公共文化类PPP项目建设期风险识别与防范对策研究
——以柳州市柳东新区文化广场项目为例
李悦光1郑弦2梁雄杰1陈敏1洪嘉驹1
(1.中建钢构有限公司，广东 深圳 518000；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)
摘要 ：目前，政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)项目风险分析主要针对高速公路、地下综合管廊等经营性PPP项目，而对公共文化类等非经营性PPP项目风险研究偏少。鉴于目前大部分公共文化类PPP项目尚未进入运营期，针对从立项准备至竣工验收的整个项目建设期，采用文献分析法识别出公共文化类PPP项目的34项建设期风险因素，结合广西柳州市柳东新区文化广场项目特征，运用专家访谈法得出22项特定风险因素，并基于此提出5类风险防范措施，为后续非经营性公共文化类PPP项目风险管理提供实践指导。
关键词 ：柳州市柳东新区文化广场项目；PPP；风险识别；风险防范
0 引言
PPP是在公共基础设施领域，政府与私人部门合作，共同成立特殊目的机构(Special Purpose Vehicle，SPV)，完成项目的设计、开发、建造和运营，项目期满以后移交政府部门，政府与私人部门实现风险共担、合作建设的一种开发运营模式。该模式能有效解决政府财政短缺问题，加快政府职能转变，提高公共基础设施供给效率，推动城镇化健康发展等，因而在我国得到了广泛应用。其中，为满足人民日益增长的美好生活需要的文化类项目亦成为国家关注并重点推行PPP模式的项目类型。2016年6月和2017年7月，财政部与文化部两次联合发文提出要引导和鼓励社会资本方通过PPP模式进入文化产业领域，参与公共文化类项目建设和运营管理，鼓励推广文化类PPP项目入选示范项目，从而促使PPP模式在我国公共文化项目中的应用迎来了良好的政策机遇期[1]。然而，公共文化类PPP项目投资大、建设期长、合约管理复杂和收益低的特点，使其在繁荣发展的同时面临诸多问题，准确的风险识别和风险防范是保持公共文化类PPP项目健康发展的关键。
与交通运输类或者市政类等传统PPP项目类型相比不难发现，公共文化领域中的文化广场等项目存在低收益性和需求不确定性特点，项目公司往往并不向公众直接收费，而是由政府根据项目公司提供硬件的质量直接向项目公司支付运营期费用。其中不乏失败的事例。以国家体育场项目为例，由于社会资本方中信集团未在项目初期准确分析项目风险，导致项目进入运营期即面临收益不足、投资难以收回的困难，最后只能由政府接管。因此，针对此类公益性强、商业收益少、运营专业化强、需求不稳定、使用方较固定的公共文化类PPP项目，准确的风险识别和有效的风险防范显得尤为重要。
鉴于目前大部分PPP公共文化类项目尚未进入运营期，本文针对从立项准备至竣工验收的整个项目建设期，采用文献分析法识别公共文化类PPP项目的风险因素，并以广西柳州市柳东新区文化广场项目(以下简称“文化广场项目”)为例，结合对该项目11位高层管理人员的深度访谈，梳理出项目建设期风险，并提出针对性的风险防范建议，为PPP模式在公共文化类项目建设期的成功运作奠定基础。
对两组精神分裂症并2型糖尿病患者护理干预前后的血糖水平进行观察分析，并对比两组护理满意度的差异性，以问卷调查表的方式进行评价，总分为110分，根据具体的分数来评价其护理满意度，即十分满意（85～110分），一般满意（60～84分），不满意（60分以下），以十分满意率+一般满意率作为总满意率。
1 公共文化类PPP项目建设期风险识别
根据公共文化类PPP项目特点准确识别建设期风险因素是关键一步。本文采用文献分析法对项目风险进行初步识别，归纳出公共文化类PPP项目7类一级风险及34个二级风险，每项一级风险的解释和分类见表1。
近年来，环境问题日益受到世界各国的重视，煤炭在为我国经济社会持续平稳发展提供能源保障的同时，其带来的资源、环境、生态和安全问题也越来越突出。所以，在煤炭从开发到利用全过程中，减少污染排放、提高利用效率成为必然趋势。2017联合国组织的能源会议上，参与会议国家和企业承诺，要发展CCUS。CCUS（Carbon Capture，Utilization and Storage）碳捕获、利用与封存是应对全球气候变化的关键技术之一，即把生产过程中排放的二氧化碳进行提纯，继而投入到新的生产过程中，可以循环再利用。在对于煤炭行业来说，积极推广该技术，从长远看，有较高的社会效益和综合经济利益。
2 广西柳州市柳东新区文化广场项目建设期风险识别
2.1 项目概况
2.2.4 社会和环境风险
表1 公共文化类 PPP项目风险识别
(续)
该文化广场项目的政府方为柳州市柳东新区管理委员会(以下简称“管委会”)，社会资本方是中建钢构有限公司和柳州市浦建文化投资管理中心(有限合伙)组成的联合体。政府方授权广西柳州市东城投资开发集团有限公司(以下简称“东城集团”)与社会资本方共同出资成立项目公司(即SPV公司)。PPP合同由SPV公司与管委会签订，SPV公司已与中建钢构签订施工总承包合同，符合两标并一标的招标要求。项目于2016年12月开工，建设期3年，预计2019年12月建成，运营10年期满后无偿移交给政府或政府指定的机构。建设期由SPV公司负责项目的投资、建设、物业、维护。建设期满后，在满足可用性付款和绩效评价的条件下，柳州市财政局逐年向SPV公司支付项目维护费用，项目公司收回投资并取得回报。运营期结束后，SPV公司股东将持有的股权无偿移交给市政府指定机构。
2.2 案例项目风险清单
为梳理出所选案例的风险清单，本研究对文化广场项目的11位高层管理人员进行了半结构化访谈，包括SPV公司总经理、副总经理(东城公司派驻)、商务总监、技术总监、财务主管，施工总承包单位项目经理、商务经理、技术总监、技术经理，设计单位现场负责经理等。每位管理人员的访谈时间为2～3小时。根据访谈结果，结合前文梳理的公共文化类PPP项目建设期风险因素，最后整理归纳出本项目在建设期存在的7类一级风险和22个二级风险。具体风险清单以及各管理人员在访谈中提及该风险的次数见表2。
表2 柳州市柳东新区文化广场 PPP项目风险清单
2.2.1 政治风险
直观的图形图像，往往是图像志手册作者心目中首选的、真正值得效仿的可靠来源，古人在钱币与雕塑中的运用实例便属其一。
访谈结果显示，该文化广场PPP项目中的政府干预风险、法律不完善风险、审批延误风险均较突出。以政府干预风险为例，作为政府方出资代表的东城公司在采购社会资本方前已委托设计单位完成施工图设计；在与社会资本方签订合同后又自行委托监理单位和造价咨询单位提供服务。这意味着社会资本方作为PPP项目的建设期业主的权利受到了极大制约，无法较好地发挥建设期业主的多主体集成协调作用。目前，设计变更需求均须首先经东城公司认可，然后由东城公司委托设计单位修改，修改后再逐层反馈给施工总承包单位。由于设计变更审批时间过长，施工总承包单位常常因无法快速得到反馈而影响生产效率。此外，政治风险中法律不完善风险最突出的一个表现是项目公司施工许可证的办理。鉴于SPV公司去办理施工许可证时被相关部门认为存在建设期业主(SPV公司)与土地使用权所有者(东城公司)不一致的问题，因而无法办理。而施工许可证办理作为工程开工的必备条件之一，一旦延误将对建设工期产生较大影响。
2.2.2 经济风险
该文化广场PPP项目中的经济风险主要表现为利率风险和融资风险。其中，利率风险来源于自2017年央行宣布采用稳健从紧的货币政策，从而导致金融市场融资利率趋高。公私双方曾在PPP合同中约定按国家发布的基准利率作为社会资本方融资成本计算标准，但目前银行要求的借贷成本已明显高于该标准，导致SPV公司的融资成本明显上升。此外，国家对PPP项目的收紧政策更是让文化广场这类非经营性PPP项目在金融机构处的风险评估中处于劣势地位，导致目前该类项目融资困难。
2.2.3 合作风险
汽车悬架构件是悬架系统的基础。一个完整的悬架总成，其组件构成如图2所示：弹性元件(弹簧)—吸收来自路面的冲击。阻尼元件(减振器)—通过限制弹簧的振动来改善乘坐的舒适性。稳定器(横向稳定杆或侧倾稳定杆)—防止车辆横向摆动。导向机构—使上述部件保持就位和控制车轮的纵向或横向运动。
目前本院关节外科围绕这一问题和相关医疗研发机构进行了有益的合作尝试，通过艾利斯通C3650打印机进行植物纤维髋臼骨缺损模型重建，进行体外的模拟翻修手术；再通过Acarm AB型打印机活性钛粉打印出骨缺损填充块内置物，完成了真正精准的髋臼旋转中心重建和骨缺损修复，使复杂的Paprosky III型髋臼缺损翻修术变得简单易行，近期临床疗效满意。
合作风险在文化广场PPP项目中主要表现为利益相关方合作风险。项目公司内部存在管理制度和流程缺乏或不明确，以及诸多审批事项推进缓慢等问题，极大地影响了审批效率。另一个突出问题是利益相关方之间沟通不畅。文化场馆项目与经营性PPP项目不同，前者更多的是由政府根据项目公司提供的硬件服务质量向项目公司付费，而不像后者是由公众消费者直接付费。文化广场项目未来的主要使用者为固定的政府职能部门，如文化广电新闻出版局等，为了满足使用方需求，需要他们尽早介入。但在本项目中，使用方在前期设计阶段参与较少，而在项目建设过程中又提出了诸多设计需求，产生了政府方、SPV公司与项目使用方之间大量的沟通和协调问题，导致施工单位返工和项目进度拖延。
广西柳州市柳东新区文化广场项目是一个典型的公共文化类PPP项目，是将柳州市青少年宫、科技馆、群众艺术馆、文化配套中心及配套商业设施融合一体的一座广场大楼。项目总建筑面积194 902m2，总投资额约22亿元。为有效解决项目建设资金需求，提高建设工程质量和效率，决定采用PPP模式完成项目的建设运营。
2.2.7 工程变更风险
PPP模式重在通过引起社会资本方来提高公共项目供给效率，推动政府职能变革，并通过将项目投资额放入未来中长期财政预算缓解当代政府财政压力。然而，部分政府将PPP纯粹作为融资工具，不仅未将项目投资系纳入财政预算或超出10%的公共财政预算支出红线，还在PPP项目实施过程中过多干涉项目公司的管理和决策。例如，政府在项目公司董事会高管位置设置上要求占优势，并在诸多公司治理事宜上具有一票否决权，通过保留对设计单位的主导权将项目公司权力架空。这些均明显违背了PPP模式在合作过程中倡导的“利益共享，风险共担”原则。政府应摒弃常规政府投资项目中一贯的强势态度，将股权合作、公司治理、项目管理等相关事宜通过合理风险分担放权给项目公司执行，政府方通过加强监管和项目绩效付费考核进行项目整体控制。
尽管PPP模式在我国文化广场项目中的应用迎来了良好的政策机遇期，但当前对于PPP模式在公共文化类项目应用的相关研究仍十分缺乏，尤其是风险管理研究更显不足。鉴于此，本文采用文献分析法识别出公共文化类项目在建设期所面临的34项风险因素，并以柳州市柳东新区文化广场这一典型项目为例，运用专家访谈法进行风险提取、分析、归纳，得出符合该项目特征的22项风险因素。基于该项目存在的政策风险多、设计变更频繁、合同完备性欠缺及项目公司组织协调能力不足等问题，本文提出了针对性防范措施，可为后续非经营性公共文化类PPP项目风险管理提供实践指导。
文化广场项目的工程变更风险主要是设计变更和合同变更风险。该项目2014年完成施工图设计，直至2017年才开工，从设计到开工的时间跨度过大，导致其原定的停车场系统、智能化系统以及装修方案等均无法适应当前和未来需要，因而在建设过程中进行了多次设计变更，由此引起的工期延误和投资增加问题较为严重。此外，目前由于缺乏更为细致的PPP合同范本及指导方案，管委会与项目公司签订的PPP合同中存在条款较为模糊且完备性不足问题，对双方责权利分配、审批流程、风险分担、运营期绩效核定、移交标准等均缺乏详细约定。因而，在项目全生命周期内，公私部门双方进行了多次沟通和谈判，对合同条款进行补充和改善，以减少因合同问题引起的争端和项目效率低下等问题。
截至目前，文化广场项目仍存在一定的完工风险。施工单位进场时，项目的三通一平尚未完成，使项目实际开工时间比计划滞后半年。在项目建设过程中，频繁的设计变更和冗长的审批流程进一步导致了工期延误。在投资额方面，使用方提出修改设计方案、市场上主要原材料价格上涨、银行利率上升等均导致了投资额增加，因此SPV公司需要关注项目后期的再融资和可能的超概问题。在技术风险和安全风险方面，该文化场馆项目功能分区明显，外形新颖复杂，存在大量的异形钢结构造型、大跨度结构以及外倾钢柱，技术复杂性和安全防护难度均较大。为了减少这两类风险，施工总承包方的技术负责人提出该项目广泛采用BIM技术辅助复杂项目施工建设和管理，在质量和安全管理方面收效良好。
该项目中的社会环境风险主要是不利地质条件风险和公众反对风险。以地质条件为例，由于该项目存在典型的喀斯特岩溶地形地貌，地下岩石存在波峰波谷急剧变化的情形，在勘察时难以对施工范围进行全面勘测，因而出现了勘查结果与实际情况不符的问题，导致出现多次施工暂停和方案修改，严重制约了施工进度。此外，项目建设过程中对岩石的爆破亦遭到了周边居民的反对，施工单位不得不暂停施工，做好防护措施后再推进项目。
2.2.6 完工风险
3 风险防范建议
针对法律不完善风险、政府干预风险、合同完备性与变更风险、融资风险、利益相关方合作风险，提出风险防范措施如下。
3.1 完善PPP相关法律法规，为项目顺利运作提供支撑
随着PPP项目的不断发展，其配套法律法规的不足亦逐渐凸显，并影响PPP项目的顺利开展，包括PPP项目建设期业主(SPV公司)与土地使用权持有人不一致的问题、PPP项目中设计单位是否由SPV公司接管的问题(责权利归属问题)等。这些问题在我国现有的法律法规、规范标准中尚未有效明确，在一定程度上制约了PPP项目的有序运转。此外，从当前的立法层级来看，我国现行的PPP相关文件主要限于规范性文件及部门规章，保障力度远远不够，难以有效树立社会资本的投资信心。因此，应逐步在专门立法中对PPP争议问题进行明确，提高PPP规范文件位阶，加快PPP基础法的立法工作。
3.2 政府加强PPP模式认知，避免过多干预
2.2.5 市场风险
3.3 建立严格的合同管理制度
文化广场项目涉及大量的设计变更，这些变更又引起了诸多成本和工期索赔。当前，合同中对设计变更程序和相应的索赔、工期延误、成本超支(尤其是超概算)并无明确约定，导致在项目建设过程中无依据可循，增加了谈判成本，影响了施工进程。此外，合同中对风险分担的约定并不完整，例如文化广场项目中项目公司所面临的利率风险和融资风险较大程度上是由政治风险引起，属于项目公司无法完全预测和控制的风险，这部分风险如完全由社会资本方承担显失公平，但是目前确实主要由社会资本方在承担。合同的不完善使文化广场类PPP项目在实际建设中遇到了诸多困难，需要法律专业人士以及项目管理人员共同参与合同管理与谈判过程，以保证项目高效进行。在PPP合同中，政府与私人方应分工明确，并按照合同约定履行职责。双方权责明晰，地位平等，充分发挥私人部门的创新性和政府部门的监督协调功能，以保证项目质量。
3.4 拓展融资渠道
PPP项目存在融资困难的原因是多方面的，例如国家宏观经济收紧、银行贷款利率增加、通货膨胀，以及原材料价格上涨所导致的投资额增加等。2018年3月，财政部在财金〔2018〕23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》强调国有金融企业要按照“穿透原则”加强项目资本金审查，明确限制了金融机构对存在“明股实债”问题的PPP项目提供贷款。面对融资困境，一方面，社会资本方应当加强项目公司组建过程中的合法合规性，避免因出现本案例中的“明股实债”等问题而使融资受挫；另一方面，应积极拓展融资渠道，根据项目特征，考虑通过政策性金融工具、PPP产业基金、债券和资产证券化方式融资，借力资本力量更好地参与PPP项目。政府应当积极协助社会资本方实现多渠道融资。
3.5 完善项目公司运作制度，提高管理效率
项目公司在PPP项目建设、运营过程中扮演着至关重要的角色，应该在项目公司建立初期结合项目特点和股权机构有针对性地设计一套管理流程，搭建较为完善的法人治理构架，建立各方沟通渠道，在有效联结使用方、施工方沟通协调关系的基础上避免管理冗余，简化审批流程。此外，应建立各方沟通渠道和机制。以文化广场项目为例，东城公司应作为中间协调方充分发挥引导协调作用，建立项目公司与使用方的沟通机制，提高使用方对项目的参与度，在充分了解使用方需求的基础上确定相对完备的项目设计方案，减少因沟通不顺和使用方参与不足而带来频繁的设计变更。
综上所述，完善的法律法规使项目有法可依；严格的合同管理降低了合同的不完善度与变更可能，通过明确的权责分配制度限制政府过度干预项目，充分发挥私人部门的主观能动性；广泛的融资渠道将借力资本更好地参与PPP项目；完善的项目公司运作制度提高了建设效率。在文化场馆建设中，只有联合采取以上措施，才能降低项目建设期风险，保证PPP模式在文化广场类项目中持续推行。
4 结语
市场风险最突出的表现是价格上涨和劳务供应不足。近两年，由于国家对钢铁产能过剩问题的治理，钢铁出现了供不应求的情况，钢材的价格从2000元/t涨至5000～6000元/t，而本项目的主体结构为钢结构，钢材价格上涨使得SPV公司的投资额明显增加。而在劳动力不足方面，由于文化广场项目为大跨度多层建筑，常常处于多工作面同时开展的情况，因而对劳动力需求较大。本项目主要使用当地劳务，由于广西地区十分注重风俗节日，长假较多，因而现场会出现劳动力不足的情况，在较大程度上影响了施工进度。
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收稿日期 ：2018-11-19
作者简介 ：
李悦光(1984—)，男，工程师，柳州市柳东新区文化广场PPP项目技术总监，研究方向：工程管理。
变电站一般外墙需要进行节能设计，主变压器室外墙需要进行防火、节能、降噪设计。下面分一般外墙和主变压器室外墙进行论述。
[3]湖南大学岳麓书院文化研究所编：《岳麓书院一千零一十周年纪念文集（第一卷）》，长沙：湖南人民出版社，1986年，第97页。
房颤前期多呈阵发性，后期多呈持续性或反复发作。心房重构可导致传导通路改变及心房有效不应期、动作电位传导速度减慢等电生理改变，最终进展为永久性房颤。有效控制房颤患者的心室率尤为重要[5]。本研究中，患者接受琥珀酸美托洛尔缓释片后治疗有效率达93.9%，此结果与相关研究相近[6]。观察组患者的心房重构指标及心室率改善情况明显优于地高辛组，提示了β2-受体阻滞剂较洋地黄类药物可更好控制房颤患者的心室率。
郑弦(1989—)，女，博士，讲师，研究方向：工程管理。
梁雄杰(1991—)，男，助理工程师，柳州市柳东新区文化广场PPP项目技术经理，研究方向：工程管理。
陈敏(1987—)，男，助理工程师，柳州市柳东新区文化广场PPP项目设计总监，研究方向：工程管理。
洪嘉驹(1988—)，男，助理工程师，柳州市柳东新区文化广场PPP项目商务经理，研究方向：工程管理。
盖瑞特两级电动压缩机解决了先前与燃料电池车相关的动力系统尺寸过大的问题。盖瑞特用其航空航天产品组合中的箔片空气轴承技术，实现了在汽车行业中的首次应用。这些轴承由自身的压缩空气冷却，消除了使用任何油或油脂污染燃料电池的潜在可能，确保零排放。盖瑞特开发了一种独特的空气动力学结构，使用铝合金叶轮和外壳实现高功率密度性能。高速气动设计降低机械损失，在整个低速和高速运行范围内实现超过70%的峰值效率。
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