我国海洋捕捞业的困境与出路，本文主要内容关键词为：出路论文,困境论文,海洋论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国海洋捕捞业的困境
尽管渔获量在二十世纪七十年代末和八十年代初曾有所下降，但从上个世纪五十年代初开始，我国海洋捕捞产量基本上都保持着强劲的增长趋势。然而，这种表面上看似旺盛的海洋捕捞活动，很难掩盖我国海洋捕捞业面临巨大压力这一现实。目前，事实已经明显表明，我国海洋捕捞业已经发展到了一个非常关键的时期。大部分——如果不是全部——海洋鱼类种群已被充分利用，有的甚至已经枯竭。近海鱼类种群的相对比例也已发生了重大变化，这直接反映在渔获物的构成上，例如上岸鱼类已经历了从大规格高价值种类向小规格低价值种类、从底栖和肉食性的上层种类向浮游生物食性的上层种类以及从成熟个体向不成熟个体的转变过程。除了带鱼以外，像乌贼、大黄花鱼和小黄花鱼等历史上的主捕对象在商业上已经不那么重要了，而某些新开发的种类，例如二十世纪七十年代后期开发的马面鲀，一旦进入商业捕捞阶段，其群体很快就表现出衰退的迹象。更有甚者，由于受过度开发、利用不当和海洋环境污染等多种因素的影响，许多沿岸和近海渔场已经完全消失或移向外海。[1]
另一方面，尽管一种普遍的看法是我国近海捕捞能力已远远超过了可持续渔业所能够承受的水平，其增长趋势依然没有得到有效地遏制。虽然中央政府已采取了严格控制渔船数量和渔船马力增加的“双控”措施，但收效甚微。渔业法规本身存在的制度性缺陷，以及渔政执法能力的先天不足和组织结构的松散低效，导致非法捕捞和违规作业屡禁不止，渔业管制失灵已成为一个不争的事实。现有渔业管理制度安排和渔业资源固有的生物经济特性的不相吻合，导致捕捞竞争失控，渔民缺乏养护资源的基本诱因。
作为海洋渔业船队过度投资和海洋渔业资源过度利用的一个不可避免的后果，越来越多的海洋捕捞渔船难以靠捕捞为生，这对于国营捕捞船队的冲击尤为明显。中日、中韩和中越北部湾渔业协定的生效极大地压缩了我国渔民的作业空间，这对于步履艰难的我国海洋渔业船队无疑是雪上加霜，不仅进一步恶化其经济现状，也极有可能触发沿海渔业乡镇的社会稳定问题。
我国已成功地加入了世界贸易组织，如何提高我国渔业的国际竞争力问题吸引了诸多学者和渔业管理者的极大关注。我们认为，增强我国渔业国际竞争力的关键因素在于提高我国渔业整体的经济效率。无论是理论分析，还是世界各国的渔业管理经验均已表明，投入控制不利于渔业技术进步，并可能因此极大地削弱本国渔业的国际竞争力。与此形成对比的是，如果在设计具体的应用方法时把其他管理目标加以适当考虑，个别可转让配额制度可以有效地解决过度投资、提高经济效率和克服资源利用方面所存在的诸多问题。[2]对于这些问题，其他管理措施往往难以奏效。
二、衡量渔业管理措施是否有效的一个必要条件
就渔业问题的本质而言，一种获得广泛认可的观点是，只要某一有价值的种群处于自由准入的状态，资源的过度利用甚至枯竭就在所难免。[3]应当指出的是，存在两种意义的“自由准入”。按照产权理论的解释，如果没有任何个人或者团体可以拥有某种资源的产权，该资源就属于自由准入资源，任何个人或者团体都可以合法地消费该资源。例如，学者们一般认为空气和公海渔业资源是典型的自由准入资源，但是，依据产权的定义，我们认为在这个星球上根本就不存在严格意义上的自由准入资源，因为即使是空气和公海渔业资源，也存在一系列的国内和国际立法约束其利用。尽管不存在法理上的自由准入资源（open access de jure），但是，由于没有相应的制度规范准入和利用，或者由于各种原因所导致的制度失灵，许多共有资源事实上确实处于自由准入状态（open access de facto）。例如，按照我国渔业法的规定，只有持有必需证件的渔船才能从事捕捞作业，但是，由于各种原因非法捕捞渔船却大量存在。另外，尽管不是由于贯彻或执法不力所造成的，制度本身的缺陷也可能导致事实上的自由准入。例如，由于捕捞许可证只告诉持证人可以从事捕捞，并没有限制其捕捞多少，在这种情况下，即使非持证人被有效地排除在外，但是，由于大量持证人的存在，渔业资源对于他们来说，仍然是事实上的自由准入。因此，我们认为，渔业问题产生的根本原因在于制度失灵。换言之，如果一种资源枯竭，要么是不存在管理这一资源准入和使用的制度，要么是因为各种形式的制度失灵而造成这一资源处于事实上的自由准入状态。反过来说，成功的渔业管理制度的一个必要条件是：该制度必须能够真正地避免资源利用的自由准入状态，从根本上消除渔民的竞争性捕捞心理。[4]
按照这一标准来考察目前存在的各种渔业管理机制，包括生物学家围绕资源养护所提出的各种技术措施、经济学家根据市场作用规律所倡导的管理手段以及社会学家所建议的以“社区”为中心的管理方法，只有以产权为基础的管理、以赋税原理为依据的管理和共同管理可以有效地达成上述目标。给定以赋税原理为依据的管理因信息的制约和政治上的不受欢迎而难以实施，以产权为基础的管理和共同管理成为管理机构可以选择的两种基本方案。[5]
三、构筑基于产权的共同管理模式
以私有产权为基础的渔业管理和共同管理所具有的制度优势，已经获得了渔业管理学者的广泛认可。对于原先处于自由准入状态的资源，一个明确界定和有效实施的私有产权制度可以有效地“内化”渔业活动的外部性，消除个别使用者为获得更大份额而竞争的心理，对此并不存在多少异议。但是，对于洄游性的渔业资源而言，不可能有真正意义上的“私有化”。即使采用诸如个别可转让配额一类的制度能够使某一种群的总可捕量转化成私人配额，也会因个别渔民所拥有的份额太小而无法实际操作，或者难以实现捕捞的规模和范围经济（economy in size and scale），特别是在像我国这样的渔民多资源少的国家。
共同管理的主要目的在于，通过把渔民纳入“游戏规则”的制定和实施过程，使渔民能够真正认识到规则的内容和规则制定及实施的程序是合理的，从而强化渔民对渔业管理合法性的认识，增强其遵守管理制度的自觉性。另外，渔民的实际经验也可以弥补渔业专家和管理人员专门知识的不足。但是，共同管理的根本问题是产权问题，产权决定了资源优化利用和养护的机制和结构。理论分析和渔业管理实践均表明，如果国家不明确资源的产权归属，资源使用者就无法排除外来者享有同样的资源，因而也就缺乏养护这一资源的动机。因此，有效落实产权制度是保证共同管理成功的关键。[5]
对以私有产权为基础的管理和共同管理的一般看法是，前者的主要意图在于实现渔业经济效率，而后者主要关心的是社会平等。正如所有领域的政策和管理都不可避免地要面对权衡取舍一样，渔业管理也必须处理好效率与公平问题。但是，把渔业资源的可持续性利用和渔政的可行性作为前提，渔业管理应当设法在实现渔业的经济效率和资源分配的平等之间取得平衡。显然，一个逻辑性的问题是，是否能够利用这两种管理机制所具有的制度优势，而避免其分别使用所带有的局限性呢？
答案是肯定的。按照我们的理解，共同管理和其他管理机制的最大不同点在于，前者实际上指的是管理过程，正因为是一种过程，而不是一种管理工具，所以共同管理可以和其他各种管理工具结合使用，当然也包括以产权为基础的管理。[6]因此，我们认为可以把以产权为基础的管理和共同管理纳入统一的制度框架。在这一框架下，产权将定义资源优化使用和养护所必需的机制和结构，而共同管理将规定规则制定和实施的方法和程序。我们把这一模式定义为“基于产权的共同管理”（the property rights-based co-management）。[5]正是基于上述理论思考，我们提出了我国海洋捕捞业应采取的捕捞限额管理模式，该模式有效地整合了个别可转让配额制度和共同管理机制。
基于产权的共同管理模式的提出考虑了我国渔业的特殊现实。尽管个别可转让配额制度是一个很好的想法，却不应当把它的传统理论作为教条。不同于定置性的资源，要完全实现洄游性的渔业种群的私有化是很困难的，鉴于这种资源的生物学特性和空间分布特点以及现有技术水平，更重要的是，正如前面所提到的，即使私有化是可行的，捕捞活动的规模和范围仍然是一个重要的制约因素。另外，渔业管理不可能仅仅追求最大可持续产量（即养护目标）或最大经济产量（即实现渔业经济租金的目标）；相反，资源利用的社会平等和维持就业往往也是渔业决策的重要参考变量。[7]
任何制度改革要获得成功，必须得到大部分人的支持。因此，在决定采用何种形式的配额管理模式之前，必须考虑到我国的政治、经济和社会现实，特别是沿海渔村的具体状况，以及所采用的制度可能带来的各种影响。和其他已经采用个别可转让配额管理制度的国家相比，我国沿海地区众多依靠捕捞为生的渔业人口和渔业作业方式的多样性，决定了很难按照个别可转让配额的传统理论来设计我国海洋捕捞业的限额管理制度。由于大部分沿海渔村可以提供有限的其他就业机会，所采用的任何制度必须能首先保证沿海地区以捕捞为生的渔业人口的生存条件至少不会因新制度的实施而恶化。
四、对新版《渔业法》有关条文的解读
按照个别可转让配额理论的假定，当渔民获得了排他性的使用权，他们的个人利益和资源的可持续利用就直接挂起钩来，从而增加其养护资源的积极性。由于个别可转让配额可以有效地消除渔民为获得更大份额的资源而进行竞争性捕捞的动机，通过允许个别配额转让，就能够最终实现捕捞能力和渔业资源的规模相适应。充足的国际经验也已经表明，如果在设计具体的应用方法时，把其他的管理目标加以适当考虑，个别可转让配额制度可以有效地解决过度投资、经济效率和资源利用方面所存在的问题，而对于这些问题，其他的管理手段往往难以奏效。但是，个别可转让配额制度是否符合我国《渔业法》的基本要求呢？
我国已于2000年修改了从1986年开始生效的《渔业法》，新版《渔业法》在第三章第21、22条对捕捞限额制度做出了规定。其中，第21条规定，“国家……根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量”，也就是说，内水和近海捕捞能力的确定将以资源的可捕量为依据。第22条首先明确了总可捕量的确定应采取“捕捞量低于渔业资源增长量的原则”，并进而说明限额总量将以总可捕量为依据。应当注意，第一、这里用了“低于”，说明实际确定的总可捕量将“低于”而非“等于”或“超过”所谓的最大可持续产量（MSY）；第二，“限额”一词应与“配额”同义，两者均等同于英文的“quota”。结合下列条文，“……捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定，报国务院批准后逐级分解下达”，因此，我们可以将限额捕捞制度理解成“基于配额的管理（Quota-based management）”，渔业管理文献中所说的EA、ICQ、IQ或IVQ等管理方法都可以纳入该范畴。考虑到我国现有行政区划，即中央政府—省（直辖市或自治区）政府—市政府—县级市或县政府—乡或镇政府，逐级下达的最后一级应是乡或镇，因此，可将限额捕捞制度理解成个别乡镇捕捞配额。如个别乡镇选择将所分配到的配额进一步分配给辖区内的个别渔村、个别渔业公司、个别渔船或个别渔民，则可以将限额捕捞制度理解成个别渔村配额（ICQ，如果将我国的渔村看作等同于英文文献中地理概念上的“社区”）、个别企业配额（EQ，看作等同于加拿大对某些渔业所采用的“企业配额”）、个别渔船配额（IVQ）或个别配额，即传统意义上的IQ。按照“法无明文禁止即为允许”的原则，个别渔村、个别渔业公司、个别渔船和个别渔民应有权转让自身所持有的配额。按照某些西方学者的理解，例如McCay（1999）等，可以将EQ、ICQ、IQ和IVQ看作是个别可转让配额（ITQ）的变型，那么，单纯从渔业法的上述规定来看，也可以将我国的限额捕捞制度理解成渔业发达国家（例如新西兰、澳大利亚、冰岛、加拿大和美国）目前所广泛采用的“个别可转让配额（ITQ）”管理制度。[2]换言之，个别渔业乡镇若要选择个别可转让配额制度，在法律上是没有障碍的。
综合上述考虑，某些专家学者将捕捞限额制度理解成“总可捕量制度”是没有道理的。总可捕量制度在渔业管理上属于生物学方法，而个别可转让配额制度则属于经济学方法。两者基于完全不同的理念，前者主要是以生物学养护为目的；而后者则不仅考虑到生物学养护需要，更注重渔业经济效率和资源租金的实现。如按总可捕量制度的理念来设计我国捕捞限额的制度安排，其结果将不仅不能改变我国海洋捕捞业过度投资和过度捕捞的现实，反而将加重这一趋势，并可能因此而诱发出资源配置中严重的不平等现象（即出现类似于“胜者全得”的情况），触发新的社会危机。
五、我国限额捕捞制度应取之路径
我国捕捞限额制度实施细则尚未出台，因此目前有理由提出如下问题：我国如何才能完成从沿袭已久的投入控制和以政府为主导的渔业管理传统到产出控制和以市场为基础的管理机制这一转变？采用何种制度安排才能既符合理性思考的逻辑，又适应我国目前社会、经济和政治现实？将维持海洋生态系统的健康状态和资源基础的可持续性利用以及渔政可行性作为前提，我国应如何在资源配置的社会公平、渔业行业的经济效率和商业捕捞船队的国际竞争力之间做出最好的权衡取舍？更为现实的问题是，采用何种战略才能更好地满足我国沿海地区巨大的、以捕捞为生的渔业人口的生存需要，有助于增强而不是削弱我国商业捕捞船队的国际竞争力，而同时又能满足国民对休闲渔业的爱好，不至于威胁到我国海洋渔业的资源基础呢？
要有效地解决上述问题，就必须精心设计一套适当的制度安排，综合考虑渔业资源的特有性质、渔民的心理和行为（包括渔民社会所特有的社会、经济和文化特征）以及政府和市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”所分别具有的积极和消极作用。所设计的制度安排用来分别处理上述问题可能会取得某些积极结果，暂时延缓资源基础的崩溃。但是，如果采取“头痛医头、脚痛医脚”的方针来设计配额管理制度安排，就不可能同时实现渔业管理的多重目标，包括资源基础的可持续性、资源配置的公正与公平、渔业活动的效率和渔政管理的效果。另外，同其他已实行配额管理的国家相比，我国沿海渔业乡镇的众多人口是我国转向配额管理所必须面对的一个巨大挑战。在设计具体的限额管理制度安排时，首先必须找到一个可行的方案，确保这部分渔业人口的生存条件至少不会因新制度的实施而恶化。无法解决这一问题，任何制度都是注定要失败的。
另外一点需要说明的是，其他国家的经验表明，在开始实施个别可转让配额制度时，就应当把休闲渔业包括在同一的配额管理制度框架内。首先，因为海洋渔业资源的全民所有性质，个人的垂钓爱好不应当因某种制度而被剥夺。其次，相对于商业捕捞来讲，一般性的经验是休闲渔业能够带来更大的经济效益。再者，尽管我国休闲渔业的规模目前还不是很大，但可以预期的是，随着国家经济的发展和人民生活水平的提高，参与休闲渔业的人数会越来越多。考虑到我国沿海地区的人口密度，休闲渔业的比重和休闲活动对渔业资源的影响也会越来越大。因此，在设定捕捞限额管理制度时，休闲渔业的地位、作用和影响应当受到重视。
最后一点需要说明的是，我国已经加入世贸组织，而全球经济一体化也已经成为一种趋势。面对这种形势，所采用的捕捞限额管理制度应当有助于改善我国商业捕捞船队的经济效率，增强而不是削弱其国际竞争力。
结合上文所提到的各种因素，我们认为我国海洋渔业捕捞限额管理制度应采用下列模式。[8]该模式的基本思路是：把国家确定的总可捕量按预先确立的标准分解成三大海区可捕量，由各个海区根据当地渔业的历史和现实，在广泛讨论和协商的基础上，通过行政方式划分成个别市县配额（就海洋捕捞业而言，应扩大三大海区的管理机能，省级海洋捕捞业的管理职责可改由海区负责）和商业捕捞配额。渔业局可鼓励有条件的市县将其拥有的配额进一步划分成总渔村可捕量和总休闲渔业可捕量，并根据预先确定的标准，采用行政方式将总渔村可捕量划分成个别渔村配额，下达给各个渔村；对于总休闲渔业可捕量和总商业可捕量，可采用拍卖方式决定其归属，分别形成个别休闲渔业公司配额和个别商业可转让配额。
个别渔村配额、个别休闲渔业公司配额和个别商业可转让配额是针对我国的特殊情况而设定的，既可以利用个别可转让配额的制度优势，又考虑到我国渔民众多、资源相对缺乏而其他就业机会又非常有限的特点。通过个别渔村集体拥有配额的方法，不仅保证了海洋捕捞对规模作业的要求，也可以防止因资源配置中的不平等和因人口流动而影响沿海渔村的社会稳定。另外，通过规定渔村集体问责制，可以有效地解决非法捕捞渔船大量存在的问题。
和大多数国家一样，我国目前还没有把休闲渔业纳入管理，应该说个别休闲渔业公司配额的提出是一个比较新奇的想法。休闲渔业参与人员复杂、活动分散、渔获量又很小，靠政府实施管理比较困难。实施配额管理时，利用个别休闲渔业公司配额的方式，不仅可以解决因配额太小无法分配给个人这一问题，又可以通过动员社会力量来有效地解决休闲活动的管理难题。
本文所建议的限额捕捞管理制度的最后一个构成要素是个别商业可转让配额，同新西兰、澳大利亚、冰岛、加拿大和美国等国家中所实施的个别可转让配额制度不存在本质性的差别。其目的是通过引入比较完全的市场机制，提高我国商业捕捞船队的效率和增强其国际竞争力。
本文所提出的模式还停留在概念阶段。如果要采用本文所提出的模式，还需要大量的、有多学科专家参与的研究，特别是实证研究，并充分听取渔民和渔业行业的意见，真正做到集思广益，考虑到问题的方方面面。
六、转制前应做好的准备工作
鉴于各种现实因素，如果缺乏足够的政治愿望和决心，我国海洋捕捞业管理目前可能还无法马上进入上述阶段，近年内应集中精力做好以下工作。
一是明确改制目标和步骤，应将资源基础可持续性、资源配置公正与公平、渔业活动效率和渔政管理效果列为明确的政策目标。
二是积极做好宣传、教育和培训工作，使渔业官员和渔民真正了解我国海洋渔业资源的现状和改制意欲达成的政策目标，增强有关各方对改制必要性和紧迫性的认识。
三是尽快启动相关研究课题，组成由生物、生态、经济、社会、法学和统计学等学科的专家共同组成的研究团队，为决策提供详尽的数据和信息。
四是机构调整与建设，逐渐剥离各省、直辖市和自治区政府的海洋捕捞业管理职能，同时加强机构建设，扩大渔业局及其三大海区的渔业管理权限，强化其管理职能，从组织上消除地方保护主义。
五是加强渔业监管与执法能力建设，包括人员培训与软硬件配套。
六是宣布暂停办理入渔许可，渔业局应采取严厉有效的措施，近期内彻底杜绝各省市批准新的渔船进入近海和我国所管辖的其他海域内从事捕捞作业，但应采取各种可能的政策鼓励现有渔船转向远洋作业，不限制申请远洋作业的渔船数量。而在确实能够真正冻结捕捞能力之前，不应考虑采用渔船买回制度。这是因为如果不能有效冻结捕捞能力，即使通过渔船回购可暂时降低渔船数量，但是，经过一段时间以后，由于技术进步和其他方面的原因，捕捞能力甚至渔船数量还会重新增加。这样，渔业管理势必陷入“回购——减少——增加——再回购”这一显然是恶性的不断重复的怪圈。[3]
七是严格渔获量统计制度，建立一套运转高效、反应灵敏的专业统计班子，为开展下一步决策搜集详细可靠的相关数据，这一过程应至少连续三到五年。相关数据、特别是渔获量数据应细化到各渔村和渔业公司，大型渔船渔获量数据应单独统计。为保证数据的真实性，渔获量统计可以和税收政策结合起来，即渔获量越高，税额应越大，但同时应说明，统计上来的渔获量数据将作为以后实施限额捕捞制度时决定各自配额持有量的一个重要参数。
八是在决定采用正式的限额管理制度之前，可以先按《渔业法》的规定，将配额首先下达到省级政府，但允许各省在保证不超过配额限度的前提下，采取灵活多样的限额管理措施，包括允许各省进一步分解其配额。但应采取一定的措施，防止出现各省为了地方利益而谎报统计数据的问题。