中美农业补贴政策的若干比较与借鉴，本文主要内容关键词为：中美论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
农业补贴会对农业生产和贸易产生不同程度的影响，WTO《农业协议》要求各成员国削减会扭曲农业生产的补贴，但认可不会对农业生产有直接显著影响的补贴政策。能否在提高农业保护和支持力度的同时，不致引起贸易争端？美国作为一个成功实施农业保护的国家，给我国提供了可资借鉴的经验。因此，在各国普遍提高农业补贴水平、调整补贴结构以支持本国农业发展的新形势下，有必要对我国现行农业补贴政策进行梳理。借鉴美国经验，制定既适合我国国情又符合WTO相关规定的农业补贴政策。
研究这一问题的国内文献集中在这样几个主题上。以张桂林等（2003）为代表的文献介绍了美国联邦政府的农业补贴的主要工具和形式：农业部农村经济研究中心（2003）、农业部软科学课题组（2002）和上海财大公共政策研究中心（2004）则系统分析了加入WTO后我国农业面临的问题和财政支持政策的不足之处。黄季焜和马恒运（2001）在分析我国农业补贴现状的同时，与印度等不发达国家作了比较；而另外一项研究（黄季焜等，2002）分析了我国农业政策的激励问题并计算了主要农产品价格的名义保护率。以蒲文彬（2005）、陈贺菁（2004）和宋士菁（2003）为代表的文献探讨了我国农产品补贴的政策改革。本文则在评述美国农业补贴政策的基础上，基于WTO的有关协议和我国经济转轨的制度性特征，提出了我国农业补贴政策改革的取向。
一、美国农业补贴的历史及现状
美国是农业强国和大国，许多农产品的产量和出口量居世界首位，这与其不断强化的农业支持体系密不可分。以1933年颁布的《农业调整法》为开端，美国已经通过了多项关于农业补贴的法律。完备的法律化农业支持体系对稳定农业生产者的收入、促进农业持续发展发挥了重要作用。
美国的农业补贴可分为两大类：一类是保护农业资源和促进农业科技发展的补贴，主要通过立法对农业综合生产能力、农业资源的开发利用和生态环境等进行补贴。另一类是直接保护和支持本国农业发展的补贴。主要通过对农产品生产、分配和消费的干预，给农业生产者和消费者以补贴，以减缓市场波动给他们带来的利益损失。目前，这部分补贴是美国农业补贴体系的核心部分，主要包括农业价格和收入政策、农业信贷政策、农业税收政策、农产品对外贸易政策和国内食物援助政策等。
美国农业补贴项目和额度逐年上升。1933年的补贴额是1.31亿美元，到2000年达到了历史最高水平的228.96亿美元。1996年规定2002—2007年6年间的各项农业补贴总计666亿美元。而2002年5月通过的《农场安全与农村投资法》决定追加对农业的投入和补贴。追加后6年补贴总额达到1185亿美元。
美国的农业补贴有3个明显特点：（1）补贴水平高。依据新法规定，2002—2011年补贴额将达到1900亿美元，年均190亿美元，比原规定增幅近80％。 （2）向农业资源环境保护和农业可持续发展项目倾斜。新农业法中规定的2002—2007年用于生态保护和农村发展的补贴增加了近190亿美元。其中，到2007年用于资源环境保护的预算支出为171亿美元。（3）新农业法改变了农业补贴的方式，对农业生产主要实行直接收入补贴。具体包括生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等。
二、我国现行农业补贴及其问题
我国的农业补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”的形式出现，之后逐渐扩展到对农用生产资料的价格、农业生产用电和贷款贴息等方面。80年代至1992年，政府对农业的补贴很少。通过放开农产品价格让农民在市场交换中受益，是激励农民增产增收的主要方式。90年代中期以来，我国逐渐摆脱了农产品长期短缺的局面，实现了主要农产品供求基本平衡，农业和农村经济发展进入了一个新时期。但农产品市场化的负面作用也开始凸现，农民和农业除了经常受到各种灾害的影响外，还周期性地受到来自与农产品市场化有关的“谷贱伤农”的打击。政府农业补贴政策的目标开始由激励增加产量向保护农民利益和增加农民收入的方向转变。为此，政府对粮棉油等主要农产品实行了较大力度的价格和流通干预政策，最主要的手段是，通过国有粮食企业以保护价敞开收购农民手中的余粮，给予这些企业保管费用和粮食收购占压贷款的利息补贴。这段时间的农业补贴除了支持农业外，还承载着降低通货膨胀的辅助任务，补贴资金在流通环节被以各种名目侵吞的现象非常严重。
我国农业补贴的特点是（1）补贴的范围广。我国财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴几乎涉及农产品生产与流通的全过程，使各环节的和各类别所得到的补贴资金数额很少，补贴作用难以集中发挥，效果比较差。 （2）以价格补贴为主。大多数农业补贴用于降低农用生产资料的价格和支农服务的收费标准，或者补贴在农产品购销环节上（见表1）。1996—2001年，我国财政对粮棉油的价格补贴总计3140亿元，占农业补贴总额的74.8％，其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民不能从中直接得到实惠。（3）主要采用“暗补”方式。大多数财政补贴资金并不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接进行。这种在中间环节实施的具有补助性质的农业补贴，对农民开发经营土地、推广新品种、应用新技术、推进农业产业化集约化经营的激励作用并不明显，并且容易造成补贴资金的严重流失。
三、中美农业补贴的若干比较
（一）补贴数额差距巨大
美国自《农业调整法》实施后，政府自始至终给予农业高额补贴，尤其2002年新农业法颁布之后，农业补贴水平又创下了历史纪录（如表2所示）。美国的农业人口约650万，由于农业人口少，农业生产主要是以农场为组织形式联合经营，农业生产者容易形成强大的组织联盟保证农业补贴资金的落实，使美国的农业补贴人均实际拥有量长期保持高水平。
尽管我国政府对农业的支持与保护的力度近几年不断增大，但与美国相比，差距巨大。由于人口基数大，约3200万，我国农业人口人均得到的补贴额非常低。表2数据显示，美国农业补贴的人均拥有量按官方汇率算是我国的100倍左右。由于我国的农业补贴通过流通环节间接使农民受益，资金流失比例高。人均实际得到的补贴数额可能比上述数据还要低。美国的农业补贴主要采取直接补贴的方式，防止了补贴资金的流失，政策效率好。
（二）美国农业补贴中， “绿箱”比例大，而我国的“黄箱”比例大
在WTO的农业协议中，农业补贴被分成“支持性农业补贴”和“保护性农业补贴”两大类。支持性的农业补贴是政府对农业部门的综合支持和转移支付，大部分集中在科技、水利、环保等公共性投资方面。这类补贴不会对农产品结构、农产品市场及贸易产生显著的扭曲作用，因此被称为“绿箱”政策。保护性农业补贴是政府对粮食等主要农产品提供价格、出口或者其他形式的补贴。这类补贴会对农产品结构、价格和贸易产生直接明显的扭曲作用，一般又被称为“黄箱”政策。
美国2002年的新农业法把需要给予农业补贴的项目归为10大类，即商品计划（对产品的补贴）、生态保护、贸易（出口补贴）、营养计划（食品消费补贴）、信贷、农业发展、研究、森林、能源、杂项等。这些项目中的大部分是“绿箱”补贴。除生态保护、营养计划、农村发展、研究、森林、能源等项目，对农业生产者的信贷作为结构调整补贴也列入“绿箱”政策。商品计划项目补贴主要由3部分组成：直接支付。是1996年实行的“不挂钩收入补贴”政策的延续，与当年的生产情况无关，也与市场价格无关，属于“绿箱”补贴。营销援助贷款和贷款差价支付，这类补贴与当年生产的产品类型、数量和市场价格直接相关，属于“黄箱”范围。反周期支付，新农业法中将这项补贴纳入到农业法案中，直接与当年价格挂钩，属于“黄箱”政策补贴。贸易支出不属于国内支持，而属于出口补贴和出口信贷。
我国的农业补贴主要涉及三大类项目：农业生产资料补贴，粮棉流通补贴和以保护环境为目的补贴。在这些补贴中，少部分可归入“绿箱”范围， “黄箱”补贴占整个农业补贴的70％左右。农业生产资料补贴是对低价销售农业生产资料（包括种子、化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜和其他农业生产资料）的价差补助，以保持这些农业生产资料低而稳定的价格，减弱农业生产预期的不稳定性和周期性波动。粮棉流通补贴是实施保护价收购政策，及通过支持国有粮食企业的经营间接支持农民的生产。目前粮棉流通补贴包括13个项目，其中，国家储备糖利息费用补贴、国家储备粮油利息费用补贴、国家储备粮油差价补贴和国家储备棉花利息费用补贴虽发生在流通环节，但具有国家储备功能，可以算做“绿箱”措施中的食品安全措施项目，其余粮食风险基金、粮食财务挂账消耗款补贴、出口粮食亏损补贴、棉花发展补贴、棉花差价补贴和销售棉花定额补贴等项目属于“黄箱”范畴。以保护环境为目的的农村开荒补助、草场改变保护补助、造林补助、林木病虫害防治补助以及退耕还林补贴等属于“绿箱”范畴。
（三）美国以直接补贴为主，我国以间接补贴为主
美国对农业的支持以直接补贴为主，包括直接的收入补贴、投资补贴和生态保护补贴。这种补贴方式可以使农业生产者直接得到补贴的利益。表3显示，美国农业人口收入中来自政府直接补贴的比重越来越高。1999年以来，政府的直接补贴占农业生产者净收入的比重都在40％以上。我国目前的农业补贴大多在农产品流通销售环节进行，采用“暗补”方式。除农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林补贴外，其他各项补贴均属于对流通环节的补贴。如表1所示，中央和地方两级财政年均用于粮棉油流通环节的补贴几乎占财政补贴总额的近75％，其中的绝大部分直接作为城镇居民的消费补贴，农民只能间接获得补贴利益。
（四）美国的农业补贴主要依据法律，而我国则多采用行政手段
美国的农业支持政策和实现政策目标的措施均通过立法确定并实施，很少依靠行政手段。自1933年《农业调整法》开始实施以来，美国共出台了数十个有关农业补贴的法律。这些法律对政策目标、预算安排、执行机构的职责范围做出了明确规定。美国的农业立法分为“永久性立法”和“临时性立法”，临时性立法根据形势的需要对永久性立法进行修订，在执行期内有效。当临时性立法到期，新的法案没有获得通过或没有及时做出修改时，永久性立法自动生效，保证了农业补贴政策的有效性和连续性。
我国财政对农业的补贴缺乏规划与安排。补贴对象和补贴数额的随意性很大。农业补贴的规定往往以政策或部门规章的形式出现，缺乏明确的法律规范和约束。农业补贴政策在实施中涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等多个部门。政出多门，协调困难，交易成本高，再加上地方保护等负面影响，导致补贴资金流失，降低了农业补贴的政策效率，没有形成有效的运行机制。
四、我国农业补贴政策取向
加入WTO后，我国农业发展面临的内外部环境发生了深刻变化。农业产业化、国内粮食安全、农民收入增长等问题都必须在新形势下逐步得到解决。在农业发展的新阶段，我国应该借鉴美国等农业发达国家的成功经验，利用WTO认可的保护和支持措施，对农业补贴政策做相应调整，以切实保护农民的利益，保证农业和农村经济持续稳定发展。
（一）传统农业特征决定了我国对农业的补贴力度必须大幅度加强
与美国等发达国家相比，我国农业还具有传统农业的典型特征。 （1）生产规模很小，技术水平和人力资本水平低，农民抵御各种风险的能力很弱，基本农业生产单位是农户，其目标往往是生产现有技术水平所能达到的最大产量。他们比美国农业生产者更难适应市场波动和自然灾害等风险。美国的基本农业生产单位是农场，平均规模比我国农户的生产规模大得多，具备经济学意义上厂商的组织化特征和行为特点，按照利润最大化目标从事生产活动。在经营管理上也更接近工商企业的方法，甚至雇佣职业经理人来进行农业生产管理。美国农业的产业化和商品化特征与我国农业中广泛存在的自然经济特征形成了鲜明对照。 （2）农业生产以农户为组织单位且高度分散，使农民很难组织起自己的利益团体来提高产品价格、保护自己的利益。而美国农业生产者游说国会、影响政府政策和行为的能力非常强。①
我国自工业化战略实施以来，政府对农业的投入一直不足，不仅如此，每年还要通过各种渠道征收名目繁多的农业税费，处于弱势的农业和农民成了工业化积累的主要源泉。目前我国已经处于工业化中期阶段，应该逐步改变重工轻农的资源配置模式，加大财政对农业的支持力度，变工业从农业汲取为对农业反哺。政府通过财政的强制转移应该是主要手段。在加大直接的财政转移支付的同时，政府可以通过财政贴息方式引导和鼓励金融机构加大对农业的投入。对符合国家产业政策且具有良好市场前景的农业投资项目，除政府给予适度的补贴外，主要应通过财政贴息等转移支付方式激励金融部门增加对农业的贷款力度，为农户及其他农村经济组织进行大规模的结构调整开拓更多的融资渠道。
（二）调整“黄箱”政策，扩大“绿箱”补贴的范围并逐步提高“绿箱”补贴水平
我国的农业补贴大多属于“黄箱”政策补贴，WTO规则所允许的11项“绿箱”措施中，只使用了6项。依据WTO《农业协议》的相关规则和已经做出的承诺，我国今后农业补贴结构调整的方向应该是，调整“黄箱”政策的同时，扩大“绿箱”补贴的范围，并提高“绿箱”补贴水平。应逐步缩小粮食价格保护的范围，重点为优良品种提供价格保护，同时，调整粮食收购价格，使之逐步接近市场价格，以减轻财政压力，并将粮棉流通部门的“黄箱”保护价收购资金转为直接向农户发放的“绿箱”收入补贴。
1.完善农业社会化服务体系，增加农业服务支出。完善的农业社会化服务体系可以解决农民生产生活的后顾之忧，保持社会稳定，因此，为了支持农业生产，我国应对为农业服务的中介组织给予适当的补贴和优惠政策，促进农业社会化服务体系的建设，更好地为发展农村经济服务。
2.增加对农业科技研究的投入补贴。长期以来。我国财政对农业相关产业的补贴集中在农业机械、化肥和农药等农用物资方面，缺乏对农业科研领域的支持。而且我国政府对农业的科研投资强度从1985年开始呈逐渐下降趋势，至1996年，这一指标甚至不到世界上30个最低收入国家简单平均数的三分之一，大大低于印度等发展中国家（黄季焜 2001）。今后这类补贴资金应向农业科研领域倾斜，以加强农业科学技术研究和成果转化。对为农民提供技术咨询、技术服务和技术承包等活动提供专项支持。设立国家农业技术推广基金，对重大农业科技成果的推广应用给以资金倾斜。另外，对农民的基础教育和技术培训进行专项资助，提高农产品的科技含量，推动农业增长方式由粗放型向集约型转变，增强我国农业的整体竞争力。
3.重视对农业基础设施建设的补贴，加强以水利建设、农村道路建设等为核心的农业基础设施建设。既间接地减少农民用于生产农产品的成本支出，增加农民收入，又通过改善农业生产条件，增加农业发展的后劲，提高农业的综合生产能力。
4.增加对农村环境和生态保护的投入补贴。农村环境和生态状况是农业可持续发展的重要条件，政府应建立全国农业资源信息管理系统，用现代化的手段对农业资源进行管理和配置，向农民提供调整农业结构和保护生态环境的补贴，在环境脆弱的地区实行农村开发津贴等环保资助计划，增加社会效益，提高农产品质量。
（三）直接补贴应该成为主要补贴方式
我国目前通行的农产品定价收购、保护价收购和农业生产资料差价补贴都是价格支持政策，属于WTO《农业协议》中要求予以削减的“黄箱”政策补贴。因此，逐渐放弃现行的间接补贴方式，将补贴资金直接投到生产领域，使“暗补”变为“明补”，让农业生产者直接得到补贴资金，强化激励效果。应把粮食风险基金从流通环节补贴转为生产环节补贴，使农民直接受益。建立并推行良种补贴制度，将重要的大宗农产品作为补贴的重点，推动农产品生产向专业化、优质化、规模化方向发展。推行改善地力、提高肥力、恢复林地及草原自然生态的补贴制度，改善土地质量，提高产出率，遏制沙漠化和水土大面积流失，促进国土资源的持续良性开发利用。为防止补贴资金流失，补贴额的计算应以土地面积作为客观依据。
（四）逐步将农业补贴政策法律化，把对农业的支持和保护由政府行为转变为国家行为
如前所述，我国财政对农业补贴的随意性很大，补贴的效果难以集中体现和发挥出来。缺乏明确的法律规范和约束机制是主要原因。为此，有必要通过立法程序建立一套完整的农业补贴法规，防止对农业的补贴因为政府换届、官员离职、经济发展战略调整和宏观经济调控等原因而出现操作随意、目标短期和实施不连续等问题。可考虑设立独立于政府部门的农业补贴（拨款）和监督委员会，将对农业的支持和保护逐渐由政府行为转变为国家行为。使政府及其各职能部门成为这项保护措施的执行者，而非决策人，使农业补贴制度成为一项在长期内具有连续性和稳定性的根本性制度安排，有助于农业生产者和相关行业决策者形成稳定的政策预期，长期内必然能减缓农业生产周期性对农业产业和整个经济的打击，有利于农业和整个经济的持续稳定发展。独立的拨款和监督机构应该针对农业补贴资金的到位、实施和效果等情况，建立起指标化的长效监管、跟踪和评估机制，确保对农业发展起到实质性的支持和保护作用。
注释；
①基于由于这一特征，将中美两国的基本农业生产单位都叫农民是不恰当的。将美国的农业生产者与处于传统农业特征明显的发展中国家农业生产者相区别，有非常重要的理论意义。处于前现代化农业中的农民的生产目标是在给定技术水平和制度环境下的理性选择。
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