“四分离”：湖南省审计机关创新审计业务管理模式，本文主要内容关键词为：湖南省论文,四分论文,管理模式论文,机关论文,业务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年1月5日，湖南省审计厅正式印发了《湖南省审计厅内部机构职能调整方案（试行）》的通知，标志着湖南省审计厅本级以加强审计机关内部监督制约，确保审计执法公正公平，提升审计质量和水平，防范审计风险为目标的审计业务管理改革正式启动。
这份调整方案，改变过去从计划的制订到审计决定的执行，均由审计业务部门“一竿子插到底”的做法，将审计权划分为计划、审计、审理、执行四项权能，将与审计业务有关的内设机构划分成相应的四类，即综合计划类、审计类、审理类、执行类，建立起各部门之间互相监督、互相制约、协作配合的审计业务管理模式。
话题一：发展的内驱力促成了这场变革
按照政府管理制度创新的要求，政府在职能转变过程中，要更新理念，政府部门权能要相互制约。而我国审计机关目前的管理机制很大程度仍是沿袭了计划经济时期形成的一种权力高度集中的管理机制，审计计划管理随意性大，审计执行不到位，审计内部各种权力之间缺乏必要的监督与制约，工作效率低下，尤其是地方各级审计机关，弊端相对突出。
湖南省审计厅唐会忠厅长直言：“这种‘集权式’的审计业务管理模式难以把好审计质量关，难以确保审计执法的客观公正性，难以形成重大的审计成果，也难以避免以审谋私。这是湖南省审计机关下决心进行内部职能调整的主要原因。”
“过去的审计业务管理模式为我国审计事业的发展积累了丰富的经验，也是我们前面几代审计人在实践中不断探索和总结出的一种有效的模式，但是，事业总是在不断地前进和发展的。我们在总结过去经验的基础上，为适应新形势的需要，有必要在管理上进行创新，不断促进审计事业更进一步向前发展。”
“行政机关管理要向企业管理学习，借鉴企业的人力资源管理、经营管理、发展战略管理，降低成本，提高效率。我们这次内部机构职能调整就是要像工厂的生产线一样，权责分明、制度管人、人岗相适、环环相扣，让机器的各部分零件都正常运转，有条不紊，确保政令畅通，信息及时反馈，更进一步做到科学、民主、文明行政。”
对于湖南省审计厅率先在全国推出“四分离”审计业务管理模式，李金华审计长给予了充分肯定，明确指出：“可以先试。”湖南省省委、省政府主要领导也表示积极支持，肖捷常务副省长批示：“这是一件很好的事，要好好总结。”
湖南省审计厅的内部机构职能调整体现了三个转变：一是审计定位的转变。审计已从原来简单的财政财务收支的监督检查向国家治理工具转变。达到了推动改革、完善制度、规范管理、有效地为经济建设服务的目的。二是审计作业模式的转变。审计从以完成年度审计任务为目标的内循环作业模式向进行审计公告的外循环作业模式转变，改变了过去审计各环节与外界不沟通，甚至各环节内部也缺乏沟通的封闭式局面，形成了公告、披露、整改都为公众所关注的开放式格局。三是审计管理模式的转变。由原来审计不计成本，效率低下的管理模式，转变为既计投入又计产出的投资型管理模式，整合了资源，降低了成本，提高了质量。
话题二：责权明确是改革的立足点
唐会忠厅长讲：“审计机关作为国家行政机关，其内部机构之间实行的‘分权与制衡’就是要使决策权、执行权和监督权相分离，就是要防止权力的滥用，使各权力之间得到协调与沟通，从而以最有效的方式实现审计所担负的总体任务。”他形象地称这样的工作方式为“流水线”作业。
计划：改变由审计机关内部各业务部门提出计划草案，办公室汇总下达的做法，实行由专门的计划部门独立制定和下达审计工作计划。计划部门以建立的被审计对象基本情况数据库和信息资料库为基础，在科学论证，并在与有关宏观经济部门工作衔接的基础上，草拟审计项目计划，征求各审计业务部门的意见，报厅长办公会议审定后下达。
审计：业务部门根据审计计划安排，确定审计项目审计组组长或主审，组成审计组；完成审前调查、编制审计方案，送达审计通知书，根据审计实施方案实施现场审计。现场审计结束后，草拟审计报告并在征求被审计单位意见后，将全部审计资料移送审理部门进行审理。根据审理部门的审理意见书形成审计报告（代拟稿）。按对外公文办理程序送厅办公室核稿，由分管领导签发。
审理：根据业务部门移送的全部审计资料进行审理，向业务部门出具意见书，并根据需要制作审计决定、审计移送处理书等代拟稿，并按公文办理程序送厅办公室核稿，由分管厅领导签发。一般审计事项的审理工作结束后，审理部门将书面审计意见、会议记录、业务部门提交的全部资料和本部门制作的法律文书移送到业务部门归档。
执行：执行部门负责送达本审计机关对外审计业务文书，检查落实审计报告中的审计建议事项，要求被审计单位自行纠正事项，审计处罚事项，听取和收集被审计单位的意见和建议；负责检查督促决定收缴的有关款项，跟踪落实审计移送处理书中的移送处理事项。定期召开座谈会，听取被审计单位的意见和建议，改进审计工作。
兰州商学院杨肃昌教授说：“权力制衡的意义和效果是各国政治实践所证明的，这点毋庸置疑。审计监督权作为监督与制衡其他公共权力的一种权力，本身在运用之中也应受到限制和约束。‘四分离’审计业务管理变革，实质是将‘权力制衡’原则创造性地运用在审计机关内部监督权的具体分配和实施过程中，其结果必定会提高权力运用的透明性、适当性、程序性和有效性，扼制权力的无度扩展、滥用和‘寻租’。”
话题三：改革不是摸着石头过河
湖南省审计权能改革，有一个渐进的过程。最早是株洲县在2001年左右实行“两分离”，即审计与处理相分离。随后，湖南省审计厅在怀化市中方县与长沙市雨花区进行了“三分离”试点。2005年，湘潭市借鉴试点的经验与做法，从操作实践层面上比较规范地进行了运作。湖南省审计厅听取了各试点情况汇报后，于2006年初下发了一个正式文件，在常德市、湘潭市正式进行审计权能改革。
唐会忠厅长面对这次改革既坚决又谨慎，“市（县）审计机关毕竟‘摊子’小，工作量也小，深浅难易都容易控制。但在省级搞改革的情况就不一样了，我们经过厅长办公会议认真研究，决定先搞试点，再全面铺开”。
只有12个人的长沙市雨花区审计局是我国基层审计机关的缩影。在这里，科室设置及人员配备完全是按照“四分离”的规定进行的。
“审计人员根据自己的职责各司其职，各负其责，既减少了其他环节的工作量，又减少了外来因素的影响，可以心无旁骛地开展工作”，夏顶稳局长用数字对比介绍“四分离”带来的变化。2003年（“四分离”前），全局安排审计及审计调查项目15个，实际完成审计项目18个，提出审计意见52条；2005年（“四分离”后）计划安排审计及审计调查项目15个，实际开展31个，完成29个，提出审计建议和意见108条，工作效率同比提高50%以上。
“四分离”在湘潭市审计局的试点成功，更是引起了业内人士的关注，湘潭市审计局局长贺庆华说：“湘潭市审计局2006年完成的审计项目较去年同期增加了10%，且初步发挥了内部权力的制衡作用。在对某金融机构进行审计时，审计查证部门发现被审计单位存在虚假贷款行为，移交审理部门审理时，审理部门认为查证部门对此行为深层次原因挖掘不够，独立进行补证，结果发现该单位挪用2亿元资金从事证券经营活动。问题上报后，引起了市委、市政府领导的高度重视。由于多层次监督机制的形成，从制度上切断了以审谋私的‘利益链’，提高了审计质量，防范了审计风险。”
市（县）审计机关的试点成功，为湖南省审计厅在厅本级推动“四分离”的业务管理模式打下了深厚的实践基础。在此基础之上，他们对市、县的做法进行了一些改良，注意了与审计署工作的上下衔接，注意了业务质量考评、审计档案整理以及目标考核等环节。
业务管理“四分离”面临的是权力的再分配，因此，统一思想，提高认识是重要前提。“厅党组统一了思想认识后，又召开了离退休老干部座谈会，并分别与中层干部谈话，征求大家对调整方案的意见。”唐会忠厅长表示，大家的肯定态度使得这项改革在湖南省审计厅本级顺利推开成为可能。
在得到全厅干部职工支持的基础上，湖南省审计厅在2007年初结合干部轮岗开始调整机构职能，整合审计资源，优化人员配置。记者了解到，湖南省审计厅此次干部轮岗，在同一处室担任正处级领导职务3年以上的21名干部，100%进行了岗位轮换；担任副处级领导职务的有25人轮换了岗位，轮岗面达50%；其他干部有44人轮换了岗位，轮岗面为30%。
与此同时，湖南省审计厅还出台了《湖南省审计厅审计项目计划管理办法（试行）》、《湖南省审计厅审计项目实施工作规程（试行）、《湖南省审计厅审计项目审理工作规程（试行）》、《湖南省审计厅审计项目结论性文书执行工作规程（试行）》，从审计操作流程、审计档案管理、审计质量考核、审计责任追究等方面进行规范管理，构建起较为科学的审计管理体系。
话题四：改革产生的积极影响
湖南省审计厅在内部机构职能调整后，在新审计业务管理模式下，一些过去工作中的薄弱环节有所加强，干部职工的工作责任心和紧迫感进一步增强，各方面工作呈现出良好的发展态势。
审计计划管理趋于科学。职能调整后，综合计划处在加强调研的基础上，密切与省委、省政府政策调研室的联系与交流，能更紧密地结合党委、政府的中心工作，编制审计工作计划及审计工作长远规划，增强审计计划的科学性、整体性、动态性，促使审计工作更好地围绕中心、服务经济建设大局。
审计资源得到优化整合。职能调整后，以审计项目为载体，对资源进行了整合，各部门之间的协作关系得到加强，审计质量进一步提高。由于审计划的科学性、整体性增强，同一类项目，如今年的预算执行审计，打破了业务分工界限，由计划处负责统一调配，合理分配力量，科学组织实施，有效地整合了审计人力资源，在一定程度上解决了审计人员忙闲不均的现象，更好地发挥出人力资源的效应。
审计内容进一步深化。职能调整后，由于分工的细化和协作性的加强，审计人员在审计时便于集中精力，突出审计重点，注重审计的真实性、合法性、效益性并重，对各个行业、专项审计从体制、运行机制上找原因、提建议，使审计工作在推动改革、推动制度建设，促进被审计单位健全制度，规范管理上发挥更大作用。
执法的公正公平性提高。职能调整后，审理环节也由表面化、程序性的复核转为实质性复核。审理人员在审计组交换意见时，开始介入、参与与被审计单位交换意见，进行定性、处罚，进入实质性复核。由于了解被审计单位真实情况，在做结论性文书时，更实事求是，一定程度上缓解了风险，提高了质量。此外，由审理部门按照统一的处理处罚尺度，制作审计结论性文书，保证了审计结论性文书的标准和规范，保证审计执法时同一问题同一处理尺度，从而从机制上保证了审计执法的公平、公正。
廉政建设从机制上得到保障。“四权分离”的管理模式和运行机制，将高度集中的行政权力进行了科学、合理的细化与分解，改变了以往由某一个部门、某几个人对审计项目一包到底的模式，形成了环环相扣的分工协作关系。在这四种权能既相互独立又相互制衡的情况下，可以从根本上解决集权所产生的弊端，从机制上保障审计队伍的廉洁从审。
审计执行整体效应有所提升。职能调整后，由审计执行处专门负责落实审计建议、执行审计决定、跟踪检查被审计单位的整改情况，并定期召开座谈会，听取被审计单位对审计工作的意见和建议，建立和落实审计执法过错追究制度，促进了审计工作更好地为建设社会主义和谐社会服务，确保审计执法过程中做到依法、程序、质量、文明。在最近的三个月里，新成立的审计执行处正在处理以前年度移交的18个审计项目的审计决定执行情况，其中有两个项目还是2002年度遗留下来的。他们通过主动到被审计单位座谈，了解实际情况，妥善处理遗留问题。被审计单位对此反响良好。
话题五：怎样将改革进行到底
“四分离”的审计业务管理模式毕竟是一项新生事物，它仍然有一些不完备的地方，仍然需要一个逐步完善的过程。
比如“人”的问题。将审计职能“四分离”，是“权”的分离，同时也是“人”的分离，尤其对那些人员较少的县级以下审计机关，要完全推行这项制度，增加编制和人员是不可回避的难题。解决这一问题，不是仅靠审计机关一厢情愿就能达成的，需要各级领导的重视支持和有关职能部门的通力配合。
比如“考核”的问题。实行“四分离”的审计业务管理模式后，法制部门作为审理部门已经纳入整个业务环节之中，其自身的审理质量亦应纳入考核与考评的范围，当然也就不适合再承担审计业务质量的考评工作，今后的业务质量考评应当另行确定部门来进行，或者重新成立专职审理部门，以独立于法制部门。
此外，审计实施中各环节如何协调也有待在实践中逐步摸索和完善。
对于在湖南省各级审计机关陆续推进“四分离”的审计业务管理模式，湖南省审计厅党组的意见明确：不可随心所欲，盲目冒进，不搞一刀切。各级审计机关要从实际出发，可以搞“四分离”，也可以尝试“三分离”或者“两分离”。但无论何种方式，都应积极稳妥，并在创新中不断总结、逐步完善、稳步提高。
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