大湄公河次地区合作的国际政治经济学分析，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,地区论文,国际论文,大湄公河论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D814.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—6099（2006）02—0015—05
大湄公河次地区（Greater Mekong Sub-region,GMS）合作是中国（主要是云南省）、泰国、缅甸、老挝、柬埔寨和越南六国在澜沧江—湄公河流域开展的次地区合作。该流域的合作可以追溯到上个世纪50年代，在60、70年代陷于停顿。目前所谓的GMS起端于1992年亚洲开发银行的倡议。13年来，有关各方开展了交通、能源、电信、旅游、环保、农业、贸易、投资、人力资源开发和禁毒等多方面合作，取得了一定的成效。2002年11月GMS曾在金边召开过第一次首脑峰会，并决定此后每三年一次轮流在各成员国召开。2005年7月4—5日，GMS第二峰会在昆明召开，六国首脑齐聚春城，掀起了新一轮次地区合作的热潮。
从本质上说，GMS是东亚范围内众多的地区主义中的一种。 本文将从地区主义中的角度出发，在界定有关概念的基础上，选择国家与市场这一典型的国际政治经济学分析角度，对GMS的特点和定位等问题进行讨论，并针对GMS面临的困难进行分析。
一、概念及分析框架
1.地区、次地区与地区主义
本文所谓的“地区”（region）是指国际性的地区。约瑟夫·奈认为，国际性地区就是“由一种地缘关系和一定程度的相互依存性连接到一起的一组有限数量的国家”，他还指出，“并没有‘绝对’的和‘国家决定’的地区，相关的地理边界是根据不同目的而划分的。”[1] 巴里·布赞认为， 一个地区的构成至少需要三个条件：共同的特性（shared characteristics）、成型的互动（pattern interactions ）和共享的知觉（shared perception）[2]。本文基本认同布赞的简单归纳，认为只要一些国家能够拥有这些条件就可以被认为是一个地区。
所谓次地区（sub-region），是指比通常意义上的地区更小的、可能只是包括地区之内国家的部分范围的地区。有学者认为，地区可以划分为三种层次：宏观、微观以及介于两者之间的中观层次。所谓宏观地区，主要是指完全由国家作为组成单位的地区，如欧盟和亚太。中观地区也是国际性的，至少由两个以上的国家组成，但不一定包括这些国家的全部疆界范围，如澜沧江—湄公河次地区（sub-region）。而微观地区则是指一个国家内部的部分地区，如中国的长江下游三角地区等。
实际上，所谓“地区”或“次地区”的概念总是相对的，它们不是天然给定的（given）和固定不变的（fixed），而是人类所创造的（created ）和建构的（constructed）。例如，GMS这个概念相对于“东南亚”来说，是“次地区”的；而“东南亚”相对于“东亚”而言，也可以算是次地区的。
“地区主义”的定义通常有着两个层次：（1）地区主义是一种思想或信念；（2）地区主义是一种实践运动。麦克尔·舒尔兹认为， “地区主义代表了一种观念、价值和明确目标的结合，目的是创造、维持和修正地区内安全、财富和发展规范，是志向接近的行为体对于特定的地区空间重新进行组织其活动与关系的渴望”[3]。可见，GMS地区合作从本质上来说是一种地区主义的表现。
2.地区主义的主要理论及分析框架
地区主义包含着这样的基本逻辑：它是各行为体（包括国家行为体和非国家行为体）之间出于自愿而达成的、没有期限的合作协议，地区合作的目的是谋求利益，利益是效忠转移的基础。民族国家无疑是至今为止地区主义最重要的行为体，但也不排斥非国家行为体对地区主义的参与。笔者认为，从参与者、推动力量及基本逻辑等方面而言，近年来兴起的所谓“新地区主义”（New Regionalism）的概念是值得怀疑的，新老地区主义之间并没有实质性的区别。
迄今为止，地区主义研究还很难说已经构成一门相对独立、系统和完整的理论体系，不同的学者分别从不同的角度进行过理论解释， 产生了以政治学方法（approach）和经济学方法为代表的两大流派。前者主要包括功能主义、新功能主义、政府间主义等，后者主要包括关税同盟理论、最佳货币区理论和财政联邦主义等[4]。此外，近年来还有不少学者从建构主义的角度来讨论地区主义，体现了地区研究的“社会化倾向”[5]。
本文从国际政治经济学（IPE）的角度，即主要从国家与市场的角度出发， 分别讨论它们对于地区合作的动力、制约及其相互作用的问题。当然，这里所谓的国家或市场，并不单纯是内部的国家或市场，而包括了对本地区产生影响的外部国家或市场。简要来说，追求主权与安全的国家、追逐效率与财富的市场，是地区合作的动力和源泉，它们的作用及相互作用最终决定地区主义的性质及其发展。
二、GMS的特点及定位
GMS是“次地区合作”，属于“次地区主义”， 即参与方可以是一个国家的部分地区，例如中国的云南省。然而，按照上文的分析，这种区分的实际意义不大，次地区合作与一般意义上的地区合作并没有本质区别，它的形成和发展同样是国家和市场共同作用的结果。
从欧洲和北美的发展经验来看，传统的地区主义更多体现的是各国政府推动的结果，是“政府间主义”的典型表现。所谓的“新地区主义”认为，地区主义不再是“国家中心”的，而是由私营企业和跨国公司推动的，是市场作用的直接结果。本文并不认同这种观点，因为这种判断并不符合东南亚乃至整个东亚地区主义的实际情况。
总的来说，东南亚乃至东亚范围的地区主义，参与国家的中央政府发挥着决定性的作用，主权和安全依然是各国在开展地区合作时首要的考虑因素，任何牵涉这方面内容的安排都将进行得小心翼翼。在外交关系出现问题、相互猜忌的环境下是很难开展有效合作的。“消除疑虑，增进共识”是地区合作的必经阶段，它也是首届GMS部长会议的主题，从一个侧面体现了本地区实际存在的问题。 虽然各国在消除这种障碍方面作出了积极努力，并取得历史上最好的成效，但其基础并不十分牢固。例如，近年来缅泰之间几次的外交风波就说明了这一点。从市场的角度来说，在东南亚内部以及中国和东南亚之间，竞争有余而互补不足，对于任何一国来说，对方都不是各自最重要的贸易和投资伙伴。也就是说，各国的市场主要是外向的，内部市场并不占据重要地位。这两方面直接决定了它们之间的地区合作只能是“弱制度的”和“开放的”：前者说明参与方不能同意让渡主权，也不愿意建立强制性的制度安排；后者说明这种地区合作不能是封闭的和排他性的。东盟自由贸易区、中国—东盟自由贸易区乃至东盟“10＋3”都体现了这些特点。
但是，GMS这样的次地区合作也有自己的独特之处。从国家的角度来看， 相比起国家层面更多的主权顾虑，开展次地区层次的合作有着独到的灵活性，可以发挥试验功能，起到示范效应。在地区合作安排难以全面、同步推行的情况下，GMS 有可能更有针对性地起到补充作用，这也是GMS存在和发展的最大理由。 从市场的角度来看，在GMS的成员中，缅、老、柬、越都是东盟的新成员，它们在经济发展水平、市场发展程度等方面与老成员国之间有着较大差距，而云南（以及今年正式加入GMS的广西）是中国相对后进的省份，在这些相互毗邻的次地区范围之内， 它们之间有着较强的互补关系，彼此的贸易和投资关系也比较密切，也就是说，内部（次地区内）市场比外部市场的重要性更强。这一点是GMS区别于东盟自由贸易区、中国—东盟国自由贸易区等地区合作安排的特点。从这个角度说，次地区合作对于GMS各方有着更大的合作空间，具备更现实的意义。例如，对云南省而言，大湄公河流域国家的市场，可能是其未来相当长时期内最重要的国际市场，因此，对于云南地方政府而言，GMS的意义不言而喻。而对于广西来说，通过GMS来拓展与东南亚各国的合作渠道，这是广西近年来除了“中国—东盟博览会”之外在地区主义上取得的最新、最大的进展。当然，参与地区经济合作的次国家政府（例如云南与广西）在参与地区合作的过程中将存在着竞争与合作①。
鉴于上述条件的制约，未来的GMS的定位应该更多在于构建政治、 经济的对话平台和协商渠道，积累合作经验。在具体合作项目上，以基础设施建设为重点，逐步推广和深化经济合作， 而不是期望在较短时期内取得显著的贸易和投资利益。GMS未来的一个可能是融合到中国—东盟自由贸易区的建设中去，分阶段、 按层次来提升地区合作的水平，并在这个过程中体现中国参与地区合作的诚意。在昆明峰会期间，温家宝总理宣布，中国将从2006年1月1日起，单方面扩大给予老、柬、缅产品零关税待遇的项目范围[6]，就是这种策略的一个体现。
三、GMS面临的困难
然而，GMS真正要取得发展，还将面临诸多挑战。
1.从国家的角度
不得不承认，所谓的“中国威胁论”对于各国参与次地区合作的态度还是有一定影响的。对于GMS的东盟成员国来说，由于多方面的原因， 它们对于中国的顾虑没有完全消除。多年以来，通过以“睦邻”为核心的周边政策，中国在此方面已经取得了前所未有的成功。中国—东盟自由贸易区的建设，充分体现了中国希望通过地区经济合作来体现和平、共赢的诚意。对于中国而言，如何通过包括GMS在内的次地区或地区合作来有效地消除“中国威胁论”，这是最大的政治利益。所以，在推进GMS合作的过程中，中国将在任何可能激发“中国威胁论”的合作项目上小心谨慎，宁愿牺牲实际的或潜在的经济利益也不会太过冒进。
在国家内部，GMS还将面临着中央和地方、不同部门之间的协调问题。 中央政府和地方政府考虑问题的立场和角度不尽相同，虽然说地方政府在总体上必须服从和服务于中央的对外决策和战略，但毕竟在利益、态度和具体措施上有所差别。在这种情况下，它们之间的协调问题，以及不同地方政府之间（如云南和广西）的协作和竞争问题，对于次地区合作内容的规划、实施都具有重要意义。对于中央政府而言，如何在保证考虑全局的同时，充分考虑地方的发展利益，并发挥地方政府的积极性和主动性，是一个值得认真思考的问题。对于地方政府而言，单纯从中央谋求政策和资金支持是不够的，如何结合自身实际情况，发挥次地区合作中的中介和桥梁作用，这才是十分关键的。上述的情况并不只针对中国，对GMS 的东盟成员国也是一样的，甚至在缅甸北部还存在着地方少数民族武装与联邦政府之间的冲突问题。
东盟对于GMS的态度将越来越重要。GMS的成员中，除中国以外的成员都是东盟成员国，其中除泰国外都是东盟的新成员。作为“最成功的发展中国家的地区组织”之一，东盟有着近40年的地区合作经验。从根本上来说，东盟还是东南亚各个民族国家意志的体现，是政府间主义作用的结果，它远远还没有成为国际关系中一个相对独立和自主的行为体。从这个角度说，这里讨论的东盟，更多的是出自各个国家的决定，而非作为一个集体身份的东盟的决定。
东盟在20世纪90年代中后期将越、老、缅、柬四国吸纳进来，既有着拓展地区合作、实现“大东盟”梦想的考虑，也有着平衡来自中国对这些国家影响的因素。类似地，东盟对于大湄公河地区的合作也有着复杂的心情。一方面，东盟愿意通过某种地区性的安排来发展本地区的经济，以减少这些东盟新老成员之间的差距，从这个角度说，它乐于看到GMS的成功；另一方面，东盟也试图通过在GMS中发挥积极作用，来使得它在本地区的主导权不致旁落。在东盟与中国签订《全面经济合作框架协议》（2002年11月）后，GMS的合作内容自然地与中国—东盟自由贸易区（CAFTA）的建设衔接在一起，目前CAFTA的部分早期收获项目实际就是在GMS成员之间开展的。
东盟参与湄公河开发的主要渠道是“东盟—湄公河流域开发合作”（ASEAN—Mekong Basin Development Cooperation,AMBDC）。1996年6月，东盟各国在吉隆坡召开了东盟—湄公河流域开发合作第一次部长级会议，通过了《东盟—湄公河流域开发合作基本框架》。它规定，部长级会议将至少每年举行一次，合作内容包括基础设施建设、投资贸易、农业、矿产资源开发、工业及中小企业发展、旅游、人力资源开发和科学技术等领域。此次会议还正式确定了由东盟7 国加湄公河沿岸国老挝、缅甸、柬埔寨和中国为该合作机制的核心国。受金融危机的影响，AMBDC 的部长会议在1997到1999期间连续三年没有举行。在2000年7 月于河内召开的第二届部长级会议上，各国根据日本和韩国政府的申请，批准日、韩两国为东盟—湄公河流域开发合作核心成员。至此，AMBDC的组织核心实际上就是东盟“10＋3”的地区合作格局。除AMBDC外， 东盟国家参与湄公河流域合作的机制还包括“湄公河委员会”（Mekong River Commission,MRC），其前身是1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（即老湄公河委员会），1995年泰、老、越、柬四国签署《湄公河流域可持续发展合作协定》，成立了新的湄公河委员会，1996年中国和缅甸以对话国身份加入该委员会。
国家层次的另一个问题是外部力量的参与问题。到目前为止， 外部国家参与GMS的问题尚不被重视，相关的讨论也不多。但实际上，美国、日本和欧盟的态度对于GMS有着重要影响。20世纪70年代以前，美国曾较多地参与了湄公河的开发。越战结束后，美国的直接参与有所减少，主要是通过国际机构和跨国公司发挥影响。近年来，美国以民主、人权、环保等为借口，拒绝参与甚至制裁该地区的开发。美国对缅甸的多年制裁，直接给缅甸经济发展造成严重影响，也给本地区经济合作埋下了阴霾。
20世纪80年代中期以来，日本在向东南亚大举进行直接投资的同时，也对湄公河流域进行了大量的调查研究。日本一直对开发湄公河流域兴趣浓厚，多年以来，日本始终是该地区的重要捐助国。日本参与本地区开发的一个特点是以非官方渠道为主，借助日本主导的亚洲开发银行（ADB）来推行，产商学界也发挥了积极作用。随着1992年亚行推出GMS计划，日本加大了参与GMS的力度，日本外务省先后主导并召开了“印支综合开发论坛”，日本经团联海外咨询企业协会对澜沧江—湄公河流域的经济、社会、投资、贸易、产业进行了大量研究，形成了日本参与湄公河开发合作的一整套计划。同时，日本还积极要求参加东盟—湄公河流域开发合作机制，并已获准成为该合作机制的核心国。
欧洲及其他西方国家主要是通过官方的开发援助和直接投资、捐助开发和研究等方式参与GMS的开发合作。如澳大利亚、新西兰、瑞典等国积极参与湄公河开发，以官方开发援助和人力资源开发为主。欧盟及其他欧洲国家以亚欧首脑会议为契机，对湄公河开发也有一定兴趣。但目前由于欧盟部分国家对于缅甸的排斥，近期内难以开展实际合作。
特别值得一提的还有印度的因素。从1991年开始，印度推行“东向战略”（Look East Strategy），希望全面发展与东盟的地区合作，其中也包括“孟印缅斯泰经济合作联盟”（BIMSTEC）②、“湄公河一恒河合作计划”（Mekong—GangaCooperation,MGC）③ 以及“环印度洋地区合作联盟”（The Indian Ocean RimAssociation for Regional Cooperation,IOR—ARC）④。印度与东盟部分国家之间的地区合作关系同样包括贸易投资、旅游、交通、基础设施以及文化和教育等多方面的内容。有西方学者认为，印度进入东南亚有着“明显排斥中国的意图”[7]。实际上，东盟国家方面也有借助印度来平衡中国作用的考量。2001年5 月中国正式加入《曼谷协定》⑤，这是中国加入的第一个具有实质性优惠安排的地区贸易协议，也是中国和印度共同参与的惟一的地区贸易协议。近年来有学者提出的“中印缅孟”次地区经济合作及“昆明合作组织”的倡议，对于有关国家来说未尝不是一个加深合作的机会，GMS次地区的西部（主要是缅甸、中国云南的德宏州）以及孟加拉、印度等方面的合作也有可能得到扩展，尽管目前看来难度颇大。
2.从市场的角度
由于缺乏相应的统计口径，关于GMS的有关数据统计是笼统的和不完整的， 即便现有的部分数据其可信度还有待提高。从单纯的数据而言，GMS涵盖233万平方公里，是一个包含2.46亿人口的较大市场。从中国方面来说，2000年，云南省同GMS国家的进出口贸易总额为5.14亿美元，2001年为5.7亿美元，2004年达到10.54亿美元， 3年内贸易额翻了一番，大湄公河次地区已逐渐成为云南省最大和最重要的海外市场。2005年前5个月，云南省与湄公河流域5国双边贸易额达到5.3亿美元，同比增长了32.2％[8]。在广西方面，在广西与GMS国家外贸往来中，进出口总额占全区20％，占广西与东盟10国贸易总额的70％[9]。然而，关于GMS经济合作能给本地区带来多大的市场规模，给贸易和投资方面带来多少好处的估算，其准确性是值得怀疑的。关于这方面，我们只能说GMS是一个在培育和发展中的市场。
GMS内部的市场存在这样的总体特点，市场经济发展并不成熟，市场规模有限，资金、技术和人才严重缺乏，金融、物流、信息等配套水平薄弱，消费水平不高。在对外方面，各成员生产的产品普遍缺乏国际竞争力，同时各方在出口商品结构上雷同较多，在对外市场上存在竞争，导致部分国家有时会采取限制进口或出口的措施。总的来说，GMS各方之间还存在着互补性不足、竞争性较强的状况， 这直接制约着次地区经济合作的开展。在这种情况下， GMS 内部开展贸易和投资方面的合作存在很大的难度，短期内不可能取得大的突破。从这个角度说，传统地区经济合作所强调的“贸易创造和“贸易效应”的有关分析，对于GMS来说并不适用。GMS所追求更多的应该是由经济合作带来的动态和外溢效应。实际上，目前的GMS合作领域，也已经超越单纯的贸易和投资合作，而包括基础设施建设、环保、卫生和禁毒等多方面内容，这是必然的选择。
有人提出，应该在GMS内部成立“核心自由贸易区”。这种看法认为， 目前次地区合作的重点应该是以澜沧江—湄公河航道为依托，在泰国北部、老挝北部、缅甸北部和中国云南南部范围内形成东盟开发的核心地带。先形成新的金四角，然后扩大到六方。这一地带囊括思茅、景洪、清莱、清迈、景栋等城市。通过实行零关税、金融开放、发展旅游业和加工业等政策，形成一个核心自由贸易区。依笔者看来，上述观点是值得商榷的，在GMS的范围内成立自由贸易区既无必要，也不可能。相反，GMS未来发展的一个重点可能在于向两头的延伸， 借助云南（以及广西）的平台，吸纳来自中国国内其他省份的产品、资金、技术和人才，来自周边国家的产品也借此进入中国内部市场。另一端的泰国也可发挥类似的作用，吸纳来自东盟甚至外部国家的资金，并进而打入东盟及国际市场。
目前开展次地区合作的一大困难是资金问题。实际上，由于这些国家或涉及省区都比较贫困，政府投入能力有限，目前在建的昆曼高速公路老挝境内的投入中，实际上就主要依靠的是中国和泰国的无偿援助。此外，当地的私营资本也不发达，外部私营企业资金也因看不到利润前景而裹足不前。实际上这个问题从GMS 一开始的时候就得到有关方面的重视，并采取了各种措施来推动私营部门的参与，包括2004年在曼谷举行的次地区国家高层公私磋商会议和在昆明会议期间的“GMS 工商合作论坛”都专门讨论过这个问题。然而，没有足够的市场及利润预期，私营资本进入GMS还难有大的发展。
在国际融资方面，由于种种原因，西方大国或主要国际金融机构对GMS没有多大的关注，投入十分有限，甚至设置障碍阻止国际资本的流入。而据有关估算，要实现GMS预期的目标，至少需要投入2,000多亿美元才能见效[10]。目前，GMS 的主要资金来源是亚行。自1992年迄今，亚行为湄公河流域国家的基础设施建设累计提供贷款7.7亿美元，帮助融资2.3亿美元，已经在运输和能源领域完成了9个项目。9年多来，亚行还向大湄公河次地区开发项目提供了32个、累计2,500万美元的技术援助[11] 。亚行除向湄公河开发项目提供技术援助外，还利用自身的影响和担保作用，呼吁西方发达国家尤其是私人投资者为地区合作项目提供融资。目前亚行对GMS的资助重点是基础设施建设、资源可持续利用和环境保护等项目。总的来说，对于GMS而言，亚行是不可或缺的，但后者的作用也是有限度的，离开了国家的推动以及市场力量的引导，它将无所作为。
特别值得一提的是能源合作。目前GMS 的能源合作主要限于云南省向周边国家输送电力，未来的合作有可能是石油方面的合作，主要涉及缅甸、中国和越南三个国家。据报道，越南的石油贮藏量，在东盟仅次于印尼及马来西亚，居于第三位。越南已经取代印尼，成为中国在东盟的最大石油进口国。在缅甸方面，中国石油天然气公司已经与缅甸签订勘探油气合同。与之相关的是，有学者提出中国应积极参与东南亚国家的石油、天然气的勘探与开发，而有些看法则认为中国不应该在此方面过于关注，因为一来这些国家的油气资源本来就有限，二来也容易引起其他不必要的猜忌和压力。2004年，有学者建议修建“中缅石油管道”，使中国可打破“马六甲困局”，直接从印度洋输入中东及非洲石油[12]。目前，该工作正在进行之中。然而，跨国石油输送管道的问题牵涉到很多其他复杂的难题，它的前景还在未知范围，除了市场可行性需要研究之外，有关国家的态度最终将起决定作用。
四、结论
GMS是东亚乃至东南亚范围内地区主义的一个表现， 是有关国家（包括省区）之间开展地区治理的一种尝试和表现。作为一种次地区的合作安排，GMS 有着独特的安排和发展困难。其中，国家和市场发挥着决定性的作用，任何脱离这两方面实际情况的合作安排都是不现实的。从目前的情况看，GMS作为一种灵活的、 多维度的次地区合作机制，将有可能为本地区的全面发展起到积极作用。然而，由于受多方面因素的制约，它的未来发展也将是渐进的。