美国西部开发与土地利用保护的教训暨启示，本文主要内容关键词为：美国论文,土地利用论文,西部开发论文,启示论文,教训论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712.42
文献标识码：A
文章编号：1000-5919(2001)02-0119-08
历史上，国外对经济欠发达地区开发的先例很多，其中大多数国家开发的经验教训令人深省，如美国的西部开发、前苏联的中亚细亚的开发、巴西的中西部和东北部的开发、意大利的南部开发、日本的北海道开发等，这其中尤其以美国实施西部开发过程中土地资源利用保护的教训最为深刻。前事不忘，后事之师，今天我国的西部开发一定要避免类似悲剧的重演。
一、美国西部开发的历程与教训
18世纪以前，英国在北美大西洋沿岸建立了13个殖民地。1776年7月4日，殖民地人民发表了“独立宣言”，宣布成立美利坚合众国，1789年成立了联邦政府。1790年美国的总面积只有230.25万平方公里。从开始领土扩张的1830年到1853年，在短短的50年的时间里，美国采取各种手段获得了大量的土地，到1898年它的实际控制面积已扩大到目前的疆界，总面积为936.28万平方公里。[1](P4)随着美国领土的扩张，美国西部区域范围也不断变化。最初，美国历史上的“西部”是指从阿巴拉契亚山到密西西比河之间的地带，习惯上称为“旧西部”；后随着美国领土向西的扩张，又把密西西比河到落基山脉之间的地带称之为“新西部”；把落基山脉到太平洋之间的地带称之为“远西部”。[2](P3)
美国在开发西部过程中，有两个集中开发的时期：一是在1860-1890年之间对西部土地进行的早期开发，主要是对土地开发制定优惠政策，吸引人口西移和庄园的扩张，这一阶段美国人占据了4.3亿英亩的土地，耕种了其中的2.25亿英亩，并且在西部土地上成立了10个新的州。二是1930-1970年之间对西部加大资金和财政投入，对流域土地进行综合治理，大力发展军工和高新技术企业，极大地改变了西部的经济结构，使美国经济中心逐步西移，东西部经济发展趋于平衡。
1.早期西部开发对土地资源的严重破坏
19世纪60年代以前，美国中西部的经济发展和土地的开发利用还处于初级阶段，社会经济的发展对土地生态系统没有大的影响。但是《宅地法》（1862年）颁布之后，大批移民涌入大平原，对西部草原进行了迅速的开发。从世界各地涌向新大陆的拓荒者，视土地为取之不尽、用之不竭的自然资源，先是滥砍滥伐，然后是掠夺式的土地经营，土地资源在整个北美大陆遭到了严重的破坏。
自1863年1月1日丹尼尔·弗里曼在内布拉斯加领到第一份宅地，到1890年大平原被移民住满只花了27年时间。结果，密西西比河以西7亿英亩草原发生退化或遭到破坏。美国原有50%的土地覆盖着森林，40%覆盖着草原，其余大约10%是旱地和荒原。建国初期，原始森林从纽约向西延伸一直到五大湖沿岸，到1900年，由于乱砍滥伐，五大湖沿岸各州的森林已经荡然无存。美国原始森林原有8亿英亩，西奥多·罗斯福当总统时(1901)，只剩下不足2亿英亩。光秃的山坡，裸露的土壤，失去了屏障，各种侵蚀现象严重。
由于长期存在着大量的所谓“自由土地”，农民实行原始的轮荒耕作制。随着边疆的开拓，移民的西进，掠夺式的土地经营几乎贯穿于整个美国土地开发历史。农民在他的土地的地力耗竭以后，发现与其整理旧土地还不如买一块新土地来得便宜。每当垦荒者到达一个新地区，对他最大的诱惑常常是：尽力掠取新土地的精华，然后把它卖出，再继续前进去碰一碰好运。他常常以一生耗竭两三个农场为荣，“屠宰土地”的现象在19世纪普遍存在。大量唾手可得的土地使人们对需要消耗更多劳动力来恢复地力的种植方法不感兴趣，尤其是棉业中心的不断西移，土地破坏也随之扩大。[3](P6)
在西部开发过程中，破坏土地是西部开发的主旋律。第一次世界大战中，破坏达到了高峰。森林过度的砍伐，草原不加限制地开发，以及长期粗放式的滥垦和不合理的种植制度，终于导致了大自然对人类的惩罚。
1934年5月11日起，美国发生了震惊世界的一连串“黑风暴”，弥漫的风沙遮蔽天日，受到不同程度风蚀的土地到处可见，这是美国有史以来，土地资源遭到破坏的最严重的结果。“黑风暴”波及美国本土27个以上的州，占整个国家的75%的面积，大平原一百多万英亩的农田上2到12英寸肥沃表土全部丧失，变成一片沙漠。[4](P91)1934年一年冬小麦减产51亿公斤，成千上万的人被赶出了家园。据当时的专家估计，除了大平原麦地上三亿多吨肥沃表土全部丧失外，密西西比河每年把4亿吨土壤冲进了墨西哥湾；风蚀和水蚀使美国每年丧失表土30亿吨。在美国最好的土地中，有1亿英亩曾经是肥沃的农田，由于一味追求利润，不适当耕作而被无可挽回地毁坏；另外有1.25亿英亩遭到严重破坏，还有1亿英亩受到严重威胁。1935年，美国全国土壤侵蚀调查发现，独立战争（1775-1783年）时期，美国平均表土大约9英寸厚，1935年只有大约6英寸，在不到二百年的时间里，损失了大约三分之一的表土。这其中大部分表土的损失是在西部土地的大开发期间发生的。美国的研究部门在有关地区设置了上百个观测站，通过调查研究，人们发现“黑风暴”是人类自己造成的，是由于在西部的开发中，对土地毁灭性的开发利用，改变了土地生态系统的结构和功能，使生态平衡遭到了破坏，诱发出自然的惩罚。
2.早期土地资源遭破坏的政策原因
在早期，美国的价值观念和信仰深深地影响了政府的土地政策，他们认为土地所有权是绝对的权利，因而私有产权在土地的使用和买卖上表现特别强烈，人人都有权拥有一份自己可以自由支配的土地。[5](P328)开国领袖们大都是土地拥有者，有的甚至是土地投机者，他们一开始就以法律的形式确定了将公共土地私有化的大政方针，《1785年土地法令》规定将土地公开拍卖，奠定了美国开发时期土地政策的基本方向。1862年的《宅地法》规定，凡年满21岁的公民或一家之主可无偿得到160英亩土地，在连续耕种五年后，即变为私有财产，使拓荒者长期为自由进入公共土地而进行的斗争达到了顶峰。到此时，大多数较好的农田已为私人公司或个人所有，后来又通过了一系列促进土地开发的法令。到20世纪初，美国农业的基本模式已经确立，土地政策成功地将大部分公共土地转入私人手中，据统计，1900年土地全部私有和部分私有的农场占农场总数的63.7%。因此，到20世纪初，闻名于世的美国家庭农场制度建立起来了，这是美国早期土地政策的最重要的贡献。
但从土地资源保护的观念出发，美国早期的土地政策有许多不利的影响。
首先，土地政策设计者的一个重要目的——将公共土地尽快地私有化，并认为一旦转为私有，土地就会自动地被最好、最合理地使用。联邦政府曾拥有将近15亿英亩土地中的14亿英亩，到1935年宅地政策结束时，未分配的公共土地减少到只有1.65亿英亩。土地既然是私有财产，私有财产神圣不可侵犯，那么，如何使用土地是农场主的自由，如果农场主愿意，他有权让他的农田遭到破坏，政府对于那些即使是最严重的糟蹋也是无权限制的。
其次，早期土地政策的设计者们从一开始在土地价格和出售面积上就存在着严重分歧。亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)鉴于国库空虚，试图通过处理公共土地来增加政府的收入，主张以高价出售；托马斯·杰斐逊(Tomas Jefferson)基于重农主义及农业民主的观念，反对把公共土地大片出售给富人或土地投机者，主张以名义价格和优惠条件将公共土地划为小块分配给拓荒者。在相当长的时间里，前者占有优势，根据1796年土地法案规定，购买最小公共土地也需付1280美元。这对急需土地的拓荒者来说，简直是天方夜谭。当时的西部，一个拓荒者在一年中可能没有见过一块5美元的现金，几乎所有的贸易都是以货易货的方式。因此这样的土地出售真正得益者只有东部的银行家和投机商。以后，杰斐逊的思路逐渐占了上风，土地价格和出售面积不断降低，直到1862年免费赠送。然而到那时，适宜耕种的良田所剩无几，加之政策执行过程中充满了奸诈和欺骗行为，许多拓荒者不得不租种他人的土地。《宅地法》公布后，不愿去土地贫瘠地区的人们也宁愿租种好田而成为租佃农。到1880年美国人口统计局第一次统计时，租佃农竟占25.6%，以后更是逐年上升，到1930年高达42.4%。被租种的土地，据1935年统计为全部农场土地的45%。[1](P12)
由于大量的土地让越来越多的佃农耕种，土地承受加重，原来只养活一家的土地如今至少养活两家。佃农耕种不属于自己的土地，租期通常又比较短（平均不超过两年），因而总是在有限的时间里从土地上榨取最大的产出。1937年在衣阿华州召开的全国会议指出：“……与自耕农比较，佃农的土地侵蚀更重，土地肥力消耗更快……这并不是由于佃农们是较差的耕种者，而是由于我们的租佃制度、佃赁期限以及主佃关系的性质阻碍了在租佃的农地上实施良好的耕作和水土保持的措施。”“佃农经常性的迁移，农地租期的缺乏保障是租佃农地实行水土保持措施的最大障碍。显然，在这种情况下，佃农的主要兴趣是尽可能每年从土地取得最大的收益，而投入的资本则越少越好。”
再次，19世纪后半期的一系列土地政策的弊端加深了土地资源的破坏。19世纪后半期，人口不断增加，地价开始暴涨，许多根据《宅地法》低价或免费获得土地的人们尽可能地在规定的五年耕种期限里用最粗放的耕作方式榨取土地，然后索取好价钱卖出，这使得数百万英亩土地处于最差的耕作状态。加之，1862年《宅地法》颁布时，可供拓居的公共土地大部分是位于子午线100度以西的大平原区的半干旱和贫瘠土地，必须采取旱地农业(dry farming)、畜牧业或灌溉农业才能合理利用土地，而法案中都没有规定，农民们采用东部传统的耕作方式，遇上旱灾，大片农田变成了沙土荒地。
《1878年林地和砂石地法》规定：以每英亩2.50美元的价格出售内华达、加利福尼亚、俄勒冈和华盛顿等州的有价值的林地和砂石地。这项法案是将大片林地转为私有的合法程序，而无任何保护森林资源的内容，对木材公司极为有利，使公共土地中剩下的最好的森林落入投机者手中。他们进行了毁灭性地伐木，几乎把森林砍光了，据美国土地局和内政部长的报告，“由于该法的实施……国家损失了1300多万英亩的遗产（森林资源）”。
3.西部开发的新阶段
20世纪30年代以后，美国对早期西部开发给土地破坏带来的教训和生态危机进行了反思。1933年，美国政府根据“新政”中的有关法案，成立了著名的“田纳西流域管理委员会”(TVA)，负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水土资源的综合开发。TVA的董事会由三人组成，由总统任命，任期九年。TVA把水土资源管理、防洪和环境保护放在第一位，发电则是第二位。实践证明，它取得了很好的经济和社会效益，对美国东南部落后地区的发展起到了重要的促进作用。1937年，美国开始建立土壤保护区，在保护区建立了防止土地侵蚀的几种强迫性的土地利用法规，规范土地开发利用的活动。同时，国家加强投资，对土地保护采取有效的经济鼓励政策，1971年，衣阿华州实施的“风蚀控制鼓励计划”规定，每公顷提供2471美元，以建立和维持10年的田间林障；每公顷提供1235美元，以维持五年的田间草障。对农用土地采取差别税率办法，以制止农地转作它用。为了加强土地利用管理和规划，1946年7月在内政部成立了土地管理局，该局的职责从维护国家的长远利益出发，保证土地最佳综合利用和保持地力出发，对联邦土地进行宏观管理，要求资源开发和环境保护并重，并基于国家对土地的警察权的行使，对土地的用途实行管制。20世纪60年代，美国的西部开发进入了新的阶段，先后成立了地区再开发署和经济开发署等专门机构，负责落后地区的开发工作，并相继颁布了一系列重要法令，其中最主要的有1961年的《地区再开发法》、1965年的《公共工程与经济开发法》(EDA)和《阿巴拉契亚区域开发法》等，20世纪60年代是美国区域政策最活跃的时代。
二、我国西部大开发与土地利用保护的启示
美国早期的西部开发引起了震惊世界的“黑风暴”，教训极其深刻，究其直接原因主要是滥砍滥伐和掠夺式的土地经营，间接原因是土地政策的错误导向。[6](P35)恩格斯早在一百多年前就告诫人们：“我们不要过分地陶醉于我们对大自然的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”自然规律是客观存在的，谁违背了它，都要受到自然界的报复，古今中外无一例外。
实施我国西部大开发战略是一项长期而又艰巨的伟业，也是一个规模宏大的社会经济系统工程。为此，国务院系统地提出了西部大开发的任务：一是加快基础设施建设，这是实施西部大开发的基础；二是加强生态环境保护和建设，这是实施西部大开发的根本；三是积极调整产业结构，这是实施西部大开发的关键；四是要深化改革，扩大开放，这是实施西部大开发的动力。显而易见，土地资源的开发利用与以上四项任务密切相关：(1)加快西部的基础设施建设，是以土地的开发利用为前提；(2)加强西部生态环境保护和建设，是以退耕还林、还草、合理利用土地资源为重要内容；(3)抓好西部的产业结构调整，必然涉及土地利用结构的调整；(4)西部的深化改革，扩大开放，必须以大力推进土地使用制度改革、培育和规范土地市场为动力。
从以上分析可知，我国西部开发也是以土地资源的开发利用为基础，因此，西部土地资源的科学开发和合理利用是实施我国西部大开发战略、加快西部地区发展的客观需要。[7](P3)在我国西部大开发与土地资源的利用和保护方面，美国西部开发的教训给我们有什么启示呢？笔者认为至少可从以下四个方面去思考。
1.生态建设是我国西部土地开发利用的核心
长期以来，由于自然和人为的原因，我国西部地区已成为生态环境治理的重点区域。日益恶化的生态环境给西部地区经济和社会发展带来了极大危害，严重影响可持续发展。我国西部地区的土地生态经济系统十分脆弱，生态环境恶劣，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，而且生态环境恶化的趋势还没有遏制住。主要表现在：(1)水土流失日趋严重，全国水土流失面积360万km[2]，西部地区占80%；(2)荒漠化土地面积不断扩大，全国土地沙漠化面积已接近国土面积的40%，西部地区占绝大部分；(3)草地退化、沙化和碱化面积逐年增加；(4)生物多样性受到严重破坏。
因此，西部开发不能以牺牲土地生态经济系统为代价，生态建设在我国西部土地开发利用中是重中之重的问题。在西部开发中应坚持从西部的实际情况出发，遵循自然规律和经济规律，紧紧围绕生态环境面临的突出矛盾和问题，以改善生态环境、提高人民生活质量、实现可持续发展为目标，以科技为先导，以重点地区治理开发为突破口，把生态环境建设与经济发展紧密结合起来，处理好当前与长远、局部与全局的关系，坚持在保护中开发，在开发中保护，使生态环境的保护和建设法制化，工程的设计、施工和管理科学化，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。
西部大开发战略涉及陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、云南、贵州、四川、重庆、西藏、内蒙和广西等十二个省、市、区，土地总面积678万平方公里，占全国陆地总面积的70.6%。西部地区国土幅员辽阔，但内部气候、地形等因素差异明显，导致西部内部区域土地生态特征不同，因此以下将黄土高原地区、青藏高原地区、西南湿润地区、西北干旱地区土地生态建设的政策导向分别阐述。
黄土高原地区
该区域包括陕西、甘肃、青海、宁夏大部或部分地区，是生态环境问题最为严峻的地区，是世界上面积最大的黄土覆盖地区，气候干旱，植被稀疏，水土流失十分严重，水土流失面积约占总面积的70%，是黄河泥沙的主要来源地。这一地区水资源缺乏，农业生产结构单一，广种薄收，产量长期低而不稳，群众生活困难，贫困人口量多面广。土地生态建设的政策导向是：以小流域为治理单元，以县为单位，以修建水平梯田和沟坝地等基本农田为突破口，综合运用工程措施、生物措施和耕作措施治理水土流失。陡坡地退耕还草还林，实行草、灌木、乔木结合，恢复和增加植被。大力发展雨水集流节水灌溉，推广普及旱作农业技术，提高农产品产量，稳定解决温饱问题。
青藏高原地区
该区域包括西藏全部，青海、四川、云南、甘肃的大部或部分地区，本区平均海拔4500-5500米，属高寒气候，光照充足，但热量不足，光、热、水不匹配。区内人口稀少，交通不发达，土地开发程度低，草地过度放牧，农业经营粗放，水土流失日渐严重。土地生态建设的政策导向是：坚持科学合理用地原则，充分利用现有耕地资源，加强草场建设，保护林业资源，注重水源地的保护和建设。有计划有步骤地使25度以上的陡坡耕地退耕还林（果）还草，25度以下的坡地改修梯田，合理控制人为的水土流失。
西南湿润地区
该区域包括广西、贵州、云南、四川、重庆的大部或部分地区，受西南季风的影响显著，夏季高温多雨，加上该地地势高差显著，多地形雨，因而降水十分丰富。根据调查，西南各河区径流资源5853亿立方米，占我国的21.6%。山多山高平坝少，坡耕地多。长期以来，由于受不合理的耕作和森林大量采伐等影响，土层日趋瘠薄；滇、黔等石质山区降雨量和降雨强度大，水土流失问题严重，造成江河湖库泥沙淤积，加剧洪涝灾害的发生。土地生态建设的政策导向是：以改造坡耕地为中心，开展小流域和山系综合治理，恢复和扩大林草植被，控制水土流失。保护天然林资源，支持重点林区调整结构，停止天然林砍伐，营造水土保持林、水源涵养林和人工草地，逐步实施陡坡耕地退耕还林（果）还草。
西北干旱地区
该区域包括新疆全部，内蒙、宁夏、甘肃、青海等的大部或部分地区，西北地区地处亚洲的中部，常年干燥少雨，是我国严重干燥缺水地区，水资源仅占我国的8%。绝大多数河流为内流河，且时令现象显著。该区域风沙面积大，多为沙漠和戈壁，自然条件恶劣，干旱少雨多风，植被稀少，为绿洲农业，草地“三化”严重，生态环境十分脆弱。土地生态建设的政策导向是：采取综合措施，保护林草植被，控制荒漠化扩大趋势。因地制宜兴修各种水利设施，推广旱作节水技术，禁止毁林毁草开荒，采取植物固沙、沙障固沙、建立农田保护网、改良风沙农田、改造沙漠荒地、人工垫土、绿肥改土等各种有效措施。
2.规划先行是我国西部土地开发利用的前提
西部开发，规划先行。美国早期的西部开发没有长远的规划，政府为了眼前利益，允许人们潮水般涌进西部随意开发，最后导致了生态恶果的产生，而后来美国吸取了教训，土地开发尤其是流域开发都制定统筹的国土开发规划。我国是一个发展中的国家，西部地区幅员辽阔、经济落后，开发当然也需要对土地资源的供应总量、利用结构和空间布局的调整要适合西部地区特点和经济发展要求，制定一个长期科学的国土资源开发利用规划。
目前正在编制的西部土地开发利用总体规划应是西部土地开发利用的“龙头”。因此在编制土地利用总体规划时应注意以下原则：(1)注重整体，统筹开发，坚持土地持续利用规划。(2)因地制宜，发挥优势，具体包括两个方面：一是土地生态经济区际之间发挥优势，实行区际之间的合理分工；二是本区域范围内的各个小区域充分发挥自己的优势。(3)突出重点，综合考虑，建立多元化的投入主体。(4)依据阈限，合理规划，即人口发展数量≤土地人口承载量；污染物的排放量≤污染物的净化量；畜牧发展的规模≤饲料及草场的承载量等。
另外，在规划机制上，要建立和市场经济相适应的集中统一、精干实效、依法行政的规划新机制；在规划的管理上，要充分发挥土地开发利用总体规划在土地资源配置上的宏观调控作用，对土地资源的供应总量、利用结构和空间布局的调整要适合西部地区特点和经济发展要求，分别采取鼓励、允许、限制、禁止等不同政策；在规划的实施上，运用地价、税率等经济杠杆和技术、法律、行政的手段，坚持统筹规划，突出重点，量力而行，分步实施，优先抓好对西部地区有广泛影响的重点工程，保证国家重点工程建设用地。根据国民经济发展战略和产业政策，支持西部地区发展优势产业，保证国家重点支持的农林水利建设、交通通讯建设、城市基础建设等用地需要。
3.土地产权制度建设是我国西部土地开发利用的基础
19世纪美国为了鼓励更多的人向西部迁移，制定了灵活多样的土地开发优惠政策，极大地推动了西部开发的进程。当时陆续出台了《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等规定，只要在西部地区种草植树或修筑灌溉沟渠达到一定面积或一定时间，就可低价或免费获得一定面积的土地。美国因为土地可以私有，当然可以通过赠送土地的方式来鼓励开发落后或贫瘠地区。我国实行的是社会主义土地公有制，私人不能拥有土地所有权，所以不可能用同样的方式来鼓励西部开发，但我国可以充分发挥土地公有制的优越性，加大国家的宏观调控能力，同时，可以利用土地使用权允许依法出让、转让、租赁、抵押，建立合理的土地流转产权制度。[2](P3)当然，在东部沿海发展中，国家已经建立了土地产权流转一系列政策和法规，但是土地产权方面还有许多问题需要研究，再加上西部的现状和特点，所以西部土地资源的开发利用应立足西部实情，建立高效和合理的土地产权流转制度。
在农村要继续稳定和完善土地承包经营权制度，加强“四荒”整治。土地租赁期限和土地用途的规定是美国西部开发值得深思的问题之一。美国早期西部开发由于土地租期过短，农民总是在有限的时间里从土地上榨取最大的产出，而投入的资本则愈少愈好，这就阻碍了实施良好的耕作和水土保持措施。我国西部开发中荒山、荒沟、荒丘、荒滩的治理开发投资回收期长，风险大，必须有长期稳定的政策，因此，各地在对土地确权登记、依法确认土地权属的基础上，对“四荒”土地的租赁权应保持50年或更长时间不变。[8](160)同时美国后期吸收了毁林开垦等的教训，依据警察权属于国家的理论对土地用途进行了管制。我国西部开发应依据《土地管理法》和发展权属于国家的原则，对土地用途实施严格管制，对土地转用实行许可制。
另外，对“四荒”的治理开发进行合理计划，把治理“四荒”与经济开发结合起来，按照“谁开发，谁管理，谁收益”的原则，保障投资开发者的合法利益。同时对“四荒”承包治理项目在贷款和税收方面提供优惠条件。[9](P36)
4.循序渐进、尊重规律是我国西部土地开发利用的关键
西部开发要循序渐进，不能急功近利。美国的西部开发如果从1862年《宅地法》施行开始前后经历了一百多年，另外前苏联“工业东移”战略从1918年开始一直到苏联解体也还未取得明显成效，意大利、巴西缩小南北差距的努力从20世纪50年代开始到今天仍在进行，所以说对落后地区的开发是一个过程，而不能仅看作是一个时点行为。[10](P231)我国西部地区经济落后是由于地理、历史、文化、政策等多种原因造成的，它的开发是一个综合的行为，需要几代人甚至更长的时间艰苦的努力，所以我们在今天的西部开发中应该认识到人类的活动对于自然环境和土地的影响，决不能只看到眼前的、局部的利益，而应该从长远的、全局的观点上来考虑它们的后果，从整个地区社会经济的可持续发展和土地资源的可持续利用的角度来处理开发利用中的相关问题。
收稿日期：2000-08-01
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