必迫使其提供这一资源()。从公共服务供给角度来看，尽管近年来政府部门强调体育公共服务供给，但由于单项协会同构于项目管理中心，其工作重心仍服务于“奥运战略”，非奥项目协会承担的公共服务职能也有限，加之政府部门还有庞大的事业单位可以调动。因此，这一资源对政府来说虽然重要()，但替代性较大()，政府部门让单项运动协会提供体育公共服务的意愿并不强()。
通过以上分析不难发现，尽管单项运动协会内生同构于政府部门，但并不意味着政府对其不存在依赖关系，只不过这种依赖关系因二者权力砝码差距悬殊呈现过度倾斜的状态而已。也就是，政府对体育社团依赖程度G要远远小于体育社团对政府的依赖程度S，二者之间形成了内生式、程度悬殊的非均衡依赖。
2.2 外生非均衡依赖——民办体育社团与政府的关系
民办体育社团是由民间力量主导成立的社团，相对于大量成长于体制内的官办和半官办体育社团来说，民办体育社团是成长于体制之外的外生型社团。这种外生特点决定了其在资源拥有与获取方面与内生型官办和半官办社团的差异，也使其与政府间的依赖关系与官办和半官办社团有所不同。
以活跃于北京地区的回龙观社区足球协会为例，协会是由回龙观社区爱好足球运动的业主自发组成的业余性足球管理组织[22]。2004年举办第1届足球超级联赛，2005年协会成立，到2013年成功举办了10届“回超”，累计观众超过20万，近5000名球员参赛，成为回龙观地区的文化名片[23]。协会成立得益于最初6个核心人物的推动，有序管理有赖于民间精英的坚持。协会成立之初就相继制定了《回龙观业主足球协会“回超”联赛章程》、《回超联赛竞赛规程》等一系列制度，并设立协会主席、副主席、协会秘书长、宣传部长、财务部长等职位。最初，协会都要自己找场地和裁判，每场比赛球队要交260元用以支付场地费、裁判费等，比赛场地基本在回龙观地区的中学和大学中选定。从2005年开始，回龙观地区政府坚持每年给予一定的资金支持，但协会发起人“园丁”在2006年接受记者采访时表示：“相应的政策支持是联赛最需要的”[24]；从2007年开始，回超获得来自企业冠名赞助，并吸引了包括中央电视台在内的媒体关注；2009年在回龙观地区政府的帮助下，足协有了固定的办公场地；2010年，“回超”获得北京市颁发的“全民健身计划纲要大型活动组织奖”；2011年，“回超”成为北京市一区一品的品牌项目[25]；2013年，回龙观地区政府全部支付比赛经费，并出面筹建“回龙观地区足球协会”[23]。“回超”10年发展体现出“业主自发组织，政府大力支持，媒体商家关注”的突出特点。
对一般的民办体育社团来说，资金和场地设施是制约其发展的重要因素，对回龙观足协也是如此()，但其一方面有政府的资金支持，另一方面还可以获得企业赞助，以市场渠道获得资金，还可以从学校及企事业单位等获得场地设施，也就是说这2项资源的获取具有替代性()。政府直接可控的用于比赛的场地设施资源并不多()，而足协自身发展较好，举办的回超比赛规模和影响力不断增加，无形中增加了回龙观足协促使政府投入资源的砝码()。因此，可以认定回龙观足协在资金场地设施方面存在对政府的依赖，但并不是完全性的依赖性。从形式合法性来看，形式合法性也是回龙观足协的关键资源()，获取法律方面的合法性，政府具有不可替代的作用()。2005年，回龙观足协成立的会议纪要中提到，足协挂靠在回龙观镇政府的文体部门，而且，2013年足协的登记注册事宜也由当地政府出面办理，应该说政府主动给予了相应的支持()。可见，回龙观足协在资金和场地设施及形式合法性方面仍对政府具有依赖性，但依赖程度S因其相对独立的身份和良性运作而有所降低。
回龙观足协的发展也折射出基层政府在社会合法性和体育公共服务方面对体育社团的依赖，其实，这2个方面在基层体育活动开展中是相关的。要使社区体育活动具有社会合法性，即获得社区居民的支持，需要了解社区居民的需求，并针对需求提供体育公共服务。体育公共服务提供得好，才能获得更多居民支持，进而获得更多的社会合法性。基层政府承担着在社区开展社区体育活动、供给体育公共服务的职责，但其满足多元化体育需求的能力毕竟有限，反而是成长于基层的民办体育社团(如回龙观足协)在满足居民足球爱好方面更具优势。因此，以公式来分析，社会合法性和公共服务供给是政府开展大众体育需要的关键性资源()，从基层层面来看，可替代性不强()。也就是说，难以寻找像回龙观足协这样贴近大众，并能够对居民多元化需求做出迅速反应，具有较强动员能力的组织。回龙观足协本身就是适应需求而产生并运作的，并不会控制自身提供服务()，更不需要政府迫使其提供服务()。也就是说，虽然政府依赖回龙观足协，但这种资源是易得的。
回龙观足球协会是发展比较好的典型，在增强自身组织能力，扩大影响力，获得来自市场和媒体支持的同时，相应降低了对政府的依赖，同时却增加了政府对自身的依赖。足协能够持续获得政府的资金支持，也从一个侧面表明政府对其依赖的事实。尽管双方的依赖还因政府控制资源的关键性、足协发展的不稳定性等因素呈现出足协依赖强而政府依赖弱的非均衡特点，两者之间的差距已相对缩小。当然，回龙观足协仅仅是一个个案，更多活跃在基层的民间体育社团实力要远远逊色于回龙观足协，民办社团在资金、场地设施及形式合法性方面都存在困境。黄彦军和徐凤琴[26]对我国10个城市91个民间体育社团的调查显示，45.1％的民间体育社团没有在任何部门进行注册，有89％的民间体育社团受到资金的困扰。说明，民办社团在资金和形式合法性方面对政府的依赖性较强，而政府部门虽然在社会合法性、体育公共服务多元供给方面对民间体育社团形成依赖，但在政府部门仍然垄断大量社会资源，并可以调动事业单位参与体育公共服务的情况下，政府对民间体育社团的依赖性并不强。因此，实力较弱的民办体育社团对政府的依赖程度要高于政府对其的依赖程度，也高于实力较强民办体育社团对政府的依赖程度。
可见，民办体育社团与政府相互依赖的非均衡程度视民办体育社团发展实力而有所不同。在我国体育行政力量仍然强大的环境下，民办体育社团与政府的互动过程中，政府仍居于主导或引领地位，民办体育社团深受政府政策的影响和制约，其成长和发展历程可能因一项政策而中止或减缓，也可能由于一项政府行为或政策规定而大大拓展活动的空间，改善了与政府互动的形式和质量[27]。但通过回龙观足协的案例，也有理由相信，随着我国逐步放宽社会组织双重管理体制，政府转变管理职能，市场和媒体不断关注并参与大众体育，会有越来越多的民办体育社团发展壮大，并逐渐与政府形成相对均衡的依赖关系。
3 我国体育社团与政府关系优化的基本前提
非均衡依赖关系使体育社团与政府的权力呈现不平等状态，制约了体育社团与政府间良性合作关系的形成。在政府体育公共服务供给能力有限，难以满足大众不断增长的多元化体育需求形势下，有必要通过优化体育社团与政府的关系，促使各类体育社团与政府展开平等合作，共同参与体育公共服务供给，提高体育公共服务效率。
由于体育管理体制的“路径依赖”，我国的体育管理权力仍然集中于政府部门，体育管理部门习惯于以行政命令配置体育资源，并参与管理和兴办各类体育事业。体育行政部门权力的集中，挤压了体育社团的发展空间，形成了体育领域“强政府，弱社会”的局面，这是造成体育社团与政府非均衡依赖关系的根本原因。优化体育社团与政府的关系，必须以转变政府职能，释放社会空间为基本前提。
3.1 转变“全能政府”的观念，充分认识体育社团的价值
高度集中的体育管理体制，建立在政府无所不能的“全能政府”观念之下。依据资源依赖理论，尽管政府掌握着形式合法性、税收减免等法律、政策资源，但也并非在所有方面都可以自足。政府在公共服务的差异化供给能力、专业知识、社会合法性等方面对体育社团形成依赖。因此，应该转变“全能政府”的观念，认识到政府能力的有限性以及体育社团的资源优势，只有在观念上转变了对政府和体育社团的认识，才能真正为优化二者的关系开展制度变革。
3.2 剥离体育管理微观职能，让渡体育社团成长的社会空间
体育行政部门在认识到自身能力有限的基础上，厘清体育管理的各项职能，保留对体育事业发展进行宏观管理和监督职能，剥离微观的举办、管理和服务职能，让渡给体育社团等非营利体育组织，拓展体育社团生存与发展的空间，发挥体育社团在微观管理领域的优势。只有通过让渡职能拓展体育社团成长的社会空间，才能为体育社团发展组织身份，发挥资源优势奠定制度基础。在让渡空间的同时，也应建立健全体育社团发展的监督制度，以完善的监督机制促使体育社团等非营利体育组织健康发展，为优化二者关系打下基础。
4 我国体育社团与政府关系优化的路径
4.1 政府部门改变管理方式，发挥体育社团的资源优势
政府体育管理部门应改变体育管理尤其是大众体育的开展方式，在体育公共服务中，发挥不同类型体育社团在体育服务的差异化供给、项目专业知识及社会合法性方面的资源优势。体育管理部门比较习惯于采用具有政治性、非连续性特点的“活动动员”方式开展大众体育。在这一方式下，体育社团尤其是民办体育社团只能以被动员主体的身份进行参与，尽管也可以部分地发挥其资源优势，但缺乏建立在技术、管理、信息等基础上与政府展开合作的原动力。转变体育管理方式，可以通过建立长期持续的大众体育活动“项目”，以政府购买的方式鼓励具有专业知识优势、管理优势的体育社团参与“项目”，提供差异化的体育公共服务。这样的项目参与途径，既可以实现政府对体育社团的资金、场地等支持，也可以形成体育社团与政府部门的平等合作，有利于体育社团的独立发展。
4.2 增强体育社团的组织身份，促进各类体育社团成长
4.2.1 分类推进官办和半官办体育社团改革官办和半官办体育社团嵌入于政府体育管理机构，对政府形成较强的依赖，影响其功能的有效发挥。改革的方向是剥离这种“嵌入式”关系，使官办和半官办体育社团脱离对政府部门的依赖，成为真正独立的社团法人。但由于大部分全国性单项运动协会承担着国家奥运战略任务，对官办和半官办体育社团的改革不宜一刀切，应以尽量减少对奥运战略的影响为前提，分类、分阶段予以推进。
对于各奥运项目单项运动协会，可以首先在破除既有利益格局的基础上，通过推进项目管理中心协会化改革，促使单项运动协会转变为实体机构，真正承担起运动项目管理的职能，然后再随着单项运动协会承担实际职能情况及项目发展状况，分期分批促使其独立。对于非奥项目协会及中国体育科学学会等不涉及奥运战略的体育社团，可以直接在人、财、办公场地设施等方面对其实行与同构单位的分离，去除各类社团的行政级别，通过“去行政化”改革促使其形成社团法人身份和相应的自主性。
4.2.2 培育和促进民办体育社团成长政府对民办体育社团的培育可针对其普遍存在的“合法性”和资源瓶颈予以支持。(1)政府应解决民办体育社团的身份问题，使其具备“形式合法性”。依据本轮行政管理体制改革的政策，民办体育社团可以登记方式获得成立，简化其获取合法身份的程序，也大大降低了民办体育社团获得合法身份的难度。只有取得了合法身份，民办体育社团才能依法保障自身的利益，增强行动能力。(2)除通过简化程序使民办体育社团更容易获得合法身份外，还应根据本次改革“探索一业多会，引入竞争机制”的精神，鼓励成立更多的民办体育社团，并引导各社团间展开有序竞争，通过竞争增强自身能力，向社会提供更好的服务。
对于民办体育社团发展所需的资金、场地设施等资源，政府部门应建立资助和激励制度，当前比较常用的方式是政府购买服务，以购买的形式向发展好、服务能力强的非营利体育组织提供资金。政府部门还应该改革税费制度，明确对民办体育社团的减免税规定，通过提高抵税率的措施，鼓励企业向体育社团组织捐赠，并在相关费用方面对民办体育社团予以适当减免。
5 结论
对体育社团与政府的关系问题，资源依赖理论提供了有别于宏观理论视角的解释路径，也为理解二者关系提供了一个新的分析框架。通过分析发现，我国体育社团与政府部门存在相互依赖关系，但体育社团对于政府的依赖超出政府部门对体育社团的依赖，是一种非均衡依赖关系。不同生成方式的体育社团与政府之间的依赖关系有所不同，存在着内生非均衡依赖和外生非均衡依赖2种关系。内生非均衡依赖中，官办和半官办体育社团的依赖性高于政府的依赖性，而外生非均衡依赖中，实力较强的民办体育社团对政府的依赖性低于官办和半官办体育社团对政府的依赖性，也低于实力弱的民办体育社团对政府的依赖性，但仍旧高于政府对其的依赖性。非均衡依赖关系制约了体育社团与政府间的合作，有必要进行优化，优化体育社团与政府间非均衡依赖关系的前提是转变政府职能，释放社会空间。具体的优化路径包括：政府部门改变管理方式，发挥体育社团的资源优势；增强体育社团的组织身份，促进各类体育社团成长。随着我国民主建设步伐的加快及体育管理体制改革的深入推进，体育社团将获得进一步发展，并逐渐与政府部门形成基于平等地位的合作关系。
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