破解水利建设专项转移支付项目中政府会计实务难点的几点建议
●吴 瑕 胡 佳
【摘 要】 近年来，上海市财政局对该市现行专项转移支付项目进行了监督检查与绩效评价工作，积累了一定数据和成果。现仅以2017年的数据和成果为基础，经过梳理和分析，总结出近阶段水利建设专项转移支付各项目单位在新政府会计准则制度下，在财务会计体系中，即将面临的诸如如何准确界定各环节的政府会计主体，如何科学、合理核算形成的资产、收入和费用，如何在财务报告中清晰列报，如何对财务成果进行评价等现实问题。
【关键词】 政府会计 专项转移支付水利建设
一、我国政府会计改革的背景及重要意义
为了实现 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，党的十八届三中全会提出不断深化财税体制改革，改进预算管理制度，建立权责发生制的政府综合财务报告制度的重要战略部署，为我国政府会计改革明确了方向。
根据新修订的 《中华人民共和国预算法》和国务院印发的《关于深化预算管理制度改革的决定》有关要求，2014年国务院发布了 《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》，明确了权责发生制政府综合财务报告制度改革的总体目标、时间表和路线图，指出改革主要任务包括四个方面：一是建立健全政府会计核算体系；二是建立健全政府财务报告体系；三是建立健全政府财务报告审计和公开机制；四是建立健全政府财务报告分析应用体系。这四项改革任务相辅相成，其中，建立健全政府会计核算体系是前提和基础，而建立健全政府财务报告体系则是关键。
2019年1月1日起，各级各类行政事业单位开始实施政府会计准则制度，这标志着具有中国特色的“双体系、双基础、双报告”的政府会计核算体系正式建立，这是我国政府会计改革的重要成果。新政府会计准则制度的实施服务于推进国家治理体系和治理能力现代化这个改革总目标，使得政府会计行为有章可循，政府预算管理和财务管理有制可依，为政府财务报告提供坚实的数据支撑，对于权责发生制政府财务报告的科学编制、单位财务状况和运行成本的准确反映具有重要意义。
现阶段，推进新政府会计准则制度全面落地实施，科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，加快建立现代财政制度，将是当前工作的重点和难点所在。
二、政府会计改革中水利建设专项转移支付项目面临的问题分析
上海对区专项转移支付是指市政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予区政府，由接受转移支付的政府按照市政府规定的用途安排使用的预算资金。按照事权和支出责任划分，专项转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类五种。预决算情况单独分区、分项目向社会公开。
采用TSN的新增需求是需要更广泛的网络配置。集中式或分布式配置均有可能。目前正在讨论和实施兼顾两种类型的配置。未来的发展目标是实现两种配置机制之间的互操作性。
为了贯彻落实生态文明思想，加强对上海市河湖长效管理，改善上海水环境，该市设立水利建设专项转移支付资金，专门用于列入市水利专项工程年度计划的河道整治工程、农村生活污水处理工程、小型农田水利工程、河道及农田排涝设施维护管理等方面，其中，河道整治工程安排的资金量占全部水利建设专项转移支付资金的70%。河道整治工程关系人民实际利益，关系群众切身感受，是提升城市形象、增进市民福祉的一项重大民生工作。
国内女性主义翻译研究在文本实证与翻译实践方面积攒了丰富的经验,对文本解读的视角丰富、涉及面广,形成了国内女性主义翻译特有的话语谱系和特点,但也产生了一些“牵强”现象,比如对非女性主义文本“性别化”和对女性主义文本“性别过度化”施加翻译上的“劫持”和“挪用”,就僭越了文本忠实性的一般伦理,偏离了翻译研究的客观性、严谨性和科学性。在谈到Flotow翻译实践方法时并不统一,有些描述为“加写前言和脚注、增补和劫持”,有些则描述成“加写前言和脚注、增补和挪用”,显示了研究中欠严谨的一面。
顶空气相色谱法同时测定硫酸沃拉帕沙原料药中7种有机溶剂的残留量 ………………………………… 刘 英等（16）：2224
三、水利建设专项转移支付项目中政府会计实务难点
经统计，截止2017年底，全市河道整治414个工程项目中，已完工275个，在建121个，未开工18个。河道整治项目专项转移支付预算安排699148万元，各区实际使用611219万元，专项结转结余87929万元。完工工程项目和在建工程项目数量众多、资金庞大，亟须进一步明确后续的核算细节。
对于市管河道的整治和养护资金，建议由市水务局列入部门预算，区管河道的整治和养护资金归并到一般性转移支付中均衡性转移支付予以支持，资金由区级统筹安排，真正实现事权与支出责任相适应，资产与成本费用相匹配，为全面实施预算绩效管理打下坚实可靠的会计基础。
2017年该市水务局批复了由某区水务局申请的某市级河道水闸重建工程。该项目在可行性报告中列明主要工程内容为：拆除套闸1座，新建节制闸（闸孔净宽6米）1座、配电房30平方米、管理房150平方米、内外河栏杆188米，配套管理区绿化1264.65平方米、围墙89米、道路159.25平方米等。项目总投资1021.18万元，其中工程费用921.18万元，由市给予全额补贴。法人单位为某区水利管理所，施工单位为某区水利工程有限公司。
（一）核算主体界定困难
根据《政府会计准则第5号——公共基础设施》第三条规定，“公共基础设施主要包括……水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）……”因此，水利基础设施应当由对该资产负有主要管理维护职责或者承担后续主要支出责任的政府会计主体予以确认。
在本案例中，该河道为市管河道，根据《上海市河道管理条例》规定，应由市水务局对市管河道实施管理。但是，该项目法人单位为某区水利管理所，施工单位为某区水利工程有限公司。该项目整治完毕，根据政府采购的规定，该河段的养护工作会进行公开招标决定养护单位。整个项目建设过程中涉及的多方主体、项目实施过程中投入的资产、最终形成的公共基础设施都很难确定会计核算主体。
（二）资产范围确认困难
新政府会计制度对固定资产进行了分类划分，规定公共基础设施应该入账并按类别或项目分类核算。同时，对公共基础设施进行改建、扩建等发生的后续支出应予以资本化，增加公共基础设施的成本。公共基础设施主要包括“…水利基础设施（如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等）…”
完善现有项目管理流程，在项目申报时，明确项目性质是新建还是改扩建，应予以资本化还是费用化。按照项目可行性方案，初步预估项目入账金额。项目实施完毕，在现有的财务监理和项目审价审计制度基础上，明确整治项目中应予以资本化的金额以及费用化的金额。
该项目是对某市级河道的水闸进行重建，并新建配套工作用房及配套绿化和道路等。这些支出应该作为该河道的改扩建予以资本化，还是应该单独作为一项公共基础设施入账，其中建设的绿化及道路与相邻的市政基础设施如何清晰划分，都需要进一步明确。
（三）入账金额核定困难
根据新政府会计制度规定，公共基础设施在取得时，应当按照其成本入账。但是，在项目实施过程中，不管是可行性方案还是决算批复中，该工程项目的量化指标只有工程量的指标和资金支出金额，没有明确项目实施过程中形成的资产的入账价值，核算主体对资产进行入账时，入账金额没有依据。同时，一项资产涉及多个政府会计主体分别对其管理维护的部分予以确认时，如何对资产入账金额进行划分、如何确定因为该项资产划归后所应负责任需要采用一定的方法和技术手段，不同的分配方法将产生不同的结果，所以这些也是需要进一步明确。
（四）成本费用划分困难
建设服务型政府的一项重要任务是提高政府运行的绩效、降低政府运行成本，要求政府部门能够准确核算和反映政府部门的各项业务活动的成本与费用。该项目中采用的核算模式和考核方法采用我国目前的预算管理模式，以目标为导向，对项目的核算基于收付实现制基础，按照现金收支的发生作为收入和支出确认与记录的依据，与会计主体当期发生的业务活动不直接对应，不能合理反映该主体对于该项目的运行成本，也无法对该主体进行合理的绩效考评。
（五）存量在建项目批量入账困难
新政府会计准则制度整合原有基建账会计科目，统一纳入政府会计制度规定的“在建工程”等科目。这意味着存量基建项目也将按规定由特定会计主体进行财务会计核算。
C组自然分娩产妇所占比例高于A、B组，B组高于A组(P＜0.05);C组阴道助产及剖宫产产妇所占比例低于A、B组，B组低于A组(P＜0.05)，见表4。
近年来，上海市财政局对该市现行专项转移支付进行了监督检查与绩效评价工作，积累了一定数据和成果。现仅以2017年的数据和成果为基础，经过梳理和分析，总结出近阶段水利建设专项转移支付各项目单位在新政府会计准则制度下，在财务会计体系中，即将面临的诸如如何准确界定各环节的政府会计主体，如何科学、合理核算形成的资产、收入和费用，如何在财务报告中清晰列报，如何对财务成果进行评价等现实问题。现以某河道整治工程项目为例，分析在水利建设专项转移支付项目下政府会计实务过程中可能遇到的难点。
经分析发现，产生上述五个难点的一个重要原因就是市区两级政府之间事权划分不合理，支出责任不匹配，这直接影响政府会计信息的科学性和合理性。因此，进一步推进政府事权和支出责任改革，清晰划分各级政府事权和支出责任范围，明确财政资金项目的预算责任主体和会计核算主体，结合国有资产管理规定，明确资产范围界定，加强在建工程核算管理及时结转，统一核算口径和会计计量方法，合理分摊成本费用，才是破解之道。故提出如下建议：
四、破解水利建设专项转移支付项目中政府会计实务难点的建议
数字技术的应用在相当程度上降低了工业电气自动化工作的整体危险性，同时也提高了生产工作效率，为企业经济效益的提升带来巨大帮助。
（一）聚焦事权划分，明确政府会计核算主体
以事权划分为切入点，进一步梳理政府间和职能部门具体的责任边界，明确政府会计核算主体。按照“谁承担管理维护职责，由谁入账”的原则确定政府会计核算主体。《上海市河道管理条例》中明确指出市管河道应由市水务局实施管理，区管河道由区水行政主管部门实施管理。因此，建议市管河道的水利基础设施由市水务局确认，区管河道由区水务局（建交委）确认。
（二）结合国有资产管理，明确各项资产范围
各单位应当遵照政府会计准则制度的规定，按照行业主管部门制定的标准，对单位负责管理维护的水利基础设施进行分级分类登记入账。如涉及多部门、多条线的设施，在积极沟通的基础上，在全市范围内明确划分标准，统一处理方法，确保新旧会计制度平稳过渡，保证会计信息质量。
就水利建设专项转移支付项目而言，一方面在管理模式上采用项目化管理模式，项目申报、预算编制、项目审批、项目实施、项目验收等环节都是围绕着建设项目的工作量和投资额，对于项目中采购的设备、项目完成后形成的资产未给予足够的重视，存在着重建设轻核算、重支出轻管理的问题；另一方面在资金来源上按照“两级政府，两级管理”的原则，部分项目由市级资金承担，其余部分由市区按比例承担，存在事权划分不合理、支出责任不匹配的问题。因此，在水利建设专项转移支付项目中贯彻实施政府会计准则制度，在核算主体、确认资产范围、确定资产金额和成本核算等方面都存在一定的困难。
（三）完善项目管理制度，明确入账金额
起初挺好，他严肃庄重地端着步履和身段，让这个叫魂的仪式颇具庄重感。可是在梨园里转了一圈再跟着他往回走，我就没了兴致，回答也变得有气无力。
（四）优化转移支付方式，明确成本费用划分
应急作业业务流程分为作业指挥和作业实施两部分，启动应急服务时，市级人影部门根据应急预案，立即成立应急作业指挥中心，负责应急作业指挥各项事宜，市级和旗县级相关岗位人员负责飞机和地面作业相关事宜。
（五）结合新一轮三年环保行动计划，稳步推进存量项目入账工作
2000至2017年，上海市已滚动实施了六轮环保三年行动计划，河道整治取得了一定成绩，截止2018年底上海1864条段1756公里中小河道已整治完毕，完成全面核验。建议对现有水利建设项目和设施进行全面的梳理与分类，结合接下来的第七轮环保三年行动计划，制定标准统一、具体可行的方案，全面推进存量在建项目的入账工作。
五、进一步推进政府会计改革的思考
财政是国家治理的基础和重要支柱。政府会计改革不仅仅是核算方式的变化，更是国家治理观念的重大变革。应深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照改革方案的时间表和路线图的总体部署，结合本单位的实际情况，结合内部控制的建设，改变固化的管理意识，理顺业务流程，不断改进治理理念、提升治理水平，在基础性工作上下工夫、在关键处下工夫、在工作质量和水平上下工夫，把政府会计改革的各项工作做细、做好、做实，这样才能从根本上保证政府会计信息的真实性、准确性和完整性，真实反映政府财务状况和运行情况，确保政府会计改革各项举措的有效落实。
（一）在基础性工作上下工夫，加强培训，完善制度
政府会计改革的核心是建立“双体系”“双基础”“双报告”的核算模式，而不是一种取代另一种。所以，各单位必须立足对现有的预算会计理论弄懂吃透的基础之上，扎实学习财务会计，全面掌握政府会计准则制度各项规定和具体要求，促进双体系核算体系健康良性发展，为提供准确详实的双报告奠定数据基础。
建议财政部门、主管部门积极主动创新培训方法，提高培训质量，组织多维度、多形式的培训方式。例如，政策性文件解读，在内容上力求全面、详尽、准确，让大家信得过、听得懂、学得会、记得住、用得上；搭建交流平台，争取在同主管部门之间、相似行业之间，通过座谈等方式请各单位分享现有的经验，学习先进经验、查找问题差距，并邀请专家进行实时指导和点评，在行业间达成统一标准；广开言路、集思广益，多渠道、多形式广泛征求各单位的意见和建议。这样，一方面为各单位及时答疑释惑，解决实施过程中遇到的实际问题；另一方面，可以积累政府会计改革的第一手经验和生动实践，并逐步提升为制度成果，推动政府会计改革深入开展。
在开展信息化语文教学的过程中，教师需要对以下几个方面进行重点的关注及考察：首先，教师需要配合学校的安排，积极地参加与信息化教学培训相关的活动，提升自身的综合教学能力，保证学生的学习质量；其次，教师可以自主举办与信息化教学相关的活动，比如信息化教学课件设计大赛，促进教师提升自身的信息化教学水平；最后，在日常的信息化教学过程中，教师需要做好相关的教学反思以及教学总结，针对教学中存在的问题进行分析优化，以促进整体教学质量的提升。
（二）在关键处下工夫，统一系统，有序推进
在政府会计改革的实践中，面临着很多问题，其中比较突出就是财务核算系统和其他管理系统的衔接问题，特别是在基建固定资产入账后，会计核算系统与国有资产管理系统折旧年限和方法的统一，在未有详细规定的情况下，二者差异逐年累积会造成巨大的资产核算差异，导致核算失真，无法准确反映政府固定资产价值，流于形式则基建入账的意义将大打折扣。在改革伊始，要关注顶层设计，打通会计核算、财务管理、固定资产管理、预算管理等系统的信息获取通道，实现资产计量基础和折旧方法等标准在系统间的统一，更好地将资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合，并进一步完善资产管理内部控制体系，促进各项资产的日常管理及会计核算工作，有序推进会计改革，提升财政预算管理水平。
（三）在工作质量和水平上下工夫，借力大数据、加速信息化
政府会计改革使得整个政府财务记录体系更加科学、合理和精确，同时也使会计核算工作量陡增。只有充分实现财务核算体系和业务全流程的信息化，并借助大数据技术才能完成如此精确和繁复的工作。
数字经济时代下，随着国库集中支付等一系列财政改革的不断推进，各类电子数据不断集中的趋势明显，财政部门正在成为天然的数据中心。建议财政部门重视财政信息化建设，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的理念，以业务需求为导向，以大数据思维和应用为手段，不断提高财政业务工作效率和电子化应用，实现财务系统和业务系统有机融合，提高工作效率，提升财政管理能力，推动政府会计改革高质量发展。
六、结语
政府会计改革是一项涉及面广、影响深远、政策性和技术性强的工作，它一头联系着国家财政管理更加科学化、精细化的宏观要求，体现财政是国家治理重要支柱的作用；一头联系着广大政府机关、事业单位等海量微观主体，只有在每一个单位做好有关会计改革工作，才能汇集改革合力。在改革伊始，特别是面临着大量基建固定资产入账，应对会计主体、计量基础、确认方法、新旧会计制度衔接等问题作出合理和操作性强的规定，明确标准，统一手势，使得行政机关和事业单位在会计改革中有章可循，实现新旧会计制度平稳过渡，保证会计信息质量。
参考文献
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[3]财政部.建立健全政府会计标准体 系夯实政府财务报告编制基础——财政部有关负责人就制定 《政府会计准则——基本准则》有关问题答记者问[EB/OL]. （2015—11—11）.http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcejiedu/201511/t20151110_1553279.html.
（作者单位：上海市财政局监督检查局）
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