自然资源统一管理背景下的土地用途分类初探
蔡英杰（广州市城市规划设计所，广东广州510030）
【摘 要】 通过我国现行土地用途分类标准的分析总结，结合国土空间规划探索和自然资源统一管理的要求，按照解决土地现状分类到土地用途分类的转化、土地用途分区到土地用途分类传导的思路，建立统一的土地分类体系。面向自然资源资产的统一登记，满足各层级国土空间规划土地布局和加强自然生态空间用途管制的需求，建立统一的土地用途分类。
【关键词】 土地用途分类；土地用途分区；自然资源；国土空间规划
土地用途分类是加强土地管理，合理利用土地资源的重要依据，是行使自然资源统一管理的基础、前提与载体。
要改进造林方法，应把减少人工造林、促进人工林自然更新和重视森林自然更新三项任务结合起来，拓宽造林渠道。在退耕还林过程中，存在着许多认知误区，如：天然林不如人工林，阔叶林不如针叶林等。这些误差导致单向造林、阔叶林物种减少、采伐后相应树种数量减少、不均匀甚至稀少的情况。也就是说，树种的结构是不合理的。因此，人工造林、人员促进森林自然更新与自然更新的有机结合，可以补充树种，有利于生物多样性和生态平衡；鼓励多样化造林，合理规划森林资源。鼓励企业投资林业建设，加大扶持力度，提高天然林生产力；此外，还要对职工进行技术知识指导，调整林木结构，积极改变造林方式，造林方法应创新和更新。
2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求健全自然资源资产产权制度，健全国家自然资源资产管理体制。2017年1月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》要求统一用地分类，系统整合 《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等，形成空间规划用地分类标准。2017年3月，国土资源部关于印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》的通知，要求国家级、省级空间规划，应明确全国和省域内生态空间保护目标、总体格局和重点区域。市县级空间规划进一步明确生态空间用途分区和管制要求。2018年3月，国务院机构改革组建自然资源部，在行政管理上为建立健全国土空间用途管制制度奠定基础。
另外我国现行土地分类标准由原规划、国土、林业等部门制定，存在标准相互独立，无法很好的衔接等问题。因此需要依据自然资源统一管理的要求，提出了构建新的土地分类体系和土地用途分类，强化自然资源统一管理，落实自然资源资产产权制度改革，推进生态文明建设。
1 土地分类现状与问题
1.1 现行土地用途分类标准
（1）土地的现状分类，主要是基于土地、森林资源、草地资源调查和监测的分类，包括《土地利用现状分类》、《耕地后备资源调查与评价技术规程》、《基础地理信息数字产品土地覆盖图》、《地理国情普查内容与指标》、《林业资源分类与代码森林类型》、《国家森林资源连续清查技术规定》、《草原资源与生态监测技术规程》、《沙化土地检测技术规程》等标准。
目前我国在探索编制各层级国土空间规划，并划定“三区三线”，即生态、农业和城镇三大空间，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。但面向不同层级的国土空间规划，从“三区三线”到土地分类，在规划中观的空间层面缺乏土地指导和管控。通过以上土地用途分区现状和目前的探索分析得出，应该建立一套适用于各城市自身发展要求的土地用途分区，明确对一定区域内土地主导功能、产业发展、生态保护的具体方向，以及土地开发、利用和保护政策和策略，从空间上解决好“空间战略格局-三区三线-土地用途分区-土地用途分类”的传导问题。
（2）土地的规划分类，主要是针对部门规划设计的土地分类，包括《土地规划用途分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《镇规划标准》、《风景名胜区规划规范》、《城市绿地分类标准》、《村庄规划用地分类指南》等标准。
（3）土地现状与规划相同的分类，主要为林业和草原部门的《林地分类》和《湿地分类》标准，用于森林、湿地资源的调查、统计、监侧、管理和规划设计。
依据土地分类规律，面向自然资源资产的统一登记，满足各层级国土空间规划土地布局和加强自然生态空间用途管制的需求，协调各类标准衔接和对应的矛盾，建立统一的土地用途分类。在土地用途分类重构中，以土地用途的主要功能为主要分类依据，统筹考虑土地的利用方式和覆盖特征，对现行不同土地分类标准中部分存在定义混淆，管理冲突的地类，进行重新拆分、归并和定义。
1.2 土地分类存在的问题
1.2.3 土地分区和土地分类传导问题
以土地利用现状分类为基础，对接森林、草地、耕地、沙地、水系等自然资源现状调查和监管标准，建立统一的土地现状分类标准，并形成统一的土地现状分类和统一的土地用途分类之间的转化标准，管理土地从现状到规划以及土地的时时流向，有效促进土地监测-评估-管控，指导国土空间规划的编制，实现土地用途统一管控的目标。
在用地分类体系中，《土地利用现状分类》和《土地规划用途分类》为城乡全覆盖的统一分类标准。《城市用地分类与规划建设用地标准》则采用先按城乡用地分类，再对城市建设用地详细分类的层次递进方式进行分类。而作为林业部门的行业分类标准，《林地分类》中对林地所作的两级划分可以看作是在国家标准之下所作的行业内部细分。但是从《土地利用现状分类》和《城市用地分类与规划建设用地标准》“商服用地”的比对中可以看出，《土地利用现状分类》中对一级类“商服用地”之下的二级地类仅进行了简单的划分，划分为7个二级类，而《城市用地分类与规划建设用地标准》在其分类标准的一个重要大类“商业服务业设施用地”的基础上进行了4个中类的划分，在4个中类之下又进一步细分为12个小类，难以做到两个分类的协调衔接。从《土地利用现状分类》和《林地分类》的对比中也可以看出，两个分类在林地的划分上并没有保持协调一致。《土地利用现状分类标准》中对林地的划分没有做到兼顾林业管理的需要，而《林地分类》也没有从统筹协调的角度对分类的划分进行一些协调。
从合理统筹城镇、农业、生态三大空间，科学管理城乡土地方面考虑，在建设用地中划分出城镇建设用地、村庄建设用地和其他区域建设用地，在非建设用地中划分出农用地和生态用地。
市场价格随机的突发事件暴发后，供应商原来的最优生产量无法满足市场需求的变化.当H(x)>F(x)，即NH(q)>Q*，供应商必将增大产量以满足需求，并付出增产成本λ1；当市场需求减小，(H(x)
土地分类之间对地类的定义和归属不同，导致管理中无法对应，甚至出现“一地多证”的情况。如“水库水面”在《土地规划用途分类》中纳入建设用地-交通水利用地范畴，但在《城市用地分类与规划建设用地标准》中为非建设用地水域（E1），在《湿地分类》中为人工湿地；“城市绿地”在《土地规划用途分类》中往往纳入非建设用地管理，但在《城市用地分类与规划建设用地标准》中为建设用地；《林业用地》中“宜林地”在《土地规划用途分类》中为自然保留地。
各类土地分类由于原制定部门不同，划分层次不同，关注重点不同，统计口径不同，导致土地现状与规划分类，土地分类之间，以及土地用途分区和用途分类之间存在问题。
城市总体规划在划定适宜建设区、限制建设区、禁止建设区3个城乡建设分区的后直接布局土地分类；土地利用总体规则在允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区4个建设用地管制分区的基础上，划定了基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然和文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区9个土地用途分区，再布局土地分类，采用了统一的土地分区、土地分类体系；主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4个功能分区，不再细分土地分类。由此可见，三大主要规划管控内容的侧重点不同，分类形式也有较大差异，分区之间互不衔接。因此，现行的土地分区和土地分类无法解决在总体规划、详细规划和专项规划等在不同尺度、不同层级规划之间的转换与传导问题。
2 土地分类体系建立的思路
2.1 统一土地现状分类
1.2.1 土地现状与规划分类衔接问题
2.2 统一土地用途分区
(3)烧烤。低温烹饪结束后，打开真空包装袋，将鸡翅均匀的摆放在垫有烹调纸的烤盘上，放入烤箱中间层，选择热风烧烤模式，设置温度、时间，启动热风烧烤。
2.3 统一土地用途分类
（4）土地分区，我国三大主要的规划中，土地利用总体规划划分了建设用地管制分区和土地用途分区，主体功能区规划为功能分区，城市总体规划划为城乡建设分区。
3 土地用途分类的建议
3.1 一级明确界定“建设用地”与“非建设用地”
按照土地性质的不同，一级把土地分为建设用地和非建设用地两大类。关键在于界定好水库水面、城市绿地、沟渠等土地的“建设用地”与“非建设用地”属性。
3.2 二级衔接城镇、农业、生态三大用途分区的土地分类
1.2.2 土地分类之间对应问题
电网处于单向供电状态时，电力电子变压器输入级的整流环节可以使用电力二极管构成的不控整流方式，相较于全控型整流模式，控制手段更为简单，损耗和成本大为下降，有很大便利性。
3.3 三级面向总体规划管控的土地分类
按照区域或城镇总体规划对土地的管控要求，针对相应的二级地类进行进一步细分和管理。如城镇和村庄建设用地划分为：居住用地、公共管理设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用服务设施用地、公园与绿地用地等；其他区域建设用地划分为：区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地等；农用地划分为：耕地和其他农用地等；生态用地划分为：林地、草地、水流、滩涂和荒地等。
《大数据时代》译者周涛提出“跨域关联”，大数据带来的前所未有的巨大价值和深刻洞见，并不来自于单一或内部数据集量的变化，而是不同领域数据集之间深度的交叉关联，从而形成了“跨域关联”。方言传播需要大数据进行精准分析，实现“跨域关联”，不能仅将新媒体视为传播的延伸，将纸本内容进行数字化展示，需具备大数据思维，将数据分析变为连接用户和内容的纽带，才能使海量语言资源的内容转化为新生产力。
3.4 四级面向详细规划管控的土地分类
在三级地类的基础上，进一步划分四级地类，用于各类详细类规划编制的需要。如将公共管理设施用地进一步细分为行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地等；林地细分为有林地、疏林地、灌林地、未成林地、苗圃地、无立木林地等。
3.5 五级面向自然资源管理的土地分类
以完善自然资源空间用途管制为核心，促进自然资源的统一用途管制，在四级分类的基础上提出了更细的土地分类标准，建设用地面向土地的经营管理，农用地面向土地耕作类型和土地利用方式，生态用地面向自然资源产权管理，保障自然资源的有偿使用和收益分配。
1)锚杆施工参数。注浆锚杆长度3 000 mm，直径25 mm，全长连续螺纹结构，破断力不低于200 kN，配150 mm×150 mm×10 mm方形托盘，间排距700 mm×700 mm，采用1卷2850树脂锚固剂端锚，考虑到注浆需要，注浆锚杆螺母预紧力不低于60 kN，高强注浆锚杆和锚索外观与结构如图4a所示。
参考文献
[1]王向东．中国土地利用分区管制改革研究[D].杭州：浙江大学公共管理学院：80-81.
[2]朱 江，邓木林，潘 安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，39（1）：43-44.
【中图分类号】 F205
【文献标识码】 A
【文章编号】 2095-2066（2019）06-0095-02
收稿日期： 2019-5-17
作者简介： 蔡英杰（1985-），男，广东茂名人，工程师，硕士研究生，主要研究方向为空间规划、多规合一和土地利用规划。
标签：土地用途分类论文; 土地用途分区论文; 自然资源论文; 国土空间规划论文; 广州市城市规划设计所论文;