独立董事制度实施中的问题与对策，本文主要内容关键词为：独立董事论文,对策论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在独立董事的职权中，除关联交易外，其他五项职责没有明确在什么情况下行使、如何行使，而对财务虚假、决策失误等事项独立董事应承担的责任则根本没有规定。因此导致独立董事除了对关联交易的公平性提出意见外，其余的工作大多属公司顾问该做的事，不能从根本上起到约束大股东权力的作用。
独立董事制度最早起源于欧美国家，主流观点主要有两派：一种观点认为，设立独立董事的目的是保护股东的利益避免遭受管理层的侵害；另一种观点认为，独立董事的设立是为了维护社会公众利益，防止公司在追求利润最大化时牺牲社会公众利益。但从我国上市公司的实际情况来看，设立独立董事主要不是针对上述问题。显而易见，目前我国上市公司的股权结构高度集中，绝大多数上市公司的大股东把持着约60％左右的非流通的国有股和法人股。因此，我国上市公司的控股股东实际控制着董事会和管理层，其经营和决策都会体现大股东的利益。由此可见，在我国设立独立董事的目的应是约束控股股东的权力，防止其侵害公司和小股东的利益。
自2001年8月中国证监会推出《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）后，各上市公司开始引入独立董事制度，同时独立董事也被赋予了一些特别职权，如对重大关联交易的前置认可权，聘用或解聘会计师事务所的提议权，召开临时股东会、董事会的提议权等，使独立董事在董事会中产生了一定的影响，对规范上市公司运作、帮助公司管理层做出正确决策发挥了一定作用。对此上交所和深交所都进行了调查。在上交所调查的69家上市公司中，有79％的独立董事认为他们发表的意见多数被董事会采纳，10％的独立董事认为其意见总是被董事会采纳，没有独立董事认为他的意见从不被董事会采纳，这表明上市公司董事会对独立董事的意见非常重视。深交所2002年5月在巨潮信息网上举行的《上市公司治理结构调查问卷》（以下简称《调查问卷》）调查结果显示，有40.65％的公司认为独立董事在公司重大决策中充分发挥了独立作用，在绝大多数重大问题上有着重要的影响；54.9％的公司认为独立董事在部分重大问题上有一定影响。
目前独立董事制度实施中的问题
尽管独立董事制度的实施在一定程度上完善了上市公司治理结构，在避免上市公司信息披露虚假行为、促进上市公司规范运作、保护中小投资者利益等方面也起到了一定的作用，但是，这项制度在我国仍处于实践初期，在实施中仍存在着许多问题。
一、独立董事在数量上未达到要求
根据《指导意见》的要求，截止2002年6月30日，上市公司董事会成员中应当最少有两名独立董事；截止2003年6月30日，上市公司董事会成员中应当最少有1/3的独立董事。统计显示，截止2003年6月30日，沪深两市达到标准的上市公司也只占57％，甚至有13家公司未达到两名独立董事的要求。
二、独立董事的独立性不够
《指导意见》规定，“上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份1％以上的股东可以提出独立董事候选人。”但在我国，上市公司董事会和股东大会基本被大股东控制的现象已是司空见惯，因此从独立董事的产生程序看，其提名权事实上由大股东控制。根据深交所《调查问卷》显示，截止2002年5月，上市公司已产生的独立董事有86.36％是由公司董事会提名，而有15.06％的独立董事则直接由大股东或实际控制人提名，1.7％的独立董事由董事会的专门委员会提名，上级主管部门推荐的占0.57％，而公开招聘的独立董事仅为1.99％，其他占7.1％。
三、独立董事未能充分发挥作用
目前，在我国上市公司中，独立董事虽然起到了一定的作用，但并未达到设立时的初衷，其原因主要有两个方面：
1.审计、提名和薪酬委员会等专门委员会没有建立。
由于独立董事的时间和精力有限，能力不一，因此需要一个团队来帮助独立董事实现其职能。但是，根据深交所《调查问卷》显示，上市公司董事会中未设立专门委员会的比例高达74.61％，而设立专门委员会的比例只有25.39％（见表1）。
2.独立董事职责不明确。
根据《指导意见》的规定，独立董事在以下六个方面享有权利：（1）重大关联交易提前认可（重大关联交易指上市公司拟与关联人达成的总额高于300万元和高于上市公司最近经审计净资产值的5％的关联交易）；（2）提议聘用或解聘会计师事务所；（3）向董事会提议召开临时股东大会；（4）提议召开董事会；（5）独立聘请外部审计机构和咨询机构；（6）公开征集投票权。
可以看出，证监会在《指导意见》中只授予了独立董事一些特别职权，并没有明确独立董事的具体职责。即使在这些独立董事享有的权利中，除关联交易外，其他五项职责多没有明确在什么情况下行使、如何行使；而对财务虚假、决策失误等事项独立董事应承担的责任则根本没有规定。因此导致独立董事除了对关联交易的公平性提出意见外，其余的工作大多属公司顾问该做的事，不能从根本上起到约束大股东权力的作用。
四、缺乏有效的奖惩机制
虽然大多数上市公司按照《指导意见》的要求建立了独立董事制度，但对独立董事的工作结果没有有效的评价，更没有奖惩制度，使得尽责董事得不到奖励，未尽责董事得不到处罚，由此导致了以下两个方面的问题：
1.从数量方面而言，独立董事在上市公司的工作时间及参会次数得不到保证。
（1）独立董事每年在上市公司的时间十分有限。上交所对69家上市公司的调查显示，独立董事平均花在上市公司的时间非常少，大多只有5～9天，而在上市公司实地办公的时间更少，一般只有1～5天；独立董事来自于各个不同的领域，而且都是兼职的。在这种情况下，要求独立董事在这么短的时间内对上市公司的某些重要事项做出正确的判断是比较困难的。
（2）独立董事经常缺席董事会，委托他人代为投票。尽管根据《指导意见》的规定，独立董事不得连续三次缺席公司董事会，同时必须对关联交易等重大事项发表专门意见，但是由于《指导意见》中未规定独立董事未参会时是否需授权独立董事代为表决，独立董事是否必须对上市公司的定期报告进行审议、发表专门意见，独立董事和公司违反《指导意见》时如何处罚，导致不少公司独立董事经常缺席董事会，将表决权随意交由非独立董事尤其是公司董事长、总经理行使。在审议公司2002年年度报告的董事会会议上，深市507家上市公司有77家公司有独立董事缺席现象。有一家公司的一名独立董事甚至连续六次未出席董事会。
2.从质量方面来看，尽管有些独立董事保证了工作时间和参会次数，但并没有在每一次董事会前充分了解决策的背景资料，在会上也没有充分发表意见，在表决时随声附和，未能尽到独立董事的职责。
政策建议
一、明确独立董事的职责
目前独立董事的责、权、利是不对称的，应减轻独立董事的责任。在董事会中，对董事进行分类，引入执行董事和非执行董事的概念。所谓执行董事，是指那些在公司内担任管理职务的董事，这类董事也称为内部董事。非执行董事是指本人目前不是公司雇员的董事，也称为外部董事。独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在任何可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。非执行董事或外部董事并不都是独立的，只有那些满足独立董事任职条件的非执行董事或外部董事才属于独立董事，其他非执行董事为关联外部董事。在《公司法》中应明确这三类董事的职责。因为在实践中，独立董事的角色与执行董事是很不同的，独立董事与关联外部董事的角色也有很大的差异。执行董事通常是公司的高级管理人员，他们除了参与公司重大决策之外，还参与日常经营；关联外部董事虽然不是公司雇员，但他们可能是公司的股东、供货商或经销商的代表，与公司存在着这样或那样的利益关系。由此可见，只有独立董事能够站在客观公正的立场上，因此其职责主要应是防止大股东及内部控制人损害公司和中小股东的利益，只有这样，独立董事的意见才能被投资者及市场所重视。
二、明确专门委员会制度并严格执行
目前已设立专门委员会的上市公司数量较少，原因之一是我国在法规上没有明确规定上市公司必须设立专门委员会，只是在《上市公司治理准则》中提到“可以设立专门委员会”；其二是由于独立董事的数量没有达到《指导意见》的要求，不具备设立专门委员会的条件。但从已经设立专门委员会的上市公司的情况来看，大多数专门委员会的主席由独立董事担任，他们通过专门委员会发挥着重要的作用。所以应该在相关法规中明确专门委员会制度并严格执行该制度的规定。
三、建立有效的奖惩机制
证监会应在《指导意见》中规定独立董事在上市公司的工作时间、基本的薪酬，并要求上市公司建立独立董事奖励制度及独立董事尽责情况的报告制度。上市公司应该对那些保证了工作时间，并尽心尽力履行职责的独立董事加以奖励，并由上市公司定期对独立董事履行职责和发挥作用的情况进行评价，报证监会备案。证监会应建立独立董事诚信档案并定期向社会公布。除此之外，还应增加对未尽责独立董事及违规独立董事的处罚条款，对受证监会通报批评或交易所公开谴责两次以上的，在5年内不得担任上市公司独立董事。
四、推行累积投票制和网上股东大会
现今，独立董事主要是由大股东和内部控制人推荐，并通过其控制的股东大会选举产生。尽管中国证监会在《指导意见》中规定“单独或者合并持有上市公司已发行股份1％以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举产生”，但由于我国上市公司股权结构的特殊性，“一股独大”的现象普遍存在，股东大会基本由大股东控制，导致中小股东提名的独立董事候选人难以在股东大会表决中通过。因此，在股东大会中推行累积投票制是十分必要的。所谓累积投票制，是指股东在选举董事或监事时，其所持有的每一股份拥有与应选举董事、监事总人数相等的投票权，股东可以将对所有候选人的投票权集中于一人或分别向数人投票。然而仅仅推行累积投票制还是不够的，因为对广大小投资者来说，参加股东大会的直接成本和机会成本都很高，导致参会的中小股东寥寥无几，甚至出现“一人股东大会”的情况。为解决这个问题，还必须推行网上股东大会制度。