我国公共财政体系演进轨迹与总体方略，本文主要内容关键词为：方略论文,轨迹论文,公共财政论文,总体论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如同任何社会变革一样，我国公共财政建设也并非尽善尽美。由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响，时至今日，我国公共财政改革也仅取得了阶段性成果，改革仍旧面临诸多困难。从这个意义上说，现阶段，公共财政体系建设应该拿出一份相对清晰的路线图。在这份路线图上，需要较为清晰地标绘出财政治理结构转型的“方向标”、“布局顺序”、“关键节点”与“目标到站”。也就是说，需要进一步厘清财政改革的布局次序与道路规则。概括起来，当前我国公共财政体系建设的路线图和实施方略，应重点聚焦于以下五方面。
一、从效率走向公平：现代税制结构的优化与完善
税收制度的发展演进与社会化生产密切相关，现代税制结构的优化与完善过程，就是一个不断适应经济社会发展的过程。以流转税等间接税为主体的税制，往往更能体现效率；以所得税等直接税为主的税制，则更加侧重公平。一国税制结构是更加注重效率，还是更加注重公平，往往由其经济发展阶段所决定。在我国，间接税为主的税制结构大致符合当前的需求，但是，随着经济社会的发展，应该逐步走向以所得税为主体的公平税制。
(一)加大高收入群体流量和存量资产的税收支出
第一，提升垄断行业的税收贡献水平。现阶段，在我国处于垄断地位的企业往往是国有大型企业，且往往获得超额垄断利润。这些垄断行业或企业在获得超额垄断利润的同时，其企业的职工工资水平也大大高于行业平均工资水平。因此，可以借鉴国际经验，考虑对垄断行业征收暴利税，使垄断企业的超高利润归入国库。通过测算各种资源成本、各种费用以及利润空间，计算出企业用于可持续发展的开支及暴利阶段，对暴利阶段的利润征税。[1]实际上，财政部从2006年3月起就开始对国内的石油上游开采企业征收非税收入——即所谓的“暴利税”。但目前暴利税征收还是个案，仅局限于中石油等石油企业，并未被真正提上议事日程。同时，应严格规范垄断行业的收入分配行为，调整或取消某些行业或企业的企业所得税优惠政策；限制垄断企业高利润和不合理的成本支出，抑制其产品和服务价格水平的不合理上涨[2]；进一步严控企业税前列支项目，根据区域特点设定企业各类支出，特别是消费类支出占经营性收入的不同比例上限，防止部分企业将员工福利变相转化为生产经营成本。
第二，加大对高档消费品和高档消费行为的消费税征税力度。调整消费税的征税范围。将生产生活必需品、普通消费品剔除在消费税之外，如黄酒、啤酒、酒精、汽车轮胎、普通化妆品等。扩大对高档消费品的征税范围，将高级裘皮制品、摩托艇、高档摄像机、高档照相器材、高档时装、高档家具、高档皮具、高档箱包、高档建筑装饰材料等纳入消费税的征税范围。同时，将高档消费行为如高级夜总会、五星级饭店、高级会员俱乐部、赛马、高档桑拿等也纳入征税范围。对以上高档消费品和消费行为，课以30%～50%的高税率。
第三，完善财产税制度。随着居民收入的提高，个人拥有多处豪华房产、汽车等大件动产和不动产的情况日益普遍。因此，应开征遗产和赠与税等财产税，调节收入差距，同时鼓励消费。遗产税应选择总遗产税制，并选择赠与税与之配合。遗产税课税范围应尽可能包括纳税人的各类财产和遗产，既包括动产、不动产和其他具有财产价值的权利。同时，还要考虑相应扣除项目，如遗产管理费用、被继承人生前债务、应纳未纳的税收、公益性捐赠等。在税率上，应选用累进税率。
(二)降低低收入群体收入和消费的税收负担
第一，提高劳动者报酬。当前，一些企业将职工自缴社会保险费或福利待遇并入最低工资，使职工可支配工资收入低于最低标准。为激励企业保持利润增长与职工收入增长的联动和经营者收入增长与一线职工收入增长的联动，对建立工资增长机制的中小企业，明确给予减免税优惠(特别是企业所得税方面)。同时，扩大企业费用扣除范围。按照我国企业所得税法，企业支出的合理工资、薪金准予扣除，但企业为职工承担的商业保险费用，不得在税前扣除。在一定范围内，对于中小企业为职工承担的合理的保险费用，可以在计算企业所得税时准予扣除。同时，扩大职工福利费、职工教育经费、工会经费准予扣除。
第二，减轻低收入者消费的税收负担。税费负担不公平是造成低收入者贫困的原因之一。因此，在调节收入分配的时候，政府应该优化税收结构，直接降低甚至减免面向低收入人群的税收，比如降低生活必需品的增值税标准税率等。通过放弃和降低政府收入，为负担能力极差的贫困人士解困。推进改革个人所得税，从纳税人的全部收入中减去不反映其纳税能力的部分。扣除的费用应包括纳税人为取得该项收入所支付的各项成本费用、维持纳税人本人及其家属的基本生计费用和其他必要费用。完善费用扣除政策应有利于贫穷阶层，将低收入者排除在纳税人行列之外，并减少高收入者钻空子的可能。可行的办法是采用综合扣除和分项扣除相结合的方式，并着手考虑一步到位的个人所得税综合课征改革，将纳税人的赡养、教育、残疾社会保险等自然因素考虑进来。
(三)促进高就业企业发展
第一，大力支持乡镇企业发展。历史经验和现实状况均表明，在大量农村富余劳动力没有得到妥善安置之前，乡镇企业仍是我国国民经济中不可替代的综合经济体。提高农民收入，缩小城乡差距，既要有效引导农民转移到非农部门就业，又不能加剧城市本就严峻的就业形势。结合我国国情，最有效的办法就是从税收政策上扶持乡镇企业，积极促进乡镇产业结构调整，不断提高乡镇企业劳动力需求总量，实现城乡就业统筹发展。2012年以来，各省份纷纷出台发展乡镇企业(包括支持农民工返乡创业就业)的税收优惠政策，以鼓励乡镇企业发展、促进农民就业、改善农民工生活条件。如2011年10月1日至2014年9月30日，对家庭服务企业中的家政服务收入免征营业税；对特定商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型乡镇企业，每吸纳一名农民，并与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，在3年内予以每人每年4800元的定额标准依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠；从事特定个体经营的农民，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。根据安置农民数量的多少，给予一定期限或一定数量的税收免征和减征优惠，让这些乡镇企业的收益大于损失。同时，为保持城乡税制统一，应在已有就业税收优惠的基础上，针对不同类型就业农民作适当调整，适用条件适当放宽，优惠期限适当延长。农民只要与乡镇企业签订1年以上期限劳动合同，经当地劳动保障部门认定和税务机关审核，可根据具体情况给予优惠。如对现有服务型乡镇企业(国家限制行业除外)新增加的岗位，当年新招用农民达到30%以上的，在5年内根据招用人数按年度应缴所得税额的一定比例减征企业所得税；对新办服务型乡镇企业(国家限制行业除外)达到前述条件的，5年内免征企业应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。此外，对劳动就业服务企业中的加工型乡镇企业和乡镇中具有加工性质的小型企业实体，每吸纳1名农民，每年可享受企业所得税4000元定额的税收扣减优惠。
第二，给予第三产业优惠的税收政策。2008年，我国第三产业从业人员的比重为34%。这一比例既明显低于发达国家60%～75%的水平，也低于发展中国家30%～45%的平均水平(付广军，2010)。因此，通过税收政策提高第三产业盈利水平，进而改善就业结构显得十分必要。多项实证研究表明，我国第三产业的税收负担重于第一和第二产业。因此，产业导向的结构性减税任务是降低第三产业的税负。一是营业税。营业税是我国针对第三产业征收的税种，其存在重复征税的问题。营业税的改革应纳入货物与劳务税改革的统筹安排，使营业税征收范围的调整与增值税扩围相对接。二是企业所得税。将劳动密集程度与企业所得税率或投资免税期等相挂钩，对于吸纳劳动力比例高的中小企业，给予更优惠的税收减免政策，尤其应对有利于农业人口转移的第三产业(如花卉种植、园林绿化、园林艺术、旅游休闲等)，给予必要的税收政策扶持，提高第三产业吸纳就业的能力。三是对社会上提供专业培训的教育机构(尤其是从事农村职业教育与培训服务的机构)给予税收扶持，如适当减免其所得税、营业税等，为提高农民素质、推动失业人员再就业创造条件。
第三，对劳动密集型企业进行扶持。为鼓励社会力量创办适合就业的劳动密集型企业和生产经营项目，可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例，确定其是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，并根据该比例所反映的劳动密集程度，确定税收优惠的程度(寇铁军，2006)。完善增值税一般纳税人管理办法，将建账建制的小规模纳税人纳入一般纳税人管理，允许增值税进项税额抵扣，以扩大其经营交往范畴。对劳动密集型企业的工人工资比照农产品收购，按工资额抵扣10%的增值税税款。
(四)扭转地区间不合理税收转移
在改革开放初期，差异性的税收政策对促进东南沿海地区经济发展和吸引外资发挥了重要作用。但随着市场化程度的加深，这些阶段性措施成为收入分配不公平的重要因素。扭转地区收入差距的税收政策，可以从以下几方面着手：
第一，区域性优惠政策的侧重点应体现“向西倾斜”的导向。除保留对高新技术产业的优惠、增加对创造就业机会的行业和企业的优惠外，区域性优惠政策侧重点应体现“向西倾斜”的导向，其余方面的税收优惠政策则应尽可能减少。[3]“向西倾斜”的税收优惠可以包括如下内容：一是在西部民族地区边境城市和省会城市，有选择地设立边境贸易区、保税区、出口加工区以及其他“经济特别区域”，并赋予相应的优惠政策和高度自主的管理权限，使其在短时间内吸引国内外资本，真正成为带动周边地区经济发展的龙头。二是在西部地区，由单纯的企业所得税优惠向多税种并行优惠的策略过渡。在企业所得税方面，除了适用低税率外，还要加大再投资退税的比例，加快固定资产折旧，对股息、红利给予免税，对启动特别困难、盈利难度大的行业和项目，延长其减免税的期限，即不仅仅“免二减三”，而是要“免五减五”。[4]在个人所得税方面，为适当提高西部地区生活水平，使西部地区可以留住人才，个人所得税费用扣除额至少应比其他地区高出20%以上。在流转税方面，在边境贸易区、保税区、出口加工区等“特别经济区域”内生产、销售和出口的产品实行免征增值税、消费税优惠。[5]三是扶持高新技术企业发展。继续对高新技术开发区和科技工业园区给予税收优惠政策，同时调整所得税政策。一方面，全面推行加速折旧。我国现行企业所得税法规定的固定资产折旧年限偏长，如机器设备为10年，房屋建筑物为20年。实际上加速折旧可鼓励、促进企业从事科研技术开发，加快技术进步。因此，应对科技产业、重点行业及特殊行业的固定资产，实行加速折旧或特别折旧。另一方面，实行“免五减五”的企业所得税政策。国家重点扶持的高新技术企业在西部地区的所得，自取得第一笔生产经营收入的所属纳税年度起，第1～5年免征企业所得税，第6～10年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。
第二，企业所得税汇总纳税应进行合理调整。在税制的安排上，当前实行的企业集团汇总纳税，会导致税收与税源背离，并严重制约西部地区经济发展。因此，要高度重视跨地区企业所得税分配问题，坚持“有利于分支机构所在地和总分机构同等对待”的原则，对税收政策进行调整。具体来说，应取消总机构在跨地区税收分配中的特殊地位，将跨地区经营企业应上缴企业所得税的地方分享部分，直接按照总机构以及各分支机构的经营收入、职工工资和资产总额及相关权重系数进行分配，既简化手续，也有助于提高分配的公平程度。财预[2012]40号指出，属于中央与地方共享范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分中，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按一定比例在各地间进行分配。要研究制定符合我国实际的企业集团合并纳税制度，母公司和子公司作为法人主体，首先分别独立申报纳税，就地缴库，分别办理汇算清缴。这种做法尽管可能会对企业集团所在地财政税收利益产生一定影响，但考虑到企业集团总部所在地一般都是发达地区，且集团总部经济为当地政府带来的总部集聚效应是巨大的和难以直接衡量的，因此在税收分配上适当向欠发达地区倾斜具有可行性。
第三，转变资源性初级产品扭曲定价的问题。由于资源属于国家所有，一些重要资源又是战略性资源，其产品具有非竞争性，为了稳定价格，杜绝垄断利润，国家对资源性初级产品(如煤炭、石油、天然气等)实行政府定价制度。然而，当资源性初级产品流转到下一个环节进入市场，其价格变化可能高出几倍甚至十几倍，结果是部分税收利益由资源输出地转移到资源输入地，出现严重“背离”。[6]税收与税源背离导致税收收入的跨区域转移，而转移的路线主要是由中西部欠发达地区向东部发达地区转移，由非城市地区向城市转移，由中小城市向中心城市转移。这种税收的跨区域转移加大了广大贫困地区的财政负担。因此，应在税收优惠上向西部倾斜，提高资源税税率，进而提高资源型地区经济发展水平，推动区域协调发展。同时，逐步扩大资源税征税范围，将森林、草原、地热、名贵中药材等需要保护性开发的资源均纳入征税范围。
二、以民生看待发展：基于绩效取向的公共支出管理改革
公共财政改善社会民生，不仅通过财政收支结构调整、解决民生问题的现实需要等途径着手，更重要的是从“治本之道”入手，致力于探求建立促进民生和谐幸福的长效机制，进而勾画出公共财政在改善民生方面的路线图。因而，构建我国公共财政体系，在提交财政支出结构调整的“民生清单”时，还应描绘出未来民生财政的基本制度构架和发展路径。追求效率是人类生活的永恒主题，自公共财政诞生以来，公共支出的效率始终是一个常话常新的命题。我国的公共支出绩效管理，需要从以下几个方面来加以谋划：
第一，整合多方资源聚焦公共支出绩效问题，为构建中国公共财政的共同治理结构，搭建基础性的运作平台。
随着政府越来越关注社会民生，公共支出的绩效得到社会各界的日益关注。通过对公共支出现实效果的评价，分析公共财政满足民生需求和社会发展的状况，必将推动公共财政的各利益相关主体更加关注财政支出决策过程、运行秩序和绩效结果。从这个意义上讲，公共支出绩效管理为整合多方资源、聚焦公共财政问题，构建包括政府财政部门、各资金使用部门、立法监督机构、社会中介组织、项目专家、新闻媒体和社会公众等众多利益相关主体普遍参与的共同治理结构，从而为最终实现“依法用好百姓钱”的政府理财目标，提供了一个具有可操作性的基础运行平台(马蔡琛，2011)。
第二，通过绩效预算的精细化管理，为我国公共支出治理结构从传统的控制取向，走向现代治理视野中的管理取向，提供了现实的发展路径与操作范式。
20世纪下半叶以来，现代预算体系的变迁，呈现出从传统的强调合规性监督的控制取向，走向突出资源配置效率的管理取向，这也是市场化进程中我国公共支出管理改革体现的总体方向。财政精细化管理作为政府理财的最优目标选择，需要在现实预算过程中，细化分析并客观评价预算资源配置结构的经济社会影响及差异，并通过敏感性分析与回应，提升预算资源的配置效率。公共支出绩效管理作为财政精细化管理的重要手段，在促进微观层面的具体支出项目效率提升的同时，通过绩效理念在各级政府财政部门的日臻成熟，还将有助于从宏观层面上推进中国预算治理结构从控制取向到管理取向的整体转型(马蔡琛，2011)。
第三，绩效预算管理所体现的阳光财政理念和问责机制，有助于完善反腐倡廉的财政制度基础。
现代政府预算的产生与发展，是与法治国家和政治文明同步成长的，在各国公共治理实践中，预算管理体系的构建和完善，也始终是实现反腐倡廉和建设责任政府的利器。通过预算精细化、科学化、规范化、公开化、法治化等一系列制度建设，最终打造一个推进反腐倡廉、实现责任政府的财政制度基础，也大体勾勒出一条重塑公共支出治理结构的路线图。通过公共支出绩效管理的动态反馈和追踪问效机制，将规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理，与提升财政资金使用效益有机衔接起来。通过绩效结果与预算资源配置结构的正向激励机制和反向惩戒机制，在进一步提升公共资源使用效果的同时，探索建立绩效评价结果公开机制和有效问责机制，将有助于推进我国阳光财政体系的建设和完善。
第四，地方政府对于预算绩效管理的多元化改革探索，将进一步丰富我国公共财政体系建设的生态多样性，有助于实现整体综合推进与地方多元探索的良性互动。
改革开放以来，在我国财经改革的诸多成就中，有许多源自地方政府开拓性的探索。但迄今为止，国外对于地方财政管理的研究，比较成熟的多是实行联邦制的大国，其地方财政受具体国情的影响，在职能与体制特点等方面都不可能与我国相同。我国作为一个幅员辽阔的单一制大国，地方政府财政改革显得尤为重要，地方公共支出管理制度也需要在公共财政理论指导下完成自我创新的过程(马蔡琛，2010)。
综观当前各级地方政府推进的各具特色的公共支出绩效管理改革，大多很好地体现了在财政精细化管理理念和财政支出绩效评价基本规范指引下的地方自主创新色彩。在预算绩效管理的制度框架设计、绩效评价覆盖面的遴选标准、参与主体的互动结构、相关社会资源的整合利用、绩效评价结果的动态反馈与应用等诸多方面，各级地方政府都因地制宜地实行了各具特色的制度创新。这种颇具生态多样性的地方财政管理改革，对于进一步提升地方政府的治理水平和执政能力、丰富我国公共财政建设的制度内涵、充分整合调动利益相关主体的改革积极性，都将产生推动作用。
三、政府间有序分工：构建政府间转移支付的道路规则
政府间转移支付制度作为公共财政体系的重要组成部分，自1993年提出后，在探索中不断推进。然而，相对于公共财政体系的要求，我国现行转移支付制度的法治化水平，还有待进一步提升。从近年财政收支审计揭示的问题看，政府间财政资金的转移，也是审计问题的高发领域之一。产生这些问题的重要原因就是财政转移支付所涉及的资金，在中央与地方政府之间纵横交错的流转过程中，缺乏一种有序的运行轨道与道路规则。
我国转移支付制度的法治化进程，需要纳入“阳光财政”的分析视野之中。以强化转移支付立法为基础，从削减某些部门的自由裁量权入手，以明晰各级事权为前提，以转移支付预算制度为运行平台，逐步构建起公开透明且规范化的政府间财政分配关系。
(一)转移支付支出的“来龙”与“去脉”：非规范化的体制调整与资金转移
现阶段，中央对地方政府间的财政转移支付共有五种形式：税收返还、过渡期转移支付(2002年起改为“一般性转移支付”)、体制补助、结算补助、专项拨款(也称专项转移支付)。近年来，中央财政对于地方的转移支付支出力度不断加大，资金规模持续增长。2011年，中央向地方政府转移财政资金39899.96亿元，分别占中央财政总收入(不含债务收入)的77.76%和地方财政本级支出的43.17%。其中，税收返还5078.38亿元，增长1.6%，主要是因为地方贸易出口增长导致地方负担的出口退税增加；一般性转移支付18299.93亿元，增长38.3%；专项转移支付16521.65亿元，增长17.1%，主要是中央政府增加革命老区和边境地区的转移支付，以及甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害和青海玉树地震灾后恢复重建资金。
转移支付资金的增长主要来自分税制以来财政体制调整上划中央的部分，以及近年来中央财政收入的持续超预算增长。例如，2002年所得税收入分享改革后，中央从所得税增量中多分享的收入，主要用于增加对地方的转移支付。又如，2004年中央财政实际比预算超收的2537.71亿元中，对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付等就达到321.03亿元。然而，如果进一步从阳光财政的视野中，考察这些转移支付资金来源的话，都或多或少地具有非规范化。
近年来，随着分税制财政体制的变迁，可能成为地方税主体的税种，大多改为中央与地方共享，导致向改革前“比例分成”财政体制的复归。目前，共享税在全部税收收入中的比重保守估计也在60%以上，地方税体系日益萎缩。由于地方税收过小，地方财政来源主要是共享税收或中央补助，其独立性大大降低，不利于地方财政涵养税源的长远发展(高培勇，2005)。
从资金来源一翼转向资金运用来考察转移支付的问题，同样可以发现，转移支付资金运用上的非规范化主要体现在不同转移支付模式的结构配置上。以2005年预算安排为例，在大约1.1万亿元的转移支付资金中，有将近4500亿元属于照顾地方既得利益的税收返还和体制性补助。其余6700多亿元资金中，财力性转移支付约为3100亿元，剩下的部分大多属于专项转移支付。而财力性转移支付中，真正按照规范化的公式法测算分配的一般性转移支付，只占到约三分之一，其余部分大多是具有指定用途的资金(例如农村税费改革、调整工资、县乡财政补助等)。在政府间转移支付的各种类型中，只有一般性转移支付才属于真正意义上的均等化转移支付，具有比较全面的纵向和横向均衡功能。[7]即使难以从转移支付资金配给的具体博弈过程中获取更多的信息，但从规范化的一般性转移支付的份额过小的事实中可以推断出我国转移支付制度的非规范化与自由裁量程度的大体状况。
(二)以事权划分为基础的道路规则：推进转移支付法治化的路径选择
随着政府治理理念的成熟和阳光财政建设的深化，财政转移支付制度运行的规范化问题，已然引起社会各方面的高度重视。《转移支付法》的起草工作，也成为人大立法工作的重要议程。通过立法规范与道路规则的确立，有可能为推进财政转移支付制度的法治化进程，提供一条具有可持续性的改革路径。就转移支付法律规范体系的构建而言，当前需要解决的问题主要有以下几方面：
第一，合理划分事权是转移支付立法的基本前提。经过1994年的财政体制改革，我国财政收入大头在中央、支出大头在地方的分配格局已经形成。然而，中央与地方政府之间的事权划分，却未能得到及时调整，相互之间“越位”与“缺位”的问题，始终没有得以清晰的界定。例如，许多边远贫困地区的农民子女，在家乡完成九年义务教育后到中心城市务工，或者大学毕业后千方百计留在东部大城市，这种现象充分说明贫困地区的县乡基层财政负担了义务教育的支出责任，却未能分享相应的回报与补偿。
在探讨转移支付立法的过程中，理论界倾向于回避中央与地方的事权划分，而期望从技术层面的复杂模型构建与标准操作流程，实现转移支付制度的法治化。然而，合理划分中央与地方政府的事权责任是充分实现转移支付立法效果所不能逾越的关卡。事权合理划分的重要条件是各级政府(尤其是较高层级的政府部门)能够直面其所应承担的责任。
第二，集权抑或分权的取向体现了转移支付的立法原则。改革开放以来，集权与分权之争始终是我国财政体制改革的重要议题。在现代社会，集权与分权的混合结构，大体构成处理中央与地方财政关系的主流模式。从中央政府对地方的监督管理来看，我国省级财政具有较大的制度自由裁量权；在人力资源配置上，省级财政在地方财政体系中的优势地位也比较明显。因此，在我国财政转移支付的立法取向上，需要突出对省级财政适度分权改革的原则，赋予省级政府更多的管理权能。在完善公民偏好表达机制以及政府行为约束机制的基础上，赋予省级财政在收支划分、转移支付体系等方面较大的制度创新空间。
第三，相对简单易行的转移支付模式是符合国情的现实选择。在转移支付制度的具体模式选型上，大体有纵向、横向与纵横交错的转移支付(即纵向与横向转移支付的适度结合)三种模式。其中纵横交错的模式体现了市场经济国家转移支付制度的发展方向。然而，这一模式在均等化财力水平、地区性公共偏好的比较整合等方面，具体操作上相对复杂，需要较高的财政治理水平。结合我国财政预算管理的具体环境，面对地方财政部门管理水平与技术手段相对较低的现实，相对简单的转移支付模式，诸如纯粹的纵向转移支付制度，似乎是适合国情的现实选择。
(三)制度创新的运行平台：构建财政转移支付预算体系
现行制度体系不规范的主要表现是中央对地方转移支付的决策过程与详细结果缺乏一种系统化的公示与审议机制。既然转移支付制度是政府预算体系的重要部分，那么通过构建财政转移支付预算，为政府间财政关系的阳光化进程，提供一个具有可操作性的制度平台，也自然成为我国公共财政改革的题中应有之义。
就财政转移支付预算的编制而言，也同样具有现实的可操作性。尽管各级政府向人大汇报的财政转移支付情况相对简单，但在政府财政部门内部，转移支付的具体测算则是相对详尽的。因此，构建财政转移支付预算体系，并经由立法监督机构审议批准，并不会增加现行部门预算编制体系的工作负荷。在制度安排层面上，这样一种大体分作“三步走”的路径选择似乎是相对具有可操作性的。[8]
第一，加快构建完整统一的公共预算体系。规范的财政转移支付制度，须建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有在建立完整统一的公共预算体系的前提下，才能合理划分中央与地方政府之间的财权与事权。因此，应加快构建一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。
第二，推进预算管理的阳光化进程，逐步提高财政支出的透明度。公共财政体系的核心要义在于，“涉及所有人的问题，应当由所有人知情，并尽可能由所有人来批准”，也就是逐步实现财政管理的阳光化。公开政府财政预算的决策过程与运行结果，也是实现人民群众参政议政、当家理财的时代要求。构建转移支付预算体系的难点，并不在于预算编制的技术操作层面，而在于各级财政部门是否具备将其资金配置过程与分配结果公之于众的信心与勇气。因此，须将转移支付预算体系的构建，纳入阳光财政建设的“大棋局”中加以谋划，通过提高预算管理的公开性与透明度，营造一个全社会都来关注政府间财政资金转移的氛围。
第三，完善包括转移支付预算在内的复式预算体系，全面提升财政管理的法治化水平。《中华人民共和国预算法》颁布的近二十年来，复式预算制度作为法律明文规定的预算模式，其基本制度构架已然初步确立。然而，在当前的预算改革中，复式预算管理模式并未取得实质性的进展。近年来，全国人大每年审议通过的政府预算报告，也不再按照复式预算公布，各级地方预算也大多没有按照复式预算编制。
实行复式预算制度，明确区分政府运行性支出与投资性支出的资金来源和运用情况，可以避免因社会转型期的体制磨合而造成的消耗性支出非正常膨胀的现象。同时，通过向纳税人披露预算支出的具体构成情况，也有利于纳税人对政府行为的监督，提高纳税人的权利主体意识。因此，逐步构建并完善财政转移支付预算制度，进而将其纳入我国的复式预算管理体系，是适合现实国情的一种路径选择。[9]
四、从满足公共需要到实现公共管理：阳光财政体系建设的路径选择
回首20多年来我国市场经济建设的艰辛历程，政府公共管理始终在探索着一条重塑中国政府治理基本结构的基本线索。经过多年的曲折探索，大体明确了政府公共管理改革的目标，即通过有效地消除政府的对外扩张性和内部膨胀性，使政府成为一个有限的而不是全能的、公正的而不是专横的、廉洁的而不是腐败的、效率的而不是无能的政府，从而实现政府“善治”的客观要求。[10]
在这一实现善治的目标与政府治理的现实之间，如何搭建完成这一“摆渡”的路与桥，是一个值得反复思量的问题。制度经济学对经济史演进的考察表明，国家抑或政府在社会的长期发展演化中，具有至关重要的作用。国家的兴衰在某种程度上取决于政府的治理水平。在市场经济条件下，政府的公共经济活动，无疑构成了政府治理活动的主要方面。而政府公共经济活动的规范，则首先体现为政府财政行为的规范，政府财政行为规范化又可以纳入公共预算管理这一总揽政府收支行为的基本制度载体之中加以考察。
循此思路，重塑我国政府治理结构的路线，即以政府预算管理的规范化为基础，推动政府财政行为阳光化，进而提升政府治理的整体诚信水平，以最终完成政府公共治理结构的重塑过程。“三步曲”式的财政预算规范化进程如下：
第一步，全面推广人大代表政府预算解读的知识普及，提升立法监督机构的财政管理权威。在我国，尤其是某些省以下人大代表的政府预算管理水平，相对于成熟市场经济国家而言，还是有一定差距的。因而，尤其需要普及基层人大代表的预算管理与预算审查知识。
第二步，在人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。即使人大代表对政府预算问题有一些了解，但不可能拿出大量的时间去钻研每一年的财政预算报告。在市场经济国家，其议员也并非是预算管理的专家。但是，在其立法监督机构序列中，有一些专门研究政府公共预算的智囊性研究机构，当议员需要了解预算法案的时候，就从这些机构中聘请专家进行系统阐释。因此，阳光财政改革的第二步应该是在各级立法监督机构中，建立政府预算管理研究的专家咨询机构。这个专家库里有财政部门的官方学者，但主要还应由来自大专院校、科研院所等非官方的专家组成，由这些专家学者协助人大代表来监督和管理政府预算。
第三步，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度，全面提升政府财政管理的规范化和法治化水平。现阶段，人大代表对预算进行审查，对预算报告的整体加以表决。在市场经济国家，较多采用结构性预算审议。我国现在实行的部门预算改革，已经具备了分部门表决的技术前提。因此，阳光财政改革应实行人大代表对政府预算报告的分项表决制度，就某一项预算支出加以专门审议，逐项表决通过。循着从整体审议到结构审议、分部门表决的财政预算管理改革路径，我国政府公共财政乃至整个政府公共治理结构，将会逐步完成提升政府诚信水平、打造阳光财政的变革历程。
通过财政管理的阳光化进程，将会为社会主义市场经济的进一步完善，提供一个坚实的信用平台。虽然，这个平台的构建并非一蹴而就，但通过某种机制的设计，引导微观经济个体和宏观调控主体的行为，理性地向着“推崇诚信”的道路演进，应该是可能的。通过这种良好的社会氛围，也会进一步激发出入性中所固有的道德之感、正义之心与悲悯之情，从而最终形成一个良性循环的诚信社会。
五、与国际环境和谐相融：健全对外开放的中国公共财政体系
本次金融危机和欧洲主权债务危机表明，在经济全球化的过程中，世界各国的关系空前紧密，任何单极的增长都会带来整体福利的损失。因此，在开放经济视角下，必须着力推动共赢，在经济发展多极化下实现再平衡。[11]目前，我国经受住了全球金融危机的考验且表现出色，凭借充足的资金、良好的信誉、强劲的国际合作力，在世界经济格局中的地位与日俱增。世界越来越离不开中国，这就为推进我国财政外交开创了绝佳的时机和舞台。[12]
第一，对深陷危机的国家实施积极援助和呼吁。应积极参与对欧洲债务危机的救助，支持欧元稳定，通过中国的态度提振市场信心，这样对各方都有好处，尤其是可以防止欧元贬值导致的外汇储备缩水。同时，可以采取人民币担保的方式提供援助，也可以通过IMF购买风险较小的欧洲债务，有利于推进人民币国际化和扩大在IMF的话语权。此外，还需在IMF等国际组织层面和G20等对话机制层面发出呼吁，对发生危机的经济体给予多方援助，防止危机扩散，阻碍世界经济复苏。
第二，积极探索财政政策国际协调的思路和方案。由于目前世界经济处于经济增长和财政安全的两难选择，财政领域集中了较多问题，实现财政政策的国际协调，很多棘手的问题将迎刃而解，也可为其他宏观经济政策的国际协调打下基础。目前，财政政策国际协调机制还没形成，由于各国利益分散并追求本国利益最大化，多边协调难以达成有效一致。因此，相对于国际协调来说，地区协调更容易实现，相对于多边协调来说，双边协调更容易实现，所以，可以从地区和双边协调开始，逐渐向更高层面的国际协调推进。[13]
第三，通过财政外交在国际社会获得更大的话语权，增强中国在制定国际经济规则中的作用，积极推动国际经济新秩序的建立。当前尤其要呼吁维护国际财政金融体系的稳定，督促发达国家减少债务和进行福利改革，新兴和发展中国家治理通胀，欧元区尽快找到货币政策和财政政策协调配合的方式，并抓紧制订方案实施，各国均应保护债权人的利益、重点解决结构性问题，为实现全球经济再平衡付出各自的努力。
第四，加大对“走出去”战略的财政支持力度。扩大我国在发达国家对外直接投资的规模，一方面，对东道国提供资金援助，另一方面，也可以引进这些国家的先进技术和设备，促进我国经济发展方式转变。[14]
第五，通过财政外交宣传中国，使世界了解中国，为国际经济合作打造更为宽松的环境。目前宣传还没有引起足够的重视，事实上，这里尤其需要加大财政投入，因为与未来收益相比，宣传成本是微不足道的。[15]
综上所述，在当前发展阶段和开放环境下，我国必须吸取国际教训，未雨绸缪，防范财政风险。对外，加强国际财政合作。但是目前只能在制度建设方面“小步慢走”，在制度执行方面实际是踯躅不前，其原因归根到底是本国利益驱使[16]，在世界经济复苏困难的情况下，只能谋求各国通力合作。我国须全方位巩固在世界经济格局中的地位，积极推动财政外交，进一步融入经济全球化，在国际上尽力争取中国的利益，营造有利的经济发展环境。对内，除以调整结构为重点外，还须抓住改革的机遇。我国的改革和开放并举，财政也应既促开放也促改革，以改革方向引领公共财政体系发展，从提高财政能力的角度，为收入分配、社会保障、义务教育、金融体制改革、投资与消费领域的改革以及税制改革、财政体制和预算管理制度改革等财政领域自身的改革营造良好的环境。
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