公共财政与国企改革——兼评提高自生能力是国企改革的根本出路的不可行性，本文主要内容关键词为：国企改革论文,自生论文,可行性论文,出路论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
如果从1978年实行“企业基金制”改革开始算起，国有企业改革至今已走过了26个年头。在这个历史进程中，无论是学术理论界，还是政府和国有企业自身，都对国有企业改革下足了功夫，可谓是殚精竭虑，但国有企业问题仍然没有根本解决，国有企业也基本上没有什么“自生能力”。（注：自生能力是林毅夫教授提出的一个概念。按照林毅夫教授的解释，自生能力是根据一个正常经营的企业在没有外部扶持的条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常利润水平，则这个企业就有自生能力，反之，就是没有自生能力，只有靠政府的扶持才能够生存。）26年国企改革历程已不是一个很短的历史阶段了，问题更为严重的是我们至今还未拢到国企改革的根本途径，还看不到国企真正脱困的曙光。因此，某种程度上说，新千年、新世纪中国政府面临的最为紧迫和根本性的问题，就是国企改革还没有取得突破和实质性进展的问题。可以说，中国经济体制改革进行到今天，最后的堡垒就是国企改革了。“发展要有新思路，改革要有新突破”，国企改革也必须有新思路，才能取得新突破。“创新是一个国家和民族进步的灵魂”，国企改革的新思路也必然是进行根本的制度创新。公共财政是相对于“计划财政”的一种制度创新，而现行国有企业是基于“计划财政”环境建立起来的，为此，必须在公共财政下寻求国企改革的根本出路。只有根据公共财政的基本理论，重新思考定位国有企业的性质、功能，以此规范推进国有企业的改革，才是国企改革的根本出路。
二、计划财政与国有企业
20世纪50年代初，在完成了三大社会主义改造任务后，我国即建立起了高度集中的计划经济体制。计划经济体制将所有与市场机制相联系的制度安排都作为“资本主义尾巴”割掉了，因此，整个社会生产以高度集中的计划生产方式代替市场生产方式。为了保证高度集中的计划生产方式的运转，在农村就实行了人民公社，在城市就实行国有企业（包括集体企业，实际上是“小国营”）来从事所有产品的生产。因此，在计划经济体制下，国有企业可以说是高度集中的计划生产方式的主要制度安排，也就是说计划经济体制下的国有企业不是生产公共产品的生产公共部门，而是实现计划生产的基本单位。作为实现国民经济计划生产的基本单位，国有企业不仅从事公共产品的生产，而且也大量地主要从事私人产品的生产。为了保证国有企业按高度集中的计划生产，在财政制度安排上就采取了“计划财政”模式，即财政是政府按照高度集中的计划来从事社会产品分配的工具。国企分配制度上，必然是“统收统支”，即国有企业的所有收入上缴财政，所有支出都由财政统一规定执行，利润全额上交财政，亏损由财政全额补助。高度集中的计划经济体制虽然通过“计划财政”与“计划企业”这样的制度安排维持其运转，但是却带来了巨大的效率损失。一是消费者效用降低。由于政府无法了解消费者对众多消费品的需求偏好信息，因此，政府通过计划生产方式指令国有企业生产出来的产品都是一些“大路货”，不同消费者的不同偏好被抹杀了，因而造成了消费者效用的极大损失。二是生产效率损失。国有企业作为执行政府计划的一个基本单位，其生产状况与自身利益毫无关联，因此，国企既没有提高劳动生产率、扩大生产规模的动机，也没有改善经营管理、降低生产成本的追求，从而造成生产效率的巨大损失。三是资源配置效率损失。由于整个社会生产都依赖中央计划者的生产计划，而生产计划的制定者制订生产计划又依赖于整个社会微观机制反馈的信息，而微观机制在缺乏激励约束机制安排下，存在着搜集及反馈信息的动机严重不足，使得生产计划的制订者得不到及时充分的信息，从而决策失误成为常态。由于决策失误严重，导致资源配置效率十分低下，经济增长经常以十分巨大的资源浪费为前提。20世纪50年代末的“大跃进”和70年代末的“洋跃进”就是最明显的例证。
因此，现有的国有企业也就是“计划企业”，即按照政府指令性生产计划从事整个社会产品生产的基本生产单位，现行国有企业不是市场经济体制下的公共企业，而是计划经济体制下的“计划企业”。国有企业生存于它所赖以建立的计划经济环境，政府创立国有企业旨在要求国有企业严格执行政府的生产计划，按照生产计划生产出产品，根本就不会也没有必要将“自生能力”纳入国有企业目标函数中。
三、公共财政与公共企业
社会主义市场经济体制同时存在着市场机制与非市场公共财政机制，但效率市场机制是前提和基础，公共财政机制旨在于弥补市场机制的缺陷。市场机制的缺陷在于不能有效提供公共产品，因此，公共财政机制就是确保市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供公共产品、满足社会公共需要的制度安排。政府要提供公共产品，必然要设置相应的公共部门，因此在公共财政下，政府各部门就是分别生产不同类型的公共产品的部门。
公共企业是政府投资设立的企业，其目的是要通过设立企业来生产某些产品满足人们的某种需要。在市场经济体制下，政府的职责只在于提供公共产品，因此，市场经济体制下的公共企业也就是政府投资设立的生产某种公共产品的企业。广义上说所有政府部门都是公共企业，因为所有政府部门都是由政府投资设立的生产某种公共产品的组织，但是为什么不将所有公共部门都称为公共企业？关键在于除公共企业以外的公共部门生产的公共产品与公共企业生产的公共产品的性质有所差异。政府公共部门生产的是市场机制完全不能够提供的纯公共产品，公共企业生产的是市场机制虽然能够提供但不能满足效率要求的混合公共产品。
市场提供混合产品的效率损失原因主要在于：(1)垄断；(2)自然垄断；(3)规模经济；(4)外部效应；(5)信息不对称；(6)有限理性。对垄断（竞争而产生的垄断）、规模经济、外部效应、信息不对称、有限理性造成的效率损失可以采取立法、贸易自由化、补贴（正外部效应）或征税（负外部效应）、利率、税率调节等措施来减少效率损失。自然垄断是成本递减而造成的垄断，从而生产效率要求采取集中生产的组织形式，即自然垄断。对自然垄断，反垄断是无济于事的，只可以采用公共管制（限制价格）或公共生产来消除效率损失。在采用价格限制的前提下，由于政府掌握的产品价格信息不如生产企业掌握的真实，从而有可能因信息不对称而导致比没有价格限制时更高的价格，造成更大的效率损失，这时政府可以采取公共生产方式来消除自然垄断造成的效率损失。世界各国都或多或少在自然垄断行业采取公共生产的形式，理论和实践上都可以得出这样的结论：自然垄断是政府对生产进行干预的核心领域，是政府有理由参与生产的首选目标（蒋洪，1996）。
因此，在公共财政下，政府公共企业就是由政府投资设立的从事某种混合产品生产的公共部门，公共企业的核心领域是自然垄断行业。由于自然垄断行业在整个国民经济中为数很少，使得公共企业也就为数不多，而且自然垄断行业市场需求相对稳定，不需要进行经常性的产品创新，因而政府对公共企业的监管相对简单。这样公共企业造成的效率损失虽然仍然存在，但不是很大，社会公众可以承受。
四、公共财政与国企改革
公共财政要求的是公共企业，这就决定了国企改革的根本出路只能是以公共企业为目标模式定位，全面系统地推进国有企业的根本改革。国企改革的根本出路不是两权分离，不是完善委托代理关系，不是建立现代企业制度，不是实现国有制的多种有效形式，不是“抓大放小”，不是控制国民经济命脉，不是扩大国有经济规模，不是提高国有企业的自生能力，从而断言“提高国有企业的自生能力是国有企业改革的根本出路”是根本没有出路的，这是为中外国企改革实践所证明的一个基本事实。
国企改革如果从1978年实行“企业基金制”算起，至今已走过了26个年头，但国企存在的根本问题，即效率低下的问题得不到根本解决。如果破除国有企业拥有的政策垄断优势，效率将更为低下。那么，为什么26年的改革出现办法多成效小的局面呢？关键在于这些改革办法或思路上出现了问题，这些改革思路都是以搞活国有企业为中心，本身存在着不符合市场经济要求的天然缺陷，因此，对26年来国企改革的一些重要措施进行简单分析是有必要的。
1985年以前，国企改革主要是沿着企业基金制、利润留成制、两步利改税之路展开。先是实行企业基金制，允许国企在完成政府下达的计划后可以提取企业基金，分别用于职工的奖励、福利和企业发展，但是提取比例不大。这一改革举措在当时可以说具有石破天惊的意义，因为，它表明政府开始承认国企效率低下的事实，因此，试图通过物质利益诱导国有企业增加产量完成政府下达的生产计划。由于提取比例太低，不久又推行利润留成制，即允许国有企业在完成政府下达的各项计划指标后，可以留成一部分利润，由国有企业自主支配，这相对于企业基金制是一个进步，因为它增加了国有企业自主支配留成利润的权利。20世纪80年代初，国家正式实行改革开放，对内允许个体经济存在，对外允许外国资本进入，进而开始出现多种经济成份并存、国有经济为主导的局面。由于对非国有经济只能是以税收形式参与分配，因此，1983年和1984年分别推行两步利改税。对非国有经济利用税收一种形式参与分配是科学的，但是两步利改税的推行把政府与国有企业的分配关系也企图用税收一种形式来规范，从而导致利改税后，国有企业利润调节税一户一率，税不像税，而且出现了“鞭打快牛”现象（即实现利润愈多的企业，调节税税率愈高）。随着农村承包经营责任制的成功，1985年开始，农村改革经验被引入城市，政府对企业实行承包制，所谓“包字进城，一包就灵”，1987年后承包经营责任制全面铺开。1988年开始在个别城市、个别企业实行股份制改革试点，但随后而来的1989-1991年期间，由于国际国内局势变化，在稳定压倒一切的前提下，改革基本上处于相对停滞阶段。1992年邓小平同志南巡讲话后，新一轮改革开始兴起，随后十四大明确提出了我国经济体制改革目标就是建立社会主义市场经济体制，这时国企改革进入了建立现代企业制度阶段。公司制、股份制试点扩大，许多国有企业由原来的工厂改换招牌为公司，甚至产生了新的“一股就灵”的冲动，政府和国企开始把公司制、股份制作为国企解困的救星。与此同时，1994年国家实行了财税体制改革，在中央与地方政府财政分配关系上开始实行“分税制”，通过工商税制全面改革，取消了国有企业奖金税、利润调节税及对私营和个体经济分别征收的所得税，对内资企业实行统一的企业所得税。1997年党的十五大报告提出国有经济改革要实行“有进有退”，对国有经济应进行战略性改组，国企改革进入了新阶段。十六大报告提出继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式。
由此可见，26年来国企改革基本上是在承认国有企业分布是合理的前提下，围绕“搞活”国有企业为中心展开的。即使2003年以后国有企业改革也是在国有经济控制国民经济命脉的前提下，围绕完善国有企业的治理结构推进的。这清楚表明国有企业改革仍然没有按照公共财政下的公共企业为模式进行，也就注定了国有企业摆脱不了困境，仍然只是在困境中艰难跋涉。
基于以上分析，国有企业改革的根本出路就是走公共企业之路，以公共企业为改革的目标模式，全面系统地推进国有企业改革，最终将国有企业改造成为公共企业。其基本路径是：
1.解放思想、更新观念，对民营经济实行全方位的对内开放，彻底取缔限制民营经济发展的各种政策禁锢，牢固树立民营经济在国民经济中的主体地位。
2.循序渐进、先易后难，在摸清国有企业分布现状的基础上，对不同性质的国企分别采取不同的改革方式。对一般竞争性领域的国企，基本改革取向是出售，对那些状况太差难以出售的采取破产，对规模较大的采取全额存量发行股份方式，转化为公众股份公司。对垄断竞争和政策垄断性的国有企业，基本取向是破除垄断，加强反垄断立法，取消对民间资本准入领域的限制，实行公平竞争，民营经济逐渐壮大后，将这些领域的国有企业向民营经济出售。对自然垄断性行业的国有企业，在我国社会主义市场经济体制下宜继续采取国有企业的形式，但应把这类国有企业作为公共企业，即视为公共部门，按照公共部门的管理方式进行管理，实行定岗、定编、定额管理。通过上述改造，保留下来的国企也就是为数不多的公共企业。
3.加快构建公共财政制度基本框架，以公共财政制度的构建推进国企改革。从理论上来说，政府放弃国有企业能够提高效率，因此，从提高效率的要求考虑，政府是应该放弃国有企业的。但实践证明，政府放弃国有企业并不是基于效率考虑，而是基于财政压力的考虑，也就是说政府之所以愿意放弃国有企业，是因为放弃国有企业可以减少财政支出，增加财政收入，缓解政府面临的财政压力（王红领，2001）。为了有效推进国企改革，诱导政府放弃国有企业，其改革方案就应有利于政府财政压力的释放，而这必须构建公共财政制度，只有在公共财政制度下，政府才会有真正的财政压力，放弃国有企业才会释放财政压力。因为在公共财政制度下，政府的收入来源主要是法治化的税收，政府收费权被严格限制，从而从制度上堵塞了政府乱收费的口子，政府的支出也主要是法治化的“刚性”公共支出。在这样的制度约束下，对政府来说，无论是国有企业还是非国有企业，不再有质的区别，只要能够带来税收收入就行了，能够增加税收的企业就是好企业。因此，对政府而言，如其保留不仅不能带来多少税收反而需要政府提供大量补贴的生存艰难的国有企业，不如放弃国有企业，使之民营化，既能够减轻财政支出压力，又能够增加财政收入。当然对大多数负担过于沉重的国有企业，要使之顺利民营化，政府财政必须承担一部分改革成本，主要是承担民营化后大量解除了国企身份的职工的经济补偿。在目前地方财政比较困难而且地方政府无权发债的情况下，中央财政就应通过转移支付方式为地方政府推进国企改革提供财力支持。为此，中央财政可考虑面向国有银行发行国企改革特别国债，专项用于支付国企改革成本。此举既可以为国企改革筹集资金，加快推进国企改革，又可以为国有银行提供优质资产，降低国有银行不良资产的比重，化解金融风险。如其让国有银行为国企继续提供毫无偿还可能性的贷款，不如让国有银行购买国企改革特别国债。因此，积极财政政策深化中，除考虑继续发行部分长期建设国债外，应主要考虑发行国企改革特别国债，特别国债可通过国企改革完成后整个国民经济经济效率的提高，经济增长加快带来的税收收入的增长来偿还。
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