我国衰退资源城市经济激进转型的长效机制与战略对策——兼论资源开发的历史补偿，本文主要内容关键词为：激进论文,资源开发论文,长效机制论文,对策论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国开始面临资源枯竭城市如何实现经济激进转型这一世界性难题：从20世纪80年代中后期开始，越来越多资源城市的资源开发进入衰退期，“矿竭城衰”的严重威胁逐步凸显，经济激进转型成为不得已的选择。虽然资源城市特别是衰退资源城市经济转型问题近年来已进入国家决策视野，资源枯竭城市经济转型由点到面推开的号角也即将吹响，但相关长效机制研究才刚起步，理论构建和机制探讨远远滞后于实践需要①。国家对阜新等转型试点的支持基本还停留在一事一议模式上，亟须探索建立支持资源枯竭城市经济激进转型的长效机制，以突破“头痛医头、脚痛医脚”式对策思考的局限！
一、衰退资源城市经济激进转型面临的根本困难
（一）地方企业难以成为经济激进转型的有效主导力量
1、原有资源型企业缺乏主导转型的能力和动力。首先，受体制、机制和资源产业特殊发展规律的影响，原有资源企业大多步履维艰，更不用说去勉为其难地主导整个资源城市的经济激进转型了。除沉重的企业办社会问题及其逐步释放、庞大的离退休人员队伍、税费负担过重等因素外，国家近年来投入不足造成的地勘工作严重滞后和很多城市资源开采成本上升已成为老资源企业新的不能承受之重。
其次，由于我国多数衰退资源城市都是在高度集中的计划体制下发展起来的，环境封闭、观念保守、体制落后和过分倚重资源优势的发展思路等问题长期累积作用，导致老资源企业对市场竞争绝缘，缺少足够强烈的发展冲劲。这其中，在旧体制巢臼里难以砥砺和培养出现代企业家特别是战略性企业家是首要因素。
2、民营经济和外资经济发展不足，缺乏短期内做大做强的能力。由于底子薄、起步晚、环境差，衰退资源城市民营经济的发展速度和水平短期内难尽如人意，总量小、比重低、企业规模偏小、整体素质不高和创新能力不足是主要特征。这种状况决定了短期内民营经济还无法成为推动整个城市激进式转型的有效力量。
改革开放以来，外资投向存在着很大的地区差异。截止到2003年，东部地区合同外资金额及实际使用外资金额分别占总资金的86.86%和86.27%；中部地区分别占7.55%和8.93%：而广大的西部地区只占 5.59%和4.80%，并且这种不平衡的趋势还在加大[1]。我国面临困境的资源城市主要分布在中、西部，可以想见，投向中、西部的外资中，具体投到资源城市的应该是又大大缩了一层水，而投到资源衰竭城市的几乎可以忽略不计了。
（二）衰退资源城市政府推动经济激进转型的能力有限
首先，衰退资源城市财力有限。这使得它难以兼顾巨大的社会稳定压力和持续的城市经济发展要求，只能将微薄的财力向前者倾斜，以化解社会矛盾，为转型赢取时间。
其次，我国多数资源衰竭城市党政领导思想观念还很保守，墨守成规，对转型实质和转型紧迫性理解不深、不透，自力更生精神和转型主动性不强，等、靠、要思想依然普遍存在。
最后，我国多数资源衰竭城市政府领导对现代经济管理、产业并购重组、企业资本运作与国际化经营缺乏系统理论准备和相关经验积累，因而在培育新兴产业、推动产业整合、推进产业结构优化升级和提升产业的地区乃至国际竞争力方面缺乏有效措施。
（三）衰退资源城市的投资环境缺乏吸引力
1、经济转型的硬环境约束：区位条件、基础设施与生态环境。衰退资源城市多是建国前后缘矿而建的，宏观区位由资源的空间禀赋状况决定，多建在资源丰富但穷乡僻壤或戈壁荒滩上。因而，交通枢纽意义极其有限，个别城市甚至是区域交通网络上的盲点。恶劣的区位条件，显然不利于资源衰竭城市吸引外部资本和聚集区内要素。
“矿开到哪儿，城就建在那儿”的城市建设和发展模式，既导致了资源衰竭城市分散的空间布局，也造成建城条件无法满足一个正常城市对地形、供水等方面的要求，从而增加了城市的建设成本，不利于城市基本功能的完善。国家长期对资源产品施行低价甚至无偿调配政策，又使得资源城市难以积累足够的发展资金，城市建设欠账积重难返。
资源衰竭城市生态环境差是一个不争的事实。这显然会对城市宜居性和吸引外来投资造成制约。城市生态环境质量多用城市绿化指标、森林覆盖率指标、环境治理投资额、废水废气排放达标率、固体废物综合利用率等来衡量。鉴于后三个指标只能说明污染治理情况，不能揭示生态环境实际质量，因而本文选取城市绿化率这一简单指标来粗略说明问题。见表1：
2、经济激进转型的软环境约束：政府效率、要素供给与产业集聚。资源衰竭城市政府的职能不顺及效率低下主要表现在：由于市场不发达，城市政府存在较多的职能越位和缺位问题；资源产业本身典型的“寻租”和“租值耗散”特征，提高了交易费用并削弱了制度创新能力。
要素供给问题主要不是指劳动力、土地等普通要素的供给问题，而是指区域金融市场发达程度、城市科技教育水平、当地商业氛围、企业家培育与集群状况等与资金、科技、高层次专业技术人才、营销人才等高端要素的供给与市场建设问题。
产业没能有效集聚是制约投资软环境优化极为重要的系统集成因素。资源衰竭城市大多也有自己的非资源产业基础和特色产业，但这些非资源特色产业一般没能和资源产业那样形成产业集群。发展产业集群，可以产生正反馈，即产生滚雪球式的集聚效应，吸引更多相关企业到此集聚。我国多数资源衰竭城市的非资源产业一般独立、分散，产业关联度低，规模也小，即使有一个大概的雏形，也因为没有核心龙头企业而制约了集聚效应的有效发挥。
二、国家有责任为资源衰竭城市的经济激进转型买单
仅靠市场机制和城市自身难以有效推进经济激进转型，国家有责任主导经济激进转型。
（一）国家为激进转型买单是“解铃还需系铃人”原则的体现
尽管资源衰竭城市所面临困境的成因，是多方面的、系统的，但计划体制及其累积影响无疑是本源性症结。首先，因资源设市，导致区位条件差、市场基因内生不足，也注定了城市无法逃脱的资源衰竭宿命；其次，国家不合理的资源调配机制导致资源城市“双重失血”②，使得资源城市和企业缺少应对困境的必要积累；再次，我国资源产业的组织结构特点和管理体制束缚致使“条块分割”问题突出，既导致大量资源附加值外流，也人为地割断了资源产业链条，制约了资源城市经济结构的优化和升级；还有，在传统发展观下，“有水快流”，搞掠夺式开采，而没有像许多发达国家那样对资源实行战略性储备从而只进行保护性开采，也导致了“先生产，后生活”，只注重了资源 （生产），而忽略了城市（生活），使得资源型城市被锁定在功能单一、城市公共服务和基础功能严重不足的发展路径上，还导致了“先污染后治理、边治理边破坏”，以牺牲环境、破坏资源为代价换取一时的经济繁荣，让眼前和局部的发展损害了长远和整体利益；最后，国家率先推进东部城市的改革开放，使得资源城市经济发展环境上的“改革落差”和“开放落差”日益显现，区域发展差距越拉越大。
从当前来看，尽管上述原因每一个都有所缓解，但并没得到根本解决：其一，因资源设市导致资产专用性和产业退出壁垒高；其二，资源价格改革和资源收益合理分配仍处于探索中，资源城市自我积累能力还有待深化改革来保障；其三，条块分割依然痕迹很深，制约着市矿联动推动转型；其四，传统发展观在当前的城市发展观念中还占主导，只不过是从资源产量过渡到企业产值进而转向了城市GDP指标，科学发展观和科学政绩观的确立尚需时日；其五，资源衰退城市的改革开放依然任重而道远，国家的区域政策真正倾斜到资源城市来，还需要进一步试点和随后的推广。
（二）国家为激进转型买单是“谁受益，谁支付”原则的体现
国家在几十年来的经济建设中，实事上是作为一个全能的经济主体在起作用的，资源开发和资源城市建设，遵循的同样是国家作为“经济人”的逻辑。由于资源收益在前，历史遗留问题的支付在后，资源衰竭城市经济激进转型成本的支付原则只能是“谁受益，谁支付”。
过去，这些资源城市为国家的工业化特别是重工业的发展奠定了坚实基础，但既没得到应有的资源价值补偿，也没得到起码的生态环境补偿；今天，这些城市中有相当部分已经油尽灯枯，激进转型已经成为不得已的选择，也该享受一下反哺机制了。如山西作为我国的能源重化工基地，不提改革开放前它无偿或低价地为国家经济建设贡献的大量资源，仅1981至 2000年20年间，由于煤炭价格与价值背离，它在煤炭领域就有1200亿的价值没得到补偿。在这20年间，山西因挖煤、炼焦、发电造成的环境损耗，保守估计每年也达49亿元，20年总计是980亿元。仅此两项即有2180亿元的损耗未得到补偿，使山西每年平均亏空 109亿元。2180亿元经济环境损耗，相当于1949至2000年山西预算内财政收入总和的1.6倍[2]。
（三）国家为激进转型买单是履行现代政府职能的必然要求
在传统政府职能向现代政府职能转变的大背景下，政府服务职能和公共财政职能日益凸显出来。由于我国众多资源衰竭城市正处于工业化中期、城市化加速发展与经济社会转型的关键时期，因而既需要继续巩固扩展市场机制，又需要继续完善政府职能，从而增加公共品的供给数量，优化公共品的结构。
激进转型需要支付的成本项目中，生态环境、基础设施、社会保障体系属于典型的公共物品，衰退产业的退出、劳动力再就业和新兴接替主导产业的培育关系到资源衰退城市的社会稳定，因而也具有非排他性和非竞争性这两个公共物品的基本特点。政府既有必要在激进转型中加速交通通信等基础设施建设和教育、公共卫生等公共品的均等化水平，也有必要花钱买稳定，为资源型城市激进式转型提供稳定这个最基本的公共品。中央政府是承担这些特殊公共品供给职能或者说支付激进式转型成本责无旁贷和天然的主角。
三、推进衰退资源城市经济激进转型的长效机制探讨
（一）概念厘清：资源开发的历史补偿机制
国家近几年一直在推动资源城市经济转型长效机制的研究和建立工作。2003年8月，在老工业基地座谈会上，温总理首次提出：“要研究制定资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，从根本上解决资源型城市经济转型和可持续发展问题”。同年10月，《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》指出：“研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型和可持续发展”，并指出，资源城市实现经济转型是老工业基地调整改造的一个重点和难点。《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》将资源城市可持续发展作为一项重要内容，再次明确指出“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，抓好阜新、大庆、伊春和辽源等资源型城市经济转型试点，搞好棚户区改造和采煤沉陷区治理”。2006年6月，温家宝主持国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第三次全体会议，要求“抓紧制定并颁布实施关于促进资源型城市可持续发展的若干意见；建立健全资源型城市可持续发展的长效机制，积极推动体制机制的创新；逐步建立起资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，推动资源型城市调整产业结构、转变经济增长方式和资源开发模式”。
对资源产业处在成长、成熟期的资源城市，是如何建立资源开发补偿机制的问题，以预防日后可能的资源产业衰退；对现在资源产业已经衰退甚至衰亡的资源城市，也存在着资源开发的补偿（机制）问题，但这个补偿（机制）不是未雨绸缪式的，而是基于资源开发历史的，目的是推进资源衰竭城市经济激进转型，因而可以更确切地称之为资源开发的历史补偿 （机制）。确立国家在激进转型中唱主角，正是资源开发历史补偿原则的体现。见表2：
（二）历史补偿的具体化：衰退产业援助机制和资源衰竭城市救援机制
中央多次将“资源开发的补偿机制”与“衰退产业的援助机制”并列提出，学术界还在这两者之外提出了“资源衰竭型城市救援机制”。那么，这三个机制之间到底是一种什么样的逻辑关系呢？对这一问题，国内实务界及学术界在认识上还相当混乱，本文在此略作探讨。
首先，资源开发的补偿机制在三大机制中应该是核心机制。其次，衰退产业援助机制和资源衰竭城市救援机制只是资源开发历史补偿机制的具体化，两者与面向未来的资源开发补偿机制无关。向历史看，资源衰竭城市问题和衰退资源产业问题，确与资源开采历史上没进行相应价值和环境补偿有关，现在要对历史上的开采补偿，实质就是对衰退资源产业和衰竭资源城市进行补偿和救援。向未来看，如果资源开发补偿机制能真正建立起来，资源城市就会在资源枯竭之前完成向综合城市的转型，不会“矿竭城衰”，资源产业也将成功转型或者无痛苦破产，因而根本不需要两大救援机制的介入。最后，考虑到很多老工业基地也存在衰退产业的问题，衰退产业援助机制就有单独保留的必要，因而，从概念上，可将衰退产业援助机制明确为只针对衰退产业，而不能泛化，并将资源衰竭城市救援机制的涵盖口径确立为针对除衰退产业之外其它的城市主要问题，就能实现两大机制概念的厘清与互补。见表3：
四、衰退资源城市经济激进转型的主要成本构成
衰退资源城市的经济激进转型成本系指在实现城市经济激进转型目标过程中，相关各方必须付出的代价。经济激进转型成本既是客观存在的，也是相对模糊、长期和复杂的。结构性地看，经济激进转型成本主要包括资源产业衰退退出成本、劳动力再就业成本和社会保障体系建设成本、新兴接替产业及其配套产业的培育形成成本、已破坏生态环境的修复成本、城市软硬投资（发展）环境的建设成本。具体分析略，示意见图1（主要参考矿业城市）：
图1 衰退资源城市经济激进转型的主要成本构成
五、实施资源开发历史补偿机制的战略对策思考
（一）抓紧对资源城市进行类型甄别，摸清资源已枯和濒枯城市数量
目前，国内不仅对我国到底有多少资源城市没有形成共识，而且对我国到底有多少资源城市面临“矿竭城衰”的危险也说法不一。比如，国务院振兴东北办认为我国118座资源型城市中，资源枯竭城市为40个[3]；中国矿业联合会则认为，在我国的178座矿业城市和21座森工城市中，资源已经衰竭的矿业城市有 21座，并有相当一部分处于鼎盛阶段的矿业城市资源已趋于枯竭[4]。那么，我国到底有多少个资源已枯和濒枯城市需要纳入当前经济激进转型的战略安排呢？为摸清底数，需要国家在对资源城市重新确认的基础上，迅速开展资源城市类型甄别工作，从而为下一阶段激进转型的全面启动打下基础。本文估计，即使本着适度从宽的原则来进行资源衰竭城市的确认和数目统计，最后总数也大体会在40至60之间。
（二）以阜新试点经验为借鉴，“十一五”末全面启动衰退资源城市的经济激进转型
自2001年底被国务院确立为全国衰退资源城市经济转型的第一个试点市以来，在转型实践中，阜新市紧紧抓住有利时机，积极探索，至今已经取得了阶段性的转型成果。鉴于资源衰竭城市生存与发展已经陷入严重困境而亟待转型，就资源开采的历史补偿而言，算大账又相对简单，我国资源衰竭城市的经济激进转型宜早不宜迟，应考虑在“十一五”末全面启动。据作者以阜新情况推算，即使国家负担所有资源衰竭城市基本的转型起步（一般五年左右）资金投入，总预算支出规模至多也就2000亿左右，均摊到五年来看，每年预算支出强度封顶为400亿，不会对国家财政支出安排造成太大压力。因为，即使资源已枯和濒枯城市数量最终确认为60座左右，考虑到其中大部分会是县级市，且相当部分资源储量只是濒枯，转型起步资金的投入规模肯定比阜新这座典型的资源枯竭地级城市要小的多（比照阜新转型试点5年来国家50亿总投入的约数，县级市转型起步资金总量不会超过20亿），从而最终真正需要中央担负的转型起步投入不会超过 2000亿。另外，经济激进转型成本的支付，肯定是以国家为主的多元承担主体和多元资金来源，因而中央财政实际感受到的压力会更小。
（三）国家对资源衰蝎城市经济激进转型成本的支付方式
对各类经济激进转型的成本项目来说，国家在支付方式上，应该有什么样的区别呢？参考阜新转型试点经验，本文认为，资源产业的退出成本、社会保障体系的建立与完善成本、历史上资源开采造成的生态环境破坏的修复与治理成本、弥补城市基础设施欠账的重点项目建设成本等四项，需要国家的直接支付，以财政专项、转移支付为主；劳动力再就业成本、新兴接替主导产业及其配套产业的培育成本、城市软环境建设成本等三项内容，在国家补偿形式上，则应以政策支持、融资优惠、税收优惠、改革试点等间接支付方式为主。
图2 以国家为主体对衰竭资源城市激进转型成本的支付
当然，国家对衰退资源城市经济激进转型成本的直接支付既应适应市场经济体制的要求，比如可考虑采取转型基金、城市沉陷治理公司等运作形式，也应该考虑纳入法制轨道，以确保资金来源的稳定性与可靠性。
（四）地方政府、资源企业和社会个人对经济激进转型成本的支付
转型是一个系统工程，需要各方面形成合力。在确立了国家在衰退资源城市经济激进转型成本的支付中唱主角这一大原则后，地方政府、资源企业及社会个人也并不是就可以袖手旁观，它们在经济激进转型的成本支付或者说在合力推进经济激进转型中，也起着不可或缺的重要作用。比如地方政府在企业社会职能的分离、社会保障体系建立与完善的地方资金配套、劳动力转岗就业的技能培训成本、基础设施重点项目的地方资金配套、社会安全稳定方面的成本等方面，都是有相当大的作为空间的。再比如资源企业在新的生态环境破坏的修复与治理、企业转型和发展多种经营等方面也是应该有主动性和担负相应责任的。
注释：
①从目前关于长效机制的研究现状看，只有国务院振兴东北办“资源开发补偿机制和衰退产业援助机制研究”课题组、中矿联“矿产资源开发补偿机制与资源衰竭型城市救援机制”研讨会等交流的部分论文，有针对性地对经济转型的长效机制进行了专题研究。
②资源城市输出的资源价格低，而输入的工业制成品价格高，因而双重失血。
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