清末新政与归化城土默特地区的垦务，本文主要内容关键词为：清末论文,新政论文,地区论文,城土默特论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
归化城土默特位于内蒙古中南部，其地域大体在东径110°到112°，北纬39°30′到41°30′。阴山横亘归化、绥远二城北，黄河自西南流过，大小黑河横流其境，是一块冲积平原。这里光能资源丰富，气候适宜，水草丰美，自古以来是我国北方各族人民繁衍、劳动生息的地方。
清代的土默特辖区比明代缩小，其四至东起蛮汗山、西至包头察汗敖包、北沿阴山、南至晋北边墙。清朝统一漠南蒙古部后，在土默特的东、北、西三面，分别设察哈尔八旗、四子王旗、达尔罕旗、茂明安旗以及乌拉特三公旗，并且利用土默特的自然条件和善于耕作的传统，积极倡导农业。至1743年（乾隆八年），归化城都统奉旨查土默特的土地，原有土地75，048顷，牧地只占14，268顷，其余土地已经开垦（注：《清高宗实录》卷198，乾隆八年八月壬子条。）。
到清末，由于农垦的发展，土地兼并的加剧以及农田侵占牧场过多等原因，土默特蒙古族失去土地而导致贫困破产，土地使用方面的矛盾使社会矛盾趋于尖锐。土地问题便成为清末归化城土默特地区社会问题的症结所在。另一方面，由于外国资本主义势力的侵略扩张，鸦片战争以后的蒙古地区逐步沦为半封建、半殖民地的社会。开始于1901年（光绪二十七年）的清末新政，使蒙古地区进入了一个骤变的历史时期。然而，由于晚清政府的腐朽、没落，历时不过10年的新政对蒙古地区的开发并没有做出实际成效。尤其是实行“新政”期间，清政府在蒙古地区大力推行“移民实边”政策，肆行掠夺和兼并土地，造成了严重后果。因此，探讨清末新政与归化城土默特地区的土地问题，对于研究清代这一地区的历史具有重要的意义。
一
鸦片战争以后，随着中国沦为半封建、半殖民地社会，蒙古地区也随之发生了很大的变化。外国侵略势力进入蒙古地区，全面进行侵略和渗透，清政府在蒙古实行有效统治的代理人——王公贵族、上层分子，成为外国侵略者拉拢和收买的对象。在清朝统治集团内部，由于蒙古贵族所统率的蒙古骑兵不能抵御外国列强的洋枪洋炮，也无力扑灭国内农民起义的遍地烽火，王公们早已不像过去那样为清廷所倚重，他们在统治层中的地位从清中叶以来逐步下降。
与此相反，一些靠镇压农民起义和兴办洋务起家的汉族买办化地方官僚，在清廷内逐步形成举足轻重的实力派，成为清政府决策中枢的骨干力量和派驻各地的“封疆大吏”。鸦片战争以后，他们以“边疆危机严重”为借口，在蒙古地区土地上打主意，纷纷提出筹边改制；放垦蒙地的建议。如1887年（光绪十三年），山西巡抚胡聘之提出“开放蒙古屯垦”；1901年（光绪二十七年），内阁学士张之洞、刘坤一奏请改变对蒙古的策略。其后，还有内阁中书章启槐、国子监司业黄思永等奏请开放蒙地，实行屯垦或招垦。但由于事关根本改变原有政策，及遭到一些蒙旗的反对，这些建议都未得到清政府批准施行。
1901年的辛丑条约，使清政府在政治上完全丧失了国家主权，经济上已到了崩溃的边缘。根据辛丑条约， 清政府要向帝国主义列强偿付4.5亿两赔款。这笔赔款数字之大，使清政府财政危机空前加深了。因此，为了支撑垂危的王朝，清政府不得不耍一些实行“新政”的花招欺骗国人，以假维新的姿态，以“练兵筹饷”为主要内容，对全国人民进行一次新的政治欺骗和经济掠夺。“移民实边”政策正好是“新政”在蒙古地区的具体化。清政府在实施“新政”期间，主要是通过“移民实边”政策，对蒙古地区人民进行了一次新的大规模的经济掠夺，并力图加强对蒙古地区的直接统治。通过“移民实边”政策，对蒙古人民进行经济掠夺，是清政府在实施“新政”期间，对全国人民进行掠夺的一部分。同时， 清政府把巨额赔款分摊给各省， 仅山西省每年就需要筹赔款400万余两。于是，地方性的赔款和财政支出， 使“封疆大吏”们又一次在蒙古地区土地上打主意。1901年，山西巡抚岑春煊为了筹集当年清政府分摊的庚子赔款，采用了各种手段，仍感到“乏术点金”，“即竭泽而渔，亦难筹此巨款”（注：《山西巡抚岑春煊电报》，光绪二十七年四月初九，中国第一历史档案馆编《义和团档案史料》，中华书局，1959年版，第1151、1341页。）。当年，他便两次奏请“筹议开垦蒙地”，以应付开支。通过“移民实边”政策，清政府还力图加强其对蒙古地区的直接控制。因为，义和团时期，内蒙古人民的反帝爱国斗争给清政府以很大震动，特别是蒙、汉人民联合进行斗争的事实，使清政府十分恐慌。在从来被清廷认为是可靠后方的蒙古地区掀起了革命怒潮，对此，清政府当然不能淡漠置之，所以决定在“移民实边”的招牌下加紧设置府、厅、州、县，实行直接的统治。在新设的府厅州县，清政府更多地依靠汉族封建地主势力来统治蒙古地区。这反映了清朝统治集团内汉族封建地主势力的上升和蒙古族封建王公势力的下降。
虽然以前曾有不少官吏提出在蒙古地区“筹边”问题，但清政府从未作过政策决定。而在1901年山西巡抚岑春煊两次上奏“筹议开垦蒙地”后，却获得了清政府的裁可，决定在内蒙古等地区，实行全面放垦的“移民实边”政策。1902年（光绪二十八年），清廷正式决定在以归化城（呼和浩特）为中心包括伊克昭、乌兰察布两盟和原察哈尔八旗的内蒙古西部地区，实行全面放垦。是年1月5日光绪帝硃批：“著派贻谷，驰赴晋边，督办垦务，”（注：《清德宗实录》，光绪二十七年十一月戍子。）任命兵部左侍郎贻谷为钦命督办蒙旗垦务大臣。
二
贻谷在归化城土默特地区首先丈放的是八旗牧场。绥远八旗牧场是1738年（乾隆三年）由土默特境划拨的军用牧场，划拨后多次与土默特旗发生争界问题。贻谷到任后，设立了办理后山八旗牧场垦务事宜的垦务总局，委任前兵部候补主事李云庆为总办，熙煜、僧格为帮办。绥远将军信恪也派荣昌、寿勋等人前去协助垦务。
放垦绥远八旗牧场，首先遇到的问题是牧场与土默特的划界问题。为此，垦务大臣与绥远将军联署向归化城副都统发出公文，要求会同解决境界问题。 归化城副都统派出兵司翼长伊精额、 参领福禄等及随员50余名前赴牧场，会同勘界。经过这次勘界确定，牧场的四至为，正南蜈蚣岭、西南诺门罕召香火地、东南班第召香火地、正北沙拉穆楞召、西北茂明安旗、东北四子部落。 当时被看作八旗牧场的土地总面积有32000多顷，比1843年（道光二十三年）的实侧扩大了1.2万顷左右。 垦务大臣和绥远将军商谈之后，决定把这多出的1.2 万顷土地返还给土默特，所余草地20141顷10亩作为牧场的土地确定下来， 在这草地中不包括乾隆以后的已被开垦的土地。
通过这次丈量，一方面，确定了牧场的境界，另一方面，还大体了解了牧场的土质与可否耕种的情况。垦务局参考这些情况具体规定了牧场开垦的章程。其押荒、租银规定为上等地每亩押荒银4钱，租银1 分4厘；下等地每亩押荒银2钱，租银也是1分4厘。还规定，10亩为240弓，交纳押荒银后试垦3年，再行升科。于是，从1903 年（光绪二十九年）8月开始招民认垦。但由于此地土质与气候不适宜耕种等原因， 从招民认垦后，垦荒者却寥寥无几。为此，垦务局采取了由垦务公司和驻防八旗官兵认领土地的办法。当时，绥远驻防八旗军由于长期脱离生产，人口不断滋生，不仅作战能力很差，而且生活越来越贫困。贻谷等企图通过倡导这些八旗官兵认领牧场地，解决生活问题，借以稳定士气。但这些牧场地中，真正适于耕种的土地，自1795年（乾隆六十年）以后已经开垦了7300多顷，剩下的2万多顷土地多是不适合耕种的草地。结果，虽然采取了不少办法，但此地的放垦进展却不大。从垦务公司设立到贻谷下台，6年来，八旗牧场地共放了3786顷27 亩（注：《绥乘》卷10，内蒙古档案馆藏。）。
归化城土默特地区到清末时，除山河、沙碱等不能耕种之地外，差不多都已开垦为农田了。因此，贻谷尽管负有开垦归化城地区蒙旗的任务，但对这里的开垦一开始就兴趣不大。他首先着眼的是察哈尔，其次是伊克昭盟。在八旗牧场边界争执告一段落后，土默特参领们主动向贻谷提出清理丈量土默特土地的建议。这是因为，他们看到伊、乌两盟的反垦只会引起贻谷的高压。同时，土默特的可耕土地基本上都已开垦，和伊、乌两盟情况不同。这些土地实际是已经相当多地掌握在汉族地主、商业高利贷者的手中。他们还幻想着这次放垦土地，仍和1743年（乾隆八年）的土地清理一样，可以“查明地亩……增加租项，典出之地……准予回赎”（注：《光绪三十二年十月九日土默特参领上贻谷禀文》，贻谷：《绥远奏议》，内蒙古图书馆藏。）。可是，清政府这时期的政策完全变了，这次重新丈放土地的主要目的之一，就是向蒙民土地的所有权开刀。所以，贻谷对参领们的意见并没有理睬。
1906年（光绪三十二年），贻谷设“清查土默特地亩总局”，任命张光 为总办。同时。还设立了“办理杀虎口驿站地垦务局”，清丈河东、西12台站的土地（注：杀虎口12台站中，在土默特境内的河东6 站为：八十家子、新店子。和林格尔、萨禄庆，归化城、杜尔格站；河西6 站为：栋素海、吉克苏台、巴彦布拉克、阿鲁乌尔图、巴尔素海、察汗扎达亥站，见《归绥道志》、《驿站路程》。）。 其中，河东6站地是从土默特旗土地内划拨出来的。上述驿站，自1692年（康熙三十一年）设立以后，经过二百多年，到光绪末年贻谷来绥办垦时，多数已被私垦为农田。而且，站产有的变为蒙产，有的被私人侵占后已所剩无几。为此，大清丈清理土默特地区其它土地的同时，贻谷对土默特境内的6台站土地也进行了清丈。由于土默特境内台站地分处归化、和林格尔等厅，其地段比较零散，不便招民丈放，所以采取了管站司员报垦认领的办法。从1906 年（光绪三十二年）3月站地垦务局成立，到1908年（光绪三十四年）4月的两年时间里共丈放6台站地1383顷69亩4分3厘9毫。不论上、中、下地，每亩征押荒银3钱，应征押荒银达41510两余。
三
当“清查土默特地亩总局”成立以后，总办张光 于1906年（光绪三十二年）10月下旬派人到土默特左翼首甲麻花板升村进行了一番所谓的调查，之后即抛出了21条查地章程（注：《清查土默特地亩试办章程》，《钦差恳务大臣》， 全宗第260卷。）。张光 拟定的查地章程，充分暴露了清朝统治阶级企图通过查地，一手剥夺蒙古族人民的土地占有权，一手又向汉族人民大肆掠夺地租地价的阴谋。他们不仅未采纳土默特参领们的意见，而且提出户口地地租由各厅代征，户口地与民地一律增加地价（熟地每亩1两2钱、荒地8钱）， 蒙古族活约典地不容回赎等对蒙古族十分苛刻的条件。这就引起了广大蒙古族人民的强烈反对，同时也损害了蒙古封建上层的利益。为此，土默特12参领联名上书要求修改这个章程。
在蒙古族人民强烈反对的压力下，张光 被迫辞职，由王德荣继任总办。贻谷等一面对土默特参领们施加压力，迫令屈服；一面修改查地章程，多少容纳一些土默特两翼的意见。1907年（光绪三十三年）2 月改订的22条章程中规定：凡是还没到期的活约典出地，当即由典地人交付“加价”作为典地人所有。永租地也不准蒙民赎回。只有活租地限蒙古族土地所有者在2个月内备价赎取， 过期不赎就由租地者交付“加价”换取地照，变为永业。但是须从“加价”中提取20%付与原户，作为报偿。这个章程对蒙地赎回权作出如此严格规定，实际上除某些蒙古封建上层外，没有人能够在2个月内拿出这么多的赎金。 结果还是和旧章程一样，广大典出、租出户口地的蒙古族人民依然把土地所有权完全丧失掉（注：在清代，归化城土默特土地的最高所有权虽然属于清政府所有，但从土默特蒙古后来不断发生永租和典押户口地的现象看蒙古族不仅对户口地有使用权，而且逐渐得到了户口地的实际占有权。因为在封建社会，地租的占有正是占有土地的标志。）。这个章程还规定只有蒙古族自耕的户口地，可以“照旧管业，免交地价”。可是这种情况在归化城土默特地区实在太少了。这个章程对召庙的土地稍有照顾，但也不过是可以得到“加价的百分之五十的报偿而已”（注：《清查土默特地亩总局二十二条试办章程》（总办王德荣拟定）见《钦差恳务大臣》，全宗第260卷。）。在大肆掠夺蒙古族人民土地的同时， 清朝统治者对汉族人民也大肆展开了地租地价的掠夺。章程中规定：汉族农民只有能交出地价“加价”的，才能换取土地执照，继续耕种原来的土地。而且对无主土地进行私垦时，不仅要由“官”收回重新丈放，而且要缴纳地价的两倍，“以示惩罚”（注：《清查土默特地亩总局二十二条试办章程》（总办王德荣拟定）见《钦差恳务大臣》，全宗第260 卷。）。事实上，真正广大的汉族劳动人民，同样没有人能够一时拿得出这样多的地价“加价”。结果依然是给汉族地主、商业高利贷者大开土地兼并的方便之门。
新22条试办章程拟出以后，便于1907年（光绪三十三年）3 月开始在归化城土默特一带强行推行。在清理过程中，对试办章程曾作过某些修改，主要是把6个等则改为8个等则（注：《光绪三十二年十月九日土默特参领上贻谷禀文》，贻谷：《绥远奏议》，内蒙古图书馆藏。）。到7月末，对执照的照费又做了改定，1张照费从3钱降到8分。这是因为，这一地区地户的土地非常零碎，应征地价有时不过五、六钱，而照费1 张竟至3钱，未免太高。照费改定后，按新的照费发出了民户执照5千张、蒙古租据2千张、蒙古自种地执照2千张。其中交清地价而领的印照纸比较大，俗称大照；只交一半以上地价而发给的临时印照，纸面较小，俗称小照。
经过这次在归化城土默特地区的土地清理，很多土默特蒙古人丧失了土地的回赎权，仅保留了收取岁租的权利。同时，这种土地清理，也不受新的土地占有者（即耕作者）的欢迎。因为，他们在领照时须交纳地价、加价、照费等。因此，这次清丈清理土地是不受蒙、汉劳动人民欢迎的，最终造成了“蒙民失地、汉民失租”的局面。截止1906年（光绪三十二年）土默特查地总局被撤销（注：光绪三十一年（1905年） 4月2 日，归化城副都统文哲珲奏参贻谷“败坏边局，欺蒙巧取，蒙民怨恨”。4月11 日光绪帝硃批贻谷及其主要官员革职拿问。）。贻谷虽然对归化城土默特地区的户口地、民佃地、蒙古自种地、官滩牧地都曾下令进行清丈，但是由于时间很短和人民的反抗，实际上在这两年中只把土默特旗十二甲中的左翼首甲、右翼首甲、二甲、三甲、六甲等5个甲的土地做过清查。丈地总数9985顷61亩7厘。其中左翼首甲清丈地1653顷22亩8分1厘；右翼首甲清丈地1141顷38亩2分；右翼二、 三甲清丈地2192顷38亩2 分2厘5毫；右翼六甲清丈地4998顷21亩8分4厘。应征地价共222 136两2 钱9分8厘9毫，除拖欠外仅收24 072两，再加上其它收入才25 624两3 钱1分9厘。除去一切开支，实际上清政府的纯收入只有981 两3分6厘（注：《光绪三十二年十月九日土默特参领上贻谷禀文》，贻谷：《绥远奏议》，内蒙古图书馆藏。）。事实上，在清丈土地过程中被这些贪官污吏及其各级爪牙贪污中饱的款项要比这多得多。这批官吏都是一些“贪而狠者”。他们或私自包揽大片土地转手渔利，或在地方上倚势作奸，敲诈勒索、或中饱押荒银。“垦务大臣”贻谷通过举办垦务公司转手放地等办法，攫取了大量银两，并侵吞过巨额押荒银（注：《协办大学士尚书鹿传霖度支部左侍郎绍英复查贻谷案件奏折》，光绪三十四年四月初二日（硃批），见《蒙垦续供》，内蒙古档案馆藏。）。在推行“新政”期间，蒙古地区其他地方像贻谷这样的贪官真是比比皆是。清政府为填补其告竭的财政而实行的“移民实边”政策，使一个个办垦官吏大发横财，成了暴发户。办垦官吏的贪狠面目，从一个侧面暴露了清朝政府的腐败以及“移民实边”政策的反动性。
四
清朝政府在推行“新政”和“移民实边”的实施过程中，完全同其在内地实行所谓“练兵筹饷”的“立宪新政”一样，其着眼点主要是从增辟财源，以挽救清朝政府日趋严重恶化的经济危机方面出发。所以，清政府在蒙古地区实行“移民实边”政策的主要内容，便成了通过大量放垦蒙地，以达到敛财济困的目的。进而使这项新政策完全失去了“实边”、“筹蒙”的国防意义，而成为专注指取押荒银和搜刮财富的经济掠夺政策。因此，这一政策的实行，对于蒙古地区蒙、汉各族人民是一场严重的灾难。具体地说，对于蒙古族人民，主要是因开垦牧场而破坏了他们的畜牧业生产，或因为丈放已垦的土地而剥夺了他们的土地所有权。垦丈所造成的所谓“蒙人失地”，是失两种地：一种是原先不见五谷的牧场，一种是早已开辟耕种的农田。失去牧场，对于蒙古族人民来说显然是灾难性打击；而业已开辟的农田重新丈放，“即收其地，复分其租”（注：《协办大学士尚书鹿传霖度支部左侍郎绍英复查贻谷案件奏折》，光绪三十四年四月初二日（硃批），见《蒙垦续供》，内蒙古档案馆藏。），对于蒙古族人民的经济收益，也未尝不是严重的损失。此外，还有部分已转务农业的蒙古族农民，竟也被搜括押荒银，处境与汉族农民完全一样。对于汉族农民，主要是被掠夺押荒银和岁租。汉族农民“先已纳价一次于蒙民，而又需缴价一次于官吏”，遭到的是一次超经济的强制性掠夺。这种突如其来的掠夺是对广大劳动农民的摧残，必然对农业生产产生不良影响。而农民如缴不出押荒银，就被逐弃土地，或自行逃亡，对农业生产的破坏更可想而知。
总之，清末清政府推行“新政”期间，在归化城土默特地区的放垦，并非是为了发展农业，而是一种肆行经济掠夺和加强政治统治的措施。推行“移民实边”政策，除了新开荒地之外，又在清理旧垦地的名义下，掠夺农民的熟地，强迫农民缴纳荒银岁租。同时，清政府通过“移民实边”政策，牺牲广大蒙、汉劳动人民的利益来满足少数人的利益。那些在外国资本主义竞争下，已无法经营的工商业高利贷者找到了发财的途径。他们纷纷向农业投资，向地主转化。这些人勾结清朝垦务官吏，抢夺民田，“弱肉强食，恃强越占”，破坏了蒙、汉人民的经济，从而阻碍了社会经济的发展。因而，“移民实边”政策的主要客观后果是使广大蒙、汉人民惨遭掠夺，并导致农业生产的严重破坏。“移民实边”政策的这种后果，乃是恶果，这是无容置疑的。另一方面，“移民实边”政策的推行，也并没有促进蒙古地区农业区的形成和发展，因为它只是在破坏牧场的前提下开辟了一些新垦地，又由于“移民实边”政策的反动性质，使其难见成效。更何况蒙古地区农业经济的形成和发展，早在这一政策推行以前就已经是事实了。所以，我们也不能过高地估价它对蒙古地区农业所起的推动作用。
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