论宪法内容修改之限制，本文主要内容关键词为：宪法论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宪法虽是一个国家的根本大法，但像其他法律一样，也可以通过法定的程序进行修改。不过，宪法作为具有国家最高法律效力的法律，并不像普通法律那样可以“任意”进行修改，而应当有所限制。因此，一些国家的宪法在规定了修改宪法所应遵循的特殊程序之后，也规定了宪法典中的某些固定条款（或称保留条款）不得通过宪法的修改程序进行修改。
一、各国关于宪法修改内容限制的立宪例
美国。美国宪法第5 条对宪法内容的修改作出了两种明确的限制。第一，在1808年以前，不得对宪法第1条第9款第1项和第4项进行修改。宪法第5条规定：“在1808年以前制定的修正案， 不得以任何形式影响本宪法第一条第9款第1项和第4项。 这两项的内容是：现有任何一州认为得准予入境之人的迁移或入境，在1808年以前，国会不得加以禁止”，“除依本宪法上文规定的人口普查或统计的比例，不得征收人头税或其他直接税”。对修改宪法内容的这个限制，是当时对南部各州的妥协，有限制的承认奴隶制度的结果，因此，依照宪法的规定，在1808年之后本条才失效。第二，“任何一州，不经其同意，不得被剥夺他在参议院的平等投票权。”这个限制是对各小州的妥协，即调和大州和小州彼此不同利益的结果。迄今为止，这一规定仍然是修改宪法内容方面的有效限制。在1865年12月6日美国宪法第13条修正案被批准以后， 也即废除奴隶制和强制劳役之后，这个对修宪内容的限制就成为美国宪法典中唯一仍然有效的修改宪法内容的限制。此外，非经有关州的同意，不得变更其管辖区域。这是美国宪法典没有直接规定，但事实上不能依照一般的修宪程序加以修正的内容，因而成为宪法上的间接限制。〔1〕根据美国宪法第4条第3款第1项规定：“新州得由国会接纳加入本联邦； 但不得在任何其他州的管辖范围内组成或建立新州；未经有关州议会和国会的同意，也不得合并两个或两个以上的州或几个州的一部分组成新州。一些宪法学者认为，由于“这个规定完全是属于州管辖区域的变更，国会如果想以修宪方式，改变州的管辖区域，仍然必须获得有关当事州的同意，并不能以四分之三州的同意或批准的程序，予以变更。”因此，“这个限制，在本质上和各州在参议院的平等投票权，非经当事州的同意，不得予以改变，可以说是相同的。”〔2〕
法国。法国宪法第89条对宪法修改的内容也作出了限制。第一，国家领土范围的事项，不得进行修改。法国宪法第89条第4 款规定：“如果有损于领土完整，任何修改程序均不开始或者继续进行”。第二，国家政体方面的事项，不得进行修改。法国宪法第89条第5款规定， “政府的共和政体不得成为修改的对象”。
联邦德国。联邦德国宪法第79条第3 款规定了对宪法内容修正的限制。主要是：第一，联邦划分为各州的联邦制国家原则不得进行修改；第二，各州按原则参与立法的原则不得进行修改；第三，联邦宪法列举的公民的基本权利和宪法的基本原则不得进行修改。公民的基本权利是指列举在宪法第1至19条里面的权利；宪法的基本原则是指宪法第2条规定的原则，主要包括：1.德意志联邦共和国是一个民主的社会合作的联邦国家；2.全部国家权力来自人民。人民通过选举和投票表决并通过特定的立法、行政和司法机关行使这种权力；3.立法权应服从宪法秩序，行政和司法权受法律和正义的制约；4.所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。联邦德国宪法对宪法内容修改进行限制的规定，具有两个特点：其一，联邦德国的超宪法规范（Super—constitutional norms ）是以宪法第79条第3款的明确规定为基础的。因此，如果制宪机关根据第79条第1 —2款通过特别多数修改基本法第1—2条，均为无效。联邦德国宪法法院认为第79条第3款之目的，作为对修改本基本法的立法者的一种制约， 既是为了防止通过形式上的合法修改手段废止现行宪法秩序的实质与基础，也是为了防止滥用宪法而使一种极权政体合法化。其二，宪法本身确定了固定条款，即不得被修改的条款，因此既不得通过宪法解释的方式扩大宪法规范的余地，也不能通过对修改宪法权力的具体限制增加超宪法规范。正如联邦宪法法院所认为的那样，《基本法》第1至20 条中与人的尊严有关的规定是宪法修正不可侵犯的条款，除此之外不存在任何固定的关于法治原则的原则和要素。宪法未规定关于法治原则的一般原则，只规定了有关该原则的一些具体的准则……因此，最大限度的司法保护必须为公民所享有这个法制原则的从属原则，不属于宪法第20条规定的原则；宪法第20条没有提到这个原则。宪法第19条第4 款确立了向法院求偿的保障，因此第79条第三款没有包含向法院求偿的权利不得通过宪法修正案进行修正的内容。
二、对宪法内容修改进行限制的学说和我国的实践
宪法修改内容可否进行限制，在宪法学理论上存在无限制说和有限制说两种观点。〔3〕在十九世纪，流行无限制说。 该说主张宪法中的任何条文之效力是相等的，不应有高低之别，且在事实上哪些可修改，哪些不得修改，亦无标准，因此任何条文都可进行修改。其主要理由为：一是法律在本质上是可变的，宪法既然是法，故也应随其时代与社会客观背景的变化而变化。如果宪法不能配合社会生活的脉动，则非修改不可；二是宪法中的规定哪些可以或不可以修改无法理依据。这种观点认为不得修改的宪法规定之事项属于宪法制定以前的事，如立国精神，法治等。但这些规定一旦被列入宪法之中，成为法律事实，则应随法律的变化而变化。只要依照宪法修改程序，合法地进行修改，即不应受限制；三是从逻辑上说，限制修改宪法某一条文的作法显然是不合逻辑的。如果宪法规定哪一条文不得修改，就可先修改该规定关于不得修改的条文，然后再修改其他的条文，对执意修改者不起作用；四是宪法中任何条文的效力都是相等的，不应有高低之分，事实上哪些条文可修改，哪些不得修改并无一定之标准，故任何条文都可修改。本世纪以来，基于民主政治实践和理论的需要，无限制说逐步失去影响，有限制说受到宪法学学者的普遍认同。该说认为：宪法修改应当受到限制，这是维护民主政治制度的保障。其主要理由有：一是宪法修改的作用，是被规定在基本规范内，属于主权者的权能，而宪法的修改既是依据基本规范，也是为基本规范所规定者。如果以低位阶的修改权变更高位阶的基本规范，在法理上是不可能成立的。二是宪法修改权力是由宪法所赋予的权力，故其行使应当受宪法的限制；三是宪法的修改只是针对不合时宜的部分加以修改，以赋予法律的效力，因此不得以社会变迁为理由而不依立法的基本精神，任意加以变更，以免民主宪政沦为权力斗争的工具，使宪法秩序的法律安定性遭受破坏。
在我国，近年来一些宪法学者开始注意到对宪法内容修改进行限制的问题，但尚未深入展开研究。有的学者明确主张，宪法的修改不是随心所欲的，应该有一定的限制〔4〕， 有的学者则原则上肯定对宪法修改内容进行限制的必要性，认为“阶级力量的对比关系因国家的政治、经济、文化的不断发展变化而无时不在变化之中，并非一切的细小的变化都必定产生修改宪法的后果。宪法的修改要受某种程度的限制”。〔5〕尽管我国宪法学者对宪法内容修改的限制目前尚仅仅处于提出问题的阶段，但是，总结我国宪政实践经验及其立法例，可以肯定地说，我国对宪法修改内容的限制，宪法典虽没有作出明确的具体规定，但修宪实践和宪法性法律中已经存在着暗示限制（impled limitations），即对宪法典中的某些规定的内容进行修改时应有所限制，即使通过修宪程序也不能进行修改。笔者认为，从我国历次修宪实践的惯例上考察，对宪法修改内容进行限制可分为下述四个方面：
第一，宪法关于人民民主专政国体的原则不能进行修改。《共同纲领》（即起临时宪法作用的宪法性文件）第1 条规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”；54年宪法第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的， 以工农联盟为基础的人民民主国家”；75年宪法第1 条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家；”78年宪法第1 条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家”；82年宪法第1 条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家”。我国的前述修宪实践表明，对于宪法确立的国家的国体即人民民主专政的社会主义国家不能通过修改宪法的方式予以修改。修宪实践中对人民民主专政的国体尽管在表述上有着文字上的差异，但其实质内容都是一致的，没有原则的区别，因此，可以认为，人民民主专政的国体是宪法修改所不能涉及的内容。
第二，宪法关于国家政体的规定不得修改。我国的政体是人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实行社会主义民主法治的重要标志。完善人民代表大会及其常务委员会的立法和监督职能，是我国政治体制改革的核心内容，也是推进社会主义民主法制建设的根本保障。因此，我国的修宪实践均未对政体进行过修改。《共同纲领》第12条规定“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”；54 年宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；75年宪法第3 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是以工农兵代表为主体的各级人民代表大会；”78年宪法第13条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；82年宪法第2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”由此可见，在我国的历次修宪实践中，都没有对宪法确立的这一国家根本政治制度的原则进行修改，因此，可以认为，人民代表大会制度也应构成宪法修改内容的限制。
第三，宪法关于民族区域自治制度的规定不得修改。我国是统一的多民族的国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。在我国的修宪实践中，从未对此进行过修改。《共同纲领》第5 条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小分别建立各种民族自治机关”；54年宪法第3 条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”；75年宪法第4 条规定：“实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分离的部分”；78年宪法第4 条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”；82年宪法第10条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
第四，宪法关于特别行政区的规定不得进行修改。为了维护国家的统一和领土完整，妥善解决历史上遗留的香港、澳门及台湾问题，维护香港、澳门和台湾地区的繁荣与稳定。82年宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会的法律规定”。即在特别行政区实行与大陆地区不同的社会政治、经济和司法制度，不实行社会主义制度和政策。宪法关于特别行政区的规定是我国据以处理香港、澳门和台湾问题的基本原则和政策。对此，《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》第12条规定：“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变”。《中华人民共和国和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》第12条规定：“上述基本政策和本联合声明附件一所作的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变”。这两项国际条约分别包括的附件一作为其组成部分即《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》和《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》。它们分别规定：“香港特别行政区成立后，不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”；“澳门特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持现行的社会、经济制度和生活方式，五十年不变。”从这两项条约的属性上说，既是国际条约，也是我国的宪法性法律，构成我国宪法的渊源，具有宪法的法律效力。因此，根据这两个宪法性法律的规定，宪法第31条关于特别行政区的规定至少在特别行政区成立之日起50年内不得修改。这不仅是我国履行有关国际条约的应尽的义务，而且也是维护香港、澳门以及台湾地区与祖国大陆统一后，这些地区繁荣与稳定的宪法保障。
注释：
〔1〕荆知仁：《美国宪法与宪政》，三民书局，1984年版第428—429页。
〔2〕荆知仁：《美国宪法与宪政》，三民书局，1984年版，第429页。
〔3〕小林直树：《宪法秩序，理论论》，1986年版， 转引（台湾地区）谢端智：《比较宪法》，地球出版社，1992年9月增订版，第294页。
〔4〕徐秀义、韩大元：《宪法学原理》（上）， 中国人民公安大学出版社，1993年版，第128—129页。
〔5〕何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，1988年版， 第115页。