中国高等教育评估政策的能力限度分析，本文主要内容关键词为：限度论文,中国高等教育论文,能力论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058.1 文献标志码：A 文章编号：1672-8742(2011)03-0001-06
一、质量评估政策能力限度的客观性
高等教育质量评估，是高等教育发展到一定阶段后，对其质量的全面反思与审视，根本目的是找出问题，提高质量。教育评估能力限度是指教育评估能力所及的范围和解决教育问题所能达到的程度。从泰勒(Tyler,R.W.)在著名的“八年研究”(1933-1940年)报告（《史密斯——泰勒报告》）中，首次提出教育评价的概念到今天[1]，教育评估对教育发展的促进作用是毋庸置疑的。但是，我们都知道，自然科学的手段有其适用的条件范围，超出这个条件范围，它将失去效力。社会科学领域也同样如此，任何社会科学手段也都有适用的条件范围，这些条件和范围左右了它的能力限度，正如袁振国教授所说的，“尽管这种范围可能是模糊的，不如自然科学领域那样清晰，但确实是存在的。”[2]90事实上，作为调节教育发展的教育政策，必然也存在着能力限度。“教育政策是规范和指导教育活动的重要手段，人们总期望通过一定的教育政策去解决教育问题，实现预想目标。然而，是否所有的教育问题都能够通过教育政策去解决？教育政策解决教育问题的程度是否是无限的？答案经常是否定的。”[2]89人们越来越理性地认识到，作为主观思想产物的教育政策，不可避免地受制于客观条件限制而带有自身局限。我们可以依靠教育政策，但不能完全依赖教育政策。在当代教育政策科学的研究中，从叶海卡·德罗尔提出的“政策制定无能”的命题，到查尔斯·林德布洛姆阐述的“政策的局限性”的观点，再到肯尼斯·阿罗指出的“公共决策过程中根据公共利益进行选择过程的内在困难”等思想和观点，都可以看出，很多人已经对教育政策的能力提出了质疑。
二、制约质量评估政策能力限度的因素分析
评估政策并非万能，从最初的“筛选”功能，到现在的“发展”功能，评估的作用表现为一种外在的推力，并受制于诸多因素和条件，这些因素和条件在一定程度上规定了教育评估政策能力限度的范围与程度。
（一）评估政策本身的理性局限——文本限度
从根本上来说，高等教育评估政策要能够反映高校真正的办学水平和实力，就必须有个前提假设：高等教育评估政策的制定完全是出于理性的。我国台湾学者林水波和张世贤综合各类公共政策制定模式分类的观点，提出了公共政策制定的理性模式等八大模式。其中所提到的理性的政策制定模式要求政策制定者根据完备的综合信息，客观地分析判断，针对许多备选方案进行优缺点评估，排定优劣顺序、估计成本效益、预测可能产生的影响，经比较分析之后，选择符合经济效益的最佳方案[2]121。但事实上，理性模式只是一种理想化的状态，任何政策在解决实际问题中都有其特定的范围、程度，不存在“万能”的政策。
事实上，通常制定的高等教育质量评估政策不可能与问题是完全对接的，总有评估政策无法关照的方面，这便客观地存在着文本限度，它集中体现在评估指标的制定上。教育评估是一种价值判断，它要检验教育实践对教育目标的实现程度，因此，评估指标依教育目标而定。但教育目标总带有某种程度的原则性、抽象性和概括性，为了使评估具有可行性和科学性，就必须把教育目标加以具体化，由此确立评估指标。在评估指标项目的确定中，选择哪些方面作为评估项目，受到上级行政干预、领导者个人偏好、社会习俗、指标测量的难易度等主观因素的影响和干扰，评估项目的选择并非完全出于理性。其次，从本质上说，指标是目标的某一个方面，是被评客体属性有关内涵的分解，是具体的、可测的、行为化的和可操作的。但是，指标也只是目标的某一个方面，任何一项指标都只能反映目标的一个局部的侧面，不能反映目标的整体，即使是系统化的、具有紧密联系的指标体系，也并不能全面地反映客体目标的整体[3]。因此，从目标到指标，经过逐层分解，我们对评估客体的总体把握被肢解为对客体某些局部方面支离破碎的认识。最后，在确定某个分指标体系在评估中的权重时，我们更是无法达到科学而合理的程度，即便是通过德尔菲法、头脑风暴法等，我们权重的分配也只是建立在对经验的迷信基础之上。
可见，人类本身的有限理性，从根本上注定评估政策文本的缺憾与瑕疵，任何对尽善尽美的评估政策文本的追求无疑是水中捞月，可遇而不可求。
（二）评估政策价值观念异化——价值限度
如果说人的有限理性导致文本限度的话，那么评估主客体观念上的错位则导致评估政策的价值限度。对这一问题，刘理和赖静曾在论文中有所论及，不过，本文所说的价值观念异化，是指在评估政策实施过程中，评估主体与评估客体在看待评估政策的价值等问题上产生的分歧。
追索这一异化的根源，可以看到，评估主客体在评估观念上并非总能一致，这正如袁振国教授所言：“政策的执行过程都要求目标群体按照政策实施的要求做出一定的行为。然而，不管要求如何明确，我们也难以期望目标群体有与政策主体所要求的完全一致的行为。其中的原因主要有：对政策问题的不同认识、行为动机的复杂性和社会现实因素的差异。”[2]115这里的政策目标群体是指接受评估的高校，政策主体亦即政府及其领导下的评估机构。由于在评估中的角色和立场的不同，就导致不同的个体对评估政策的主观认识不同；而评估政策本身又总不可避免地带有某种程度的不确定性，这更加剧了个体认识的分化。显而易见，“任何政策问题的提出都具有一定的客观基础，都是人们根据客观实际，从问题情景中，通过分析演绎得出来的。……由于政策问题的这种主观性，对于不同的个体，因其不同的认识水平、不同的价值观念、不同的立场与利益倾向，必然会导致对政策问题的不同认识。”进一步来看，评估主体与客体在心理偏好、社会地位、利益倾向等方面的不同，使评估的价值观念发生异化，其结果是，评估政策成为“一厢情愿”。其次，高校学术自由的价值观在被国家行政权力主导和俘获的过程中，必然产生一股反作用力。大学由最初的行会组织发展起来之后，一直被视为研究高深之学问的神圣殿堂，质量问题被认为是高校自己的事，“大学自治”和“学术自由”一直是大学的发展理想。然而，正如美国高等教育哲学家布鲁贝克所言：由于高等教育在社会中所起的作用越来越大，因此就有必要用政治观点来看待大学，这就像战争意义太重大，不能完全交给将军一样，高等教育也相当重要，不能完全交给教授们决定[4]。由此，本来是高校“内务”的教育质量，由于关系重大，而为国家政策所关照。在中国高等教育质量评估中，高校的自主性服从了行政的强制性，致使高校自身质量意识价值观念发育并不完整，高校在质量观上处于一种盲从的地位，丧失了自己的话语权，这跟国外的情况是不一样的。
可见，从一种历史的视角来看，高校最初办学是一种“自负责”行为，后来大学为世俗政权控制后，办学成为一种“它负责”行为。这种变化是学校评估发力点的转变，它从根本上使高校容易“游离”评估的本意与初衷，而泛化为一种敷衍与过场。这种评估政策价值观念的异化，分化了政府及其主导的评估机构和高校对评估价值的统一追求，导致评估的裂痕。
（三）国家权力对评估能力限度的制约——权力限度
20世纪七八十年代，西方国家在经历了严重的“福利国家危机”之后，国家不再事无巨细地全面干预社会，而是“抓大放小，有所为有所不为”，逐渐形成“小政府，大社会”的社会自治局面。反观我国高等教育评估方面，行政力量仍占绝对主宰地位。但是，国家干预教育的权力并不是无限制的。从某种意义上说，只有在权力约束的基础上制定和实施的教育政策才有可能得到目标群体和非目标群体的认可，才有可能在制定和实施中减少阻力和麻烦[5]60。“在教育领域中，随着国家权力在教育领域中大小的变化，教育政策的范围或边界发生相应的改变，国家权力是教育政策的一个内在限制。”[5]61
国家权力是通过政府的能力来体现的，如果说国家权力只是一种对合法性与否的认可，那么政府能力，尤其是其财政的支持能力则相当于政策实施的物质基础，它制约着国家实际能力的程度和范围。其次，社会基础也制约着评估政策的能力限度，袁振国教授对此有深刻的论述：“政府和社会是一种互动的关系，缺乏政府有效管理的社会是一个没有凝聚力的社会；而缺乏社会支持的政府则是一个软弱无力的政府。政府的决定只有获得社会的认可或支持才能得到很好地执行。”[2]103这从一个方面说明了政策的执行是需要一定基础的。
在中国高等教育质量评估中，政府起着主导作用，但政府的能力同样面临有限性这一现实问题。我国国家行政权力主导高等教育评估至少在高校的自主质量意识还没有发育完全的情况下是必须的，问题在于，是像20世纪初期的法国那样，中央政府在教育领域中无所不管，还是像美国那样，联邦政府“无权”干涉教育？这恐怕是两个极端的例子。关键的问题是，在高等教育评估中，政府要认清国家权力的边界问题，而不能盲目乐观。
（四）由文本到实践的误差——执行限度
除了以上所列因素之外，显然，政策最终要去执行落实，因而又存在一个执行限度问题。我们不能期待政策的执行者像政策制定者那样理解政策文本，因而，执行者对评估政策的解读很可能出现偏差。其次，评估者亦即评估主体，它们的素质决定了评估政策实施的效果，而这又是很难预测和控制的。根据“经济人”的人性假设，人都有趋利避害的倾向，因而易导致自我利益的膨胀。最后，在评估政策具体的执行过程中，政策有可能走样、缺失甚至被替换，而在技术操作层面，我们很难对评估政策的执行进行全面的监控，这样一来，评估政策的命运就面临着更多变数了。
三、降低评估政策能力限度的对策
高等教育评估政策的能力限度不仅客观存在，而且受制于诸多因素，我们虽然不可能完全消除这些限度，但是我们却可以找到一些对策以降低这种限度。
第一，提高评估政策制定的科学性。这是缓解评估政策文本限度的根本对策。评估政策的制定，是一项严肃而意义重大的工作，必须建立在科学性、可行性的基础上，要遵循高等教育发展本身的规律。为此，必须在全面了解国内和国际高等教育发展水平的基础上科学地制定评估的目标，确定我国各发展阶段的评估水平。其中关键是评估指标的拟定和权重的分配。在制定评估政策文本时，要严格按照政策制定的程序，以减少政策制定的偏差。此外，教育政策的制定，应该问计于教育专家，而不能由行政官员拍板。最后，为了促进评估政策本身的自我反思，进行元评估也是必须的。元评估有两个重要作用：一是正确有效地引导评估；二是明确指出评估的优劣所在。对元评估的重视是教育评估理论与实践走向成熟的重要标志[6]。总之，不断提升政策本身的科学性水准，是降低能力限度的根本对策。
第二，扭转高校在评估中的被动局面。质量评估政策对高校来说，无疑是一剂“苦”在当下、“利”在千秋的“良药”。如果高校不在质量上下工夫，终将被开放的市场大潮所淘汰。作为高校，只有深刻意识到这一点，才能与评估机构统一认识、齐心协力，使评估落到实处。中国高等教育发展较迟，“可谓先天不足”，而且我们从来都是缺乏高校自治传统，又可谓“后天失调”。因此高校需要转变角色，将评估由“它负责”转变为“自负责”的行为，勇敢承担高等教育质量的责任。这势必要求高校重视自我评估，建立高校自我评估机制与文化，从而不断地将一种外化的质量要求转化为自我的质量定义与追求。而且，从根本上来说，任何评估结果及其反馈意见，只有最终转化为高校自觉的改进行动，评估的作用才能真正落到实处。高校只有在质量评估中勇于担当，才能使评估政策由一种冲突行为转变为契合行为，达到评估主客体价值的认同。
第三，培育中介组织分担评估职能。有关高等教育质量评估中中介组织的优点有很多学者都有所论及，美国是这方面的典范代表，它的中介组织在政府、学校、社会三者间建立起一种制约与平衡的关系，为人称道。但我们要注意的是，中国与美国国情不同，我们的行政力量一头独大，监督与制衡机制并不健全，政府、学校、社会三者地位也不对等，如果在条件还不成熟的情况下盲目照搬照抄，只会事倍功半，但我们依然可以学习借鉴。国家权力有其边界限度，因此，政府权力有其力所不及的盲区，政府不是万能的。国家行政权力应从全面扩张转向有选择的收缩，还权于社会，使社会逐步达到自我治理的良性循环。这不光使政府能够集中精力于宏观大政，而且有力地避免了“政府管理失灵”给高等教育质量评估带来的冲击，降低权力限度带来的震荡。就中国实情来看，可以通过逐步将半官半民性质的中介组织培养成完全独立的民间组织，树立起中介组织在人们心目中的权威和信誉，逐步让其担负起评估的职能，从而达到在教育上的社会自治。
第四，树立多元化的质量观。如果说高等教育精英阶段的质量观只有一个标准，那么到了高等教育大众化阶段，评判质量的标准将不再是唯一的。高等教育质量管理问题与高等教育大众化和普及化是相伴共生的，正是高等教育从精英到大众甚至普及这一发展过程，才使得质量问题凸现出来。从某种意义上讲，精英阶段的高等教育质量本身就隐含着高水平的意思。但是，当接受高等教育的人不再只是那些“出身好或天赋好或两者兼备的人的特权”时，高等教育质量的含义开始发生变化。它开始像任何产品和服务一样，其质量所表明的更多的是消费者对它的满意程度。从这种意义上讲，从精英到大众高等教育质量内涵的最大变化是，质量不再是一种标准，而变成了一个相对的概念。可见，高等教育大众化阶段的质量标准开始多样化，它们依据不同的培养目的和不同需求而定。树立多元化的质量观，从根本上解放了僵化的评估体制，能极大地释放评估能力的限度。
此外，为了减少政策执行中的偏差，应注意评估政策执行者素质的提升。这就需要建设整体素质良好的评估专家队伍，并制定完善的监督政策，杜绝权力寻租等腐败现象。还应该发动无形和强大的民间舆论力量，促使高校具有发展的紧迫感和责任心，这些都能够一定程度上弥补政策能力限度的缺憾。
评估本身是一个手段而不是目的，且有其能力限度，任何无视这一客观事实的行为，必定是盲目的。认识并明确教育评估政策的能力限度，可以帮助我们全面认识评估政策的作用，知其长短不足，自觉认清评估政策的盲区，进而降低教育评估政策的能力限度对评估作用的制约和影响。
收稿日期：2010-10-25