关于机构改革的若干思考，本文主要内容关键词为：机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
怎样认识我国的机构改革，这需要从分析社会结构入手。我国社会结构的一个基本特点，是社会高度严密的组织化。国家对经济生活的全面介入和对社会生活全面系统的管理，这就决定了：
其一，国家行政权力机关在经济生活和社会生活的各个方面都具有不可替代的权威作用。这有利于社会运行目标的合理化，防止社会因利益冲突而发生分化。国家的政治运行情况良好，政策适当，确实能惠及整个社会和全体公民，但是如果偶有失误，也会引起社会振荡。当然也要看到，由行政权力直接干预经济生活，从几十年的实践来看，往往束缚了社会经济的发展，缺乏活力。比如目前国有大中型企业存在的问题，关键还在于国家行政权力对企业的过度干预未能解除。另外，庞大的权力机构也极易产生互相制肘的低效率和官僚主义；
其二，强化了公民特别是城市居民对国家的全面依赖。社会成员的衣食住行、生老病死都一概纳入国家的管理之中，国家承担了全部的责任。其结果是社会成员在具有稳定安全感的同时，也弱化了对社会压力的承受能力，缺乏进取精神、竞争意识和应变能力；
其三，国家为了实施有效的管理，必须相应建立一整套管理体系，并且与国家行政权力结合为一体。在国家经济实力不断增强的情况下，干部队伍的总数也增长得很快。随着组织机构的不断扩大，国家掌握了物质资源总量的增加，拥有权力的人员总数也在不断增加。如果我们不能乌托邦地假设所有处在权力位置上的人都具有极优秀的道德自制力，那么必须承认，干部队伍中违反规则、假公济私的机率是增加了。这一点从近年来揭露出来的大量事实已经看得越来越清楚。当然，从另一个角度看，由于国家公职人员队伍过于庞大，大大超过了国家财力可以负担的人员总量，使国家不能有效地提高公职人员的工资待遇，国家公务人员不能有与其地位和社会贡献相应的收入，于是导致权力参与再分配和权力寻租现象，消极腐败现象由此而产生；
其四，国家为了维持一个庞大的公职人员队伍的开支，唯一的办法就是向企业高征税。我国企业税负之重，已居世界之最，平均上交财政86%。亚洲“四小龙”企业税负低，正是企业的低税率高积累使“四小龙”得以起飞。我国企业由于税负过重，没有应有的留利，只好依靠借债度日，企业固定资产负债率为68%，流行资金中95%是从银行借来的。企业无论是进行技术改造，还是扩大生产规模，都很困难，自然举步维艰。
不仅国营企业无积累，国家也没有积累，因为机构太庞大。据有关资料，改革十几年来，国家机构扩大一倍，由500万人扩大到1000 万人，加上事业单位已达4000万人，占全国总人口的1/30，宁夏1994年年末统计，国家党政机关和社会团体总人数为58300多人， 加上事业单位14万多人，总人数近20万人，占全区总人口的1/25，比例高于全国。国家投资主要来自发行国库券和向银行透支。国务院发展中心杨培新认为：这实际上是上层建筑畸形膨胀，反过来蚕食经济基础。
党的十四届五中全会通过的《建议》指出：“按照政企分开的原则，转变政府职能。……把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。要按照精减、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织；对其它政府部门也要进行合理调整。”
我们从中得到的启示是：
第一，国家对行政机构的改组将不再是单纯的精减机构和人员。根据《建议》提出的原则，大部分专业经济管理部门将改变其性质，有三种改变途径，即：改组为经济实体；改为国家授权的经营国有资产的单位；改为自律性行业管理组织。这样，国家权力的运行体制将发生根本性变化，国家行政权力将大大缩小其对社会经济生活的直接干预程度和范围，改变干预方式，国家在经济生活领域内行使的职能主要是宏观调控。这也意味着国家权力机构的总体规模和人员将大为缩减。
第二，作为中介组织的自律性行业管理组织，在日本、德国和美国等西方发达国家十分活跃，在经济生活中起着不可忽视的作用。它们在引导、服务于企业（特别是中小企业），协调政府和企业、企业之间的关系方面发挥了积极的功能。这些对我们建设有中国特色的社会主义市场体系有一定借鉴意义。我国传统体制下国家和企业的结合部是各级政府的专业经济管理部门，企业受着国家权力部门的严格控制，而且这种控制目前仍然存在。要真正实现政企分开，使企业能作为独立的市场主体进行运营，中央现在提出在强化宏观调控的前提下，把专业经济管理部门改组为中介组织，是一项具有重大突破的改革。
第三，政府机构的规模以多大为宜，首先取决于国家的政治运行体制，在这个前提下还取决于两个因素，一是国家财力的承受能力，二是社会发展的实际需要，或者说要与社会发展水平相适应。我国行政管理系统是依照自上而下的统一的集中制模式建立起来的，中央设立什么部，省地县三级政府也都有相应的机构，而且经费开支由国家全额包干，结果是机构不断扩大，人员不断增加。但这种机构框架和模式并不一定符合所有地区的实际，而且由于各地区社会经济发展水平并非是同步的，所以越是落后的地区，机构臃肿的矛盾就越突出，人浮于事，机关工作人员闲着没事干的现象就越严重。
当然，从社会需要的角度看，机构改革并非要求所有部门一概缩减，实际上有些部门随着社会发展的需要，应当大大加强。比如公安战线，据有的资料介绍，每万人拥有的警察数，大陆要低于香港好多倍，而且公安部门目前的装备也显得十分落后。
机构改革，从邓小平同志80年代初提出政治体制改革的目标以来，实质性进展不大。最终可能要通过法律的形式予以解决，需要借助于国家立法和地方法规。立法依据可有两个基本参数：一是国家公务人员占全国总人口（或某地区的总人口）的比例，目前全国是1/120， 宁夏大约是1/100，根据国家政治体制改革的目标来看， 这个比例可以降下来；二是各地区的人均国民收入。人均国民收入越高，则机构规模相应可以大一些，反之亦然。与此同时，各项配套改革要跟上，例如社会保障体系，在我国极不完善，需要进一步建立健全。这里只是提出一些基本看法，还有待于进行具体的实证调查分析。