政治机会结构视角下国际非政府组织与发达国家间关系探析，本文主要内容关键词为：探析论文,发达国家论文,视角论文,政治论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D814.9［文献标识码］A ［文章编号］1000—5110（2008）04—0077—06
在以主权国家为中心的国际社会之中考察国家与国际非政府组织① （以下简称INGOs）的关系，我们首先得到的是一幅模糊图景，因为INGOs经常通过一些“指责和谴责”的手段令一些国家分外难堪。在人权、环保、社会福利等等领域，INGOs可以大肆批评主权国家的行为，偶尔甚至还可能成功地颠覆某个政权。但是，没有任何INGOs可以完全独立于国家之外而存在，合法理性的国家权能在一定程度上是INGOs各种决定和规则的支撑。相对而言，发达国家一般具备了较为完善的政治机会结构，从而对于INGOs具有更大的包容力。
一、主权国家提供政治机会所应具备的结构条件
美国社会学家，斯坦福大学社会学系教授道格·麦克艾德姆（Doug McAdam）在《概念的缘起，现在的问题，未来的方向》[1][p.24－40] 这篇论文中，将查尔斯·布洛科特（Charles Brockett），克里西（Hanspeter Kriesi），戴尔特·鲁克特（Dieter Rucht）以及西德尼·塔罗这几位著名政治机会理论家对标志政治机会出现的信号这一研究加以梳理，提出了他们高度认同的产生政治机会的条件。第一个条件是制度化了的政治系统的开放或封闭程度；第二是广泛的政治联盟的稳定程度；第三是精英是团结的还是存在着裂隙；第四是国家压制社会运动的偏好。除了从社会学角度加以归纳之外，美国国际政治学者托马斯·利斯卡潘（Thomas Risse- Kappen）还从跨国行为体对国内政治结构产生影响的重要途径出发，反向说明了主权国家可能为跨国行为体提供的政治机会结构。他指出，要想对目标国家的政府政策有所影响，跨国行为体需要冲破两重障碍：首先是获得对该政治体制施加影响的渠道；其次是在政府的政策网络内赢得同盟，以便使政府政策按照他们所期待的方向发生改变。[2][p.25] 由于INGOs既有起源于北方发达国家的成长背景，又有胸怀世界的全球利益关切；既是身处发达国家的非营利部门，同时又是超越国家边界不断进行跨国活动的国际行为体。因此，考虑到INGOs的这种双重特点，我们可以将麦克艾德姆梳理出的几项条件和利斯卡潘的观点加以综合，从而得出主权国家能够提供的对INGOs来说最重要的两个政治机会结构特征：第一，作为一个制度化了的政治系统，主权国家政府对INGOs是否具有一定的开放度；第二，主权国家政府内部政治联盟的稳定性。一般而言，政治联盟的稳定程度越差，INGOs获得同盟的可能性就越大。
INGOs及其分支机构网络几乎遍及所有发达国家和大部分发展中国家的现实说明，几乎所有发达国家和大部分发展中国家都具备了上述两个基本的政治机会结构条件。无论是发达国家还是发展中国家，对于INGOs都具备了一定的开放度和内部可变的政治联盟。否则，INGOs不可能以合法的身份在全球各地广泛活动，也不可能在各个问题领域发挥作用。但是，当我们追根溯源时又不难发现，从泛英反奴协会到国际红十字会，从国际狮子会到国际乐施会，再到凯尔国际，无论从起源探寻还是从影响力来判断，欧洲和北美都是INGOs最为活跃的地方。考察当今主要INGOs的秘书处所在地，也不难发现其深刻的欧美渊源。根据国际社团联合会1960年到1988年的统计，位列INGOs总部所在地前十位的国家是：法国（689个）、比利时（588个）、英国（573个）、美国（486个）瑞士（354个），紧随其后的德国、荷兰、瑞典、意大利和丹麦各自都分别设有132个INGOs的秘书处。[3][p.60] 而据2001年《全球市民社会》报告的统计，有60％以上的INGOs将总部设在欧盟国家，有1／3的INGOs其内部成员集中在西欧。很显然，无论从INGOs的起源，还是总部所在地来看，INGOs体系基本上是发达国家非政府组织占主导地位的体系。所以北方非政府组织（Northern INGOs）是INGOs的主要组成部分。而能在发展中国家真正施加重要影响的也正是那些历史比较悠久、规模较大、组织健全、经费相对充足、起源于北方发达国家的INGOs。因此，INGOs之所以能够以西方发达国家为“策源地”而蓬勃发展起来，离不开发达国家本身所具备的较为完善的政治机会结构。
二、发达国家所具备的政治机会结构
1.丰富的组织资源
所谓组织资源包括两方面的含义：一方面是指INGOs可以赖以生存和发展下去的物质性组织资源，如来自政府的资金和补贴等等；另一类资源则是非物质性的，主要是指发达国家政府对INGOs的存在所普遍持有的、根植于西方政治哲学传统的开放包容的态度。
（1）物质性组织资源
发达国家政府为INGOs提供的物质性组织资源主要是指政府补贴。它包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧美发达国家，非政府组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国非政府组织收入的68％来自政府，法国则占到60％。相反，服务收费的比例分别仅为28％和34％，民间捐赠的比例分别为4％和7％。[4][p.84－86] 来自经合与发展组织的数据显示，美国、加拿大、德国、荷兰、瑞士和一些北欧国家，自上世纪80年代末或90年代初开始每年通过非政府组织发放的对外援助资金占到其外援资金总额的10％到25％。20世纪90年代初，英国对外粮食援助的75％，瑞典对外紧急救助资金的40％，1996年法国对外紧急援助资金的46％，欧盟慈善办公室50％的援助资金都是通过非政府组织发放出去的。[5][p.9] 此外，许多西方发达国家政府还允许非政府组织承揽一些双边项目的管理和运营。这种情形在美国早已十分普遍，而一些经合组织国家也很快步其后尘，1999年，芬兰、挪威和瑞典分别将11％、24％和29％的对外发展援助资金发放给非政府组织；2003年，丹麦国际发展署将价值51.96亿美元的发展援助项目分3年划拨给操作类非政府组织（operational INGOs）具体执行。
（2）非物质性组织资源
事实上，欧美发达国家政府之所以对非政府组织采取相对比较包容的政策，首先从政治思想传统上是因为这些国家政府早已习惯于国家——社会的二元结构。所谓国家——社会二元结构是指，政治国家与现代市民社会分别是民族国家政治生活和社会生活这两大生活领域的代表。首先二者各自具有相对的独立性。依法尊重个人自由、保护团体自治、强调经济社会和文化系统的自主性，都是旨在维护市民社会相对的独立性；而通过使国家免受特殊利益集团左右而保持其自身的独立性，也是国家自觉履行其功能的前提和基础。同时，市民社会和政治国家在各自相对独立的情况下也并非没有丝毫联系，相反它们是互为影响和补充的关系。因为市民社会成员需要获取政治参与的契机和条件以便“把个人的或者集团的特殊利益上升为普遍的公共利益”；而政治国家只有通过对市民社会内部事务的干预来平衡和协调市民社会中因利益差别引起的冲突和斗争，从而达到维护普遍公共利益的目的。因此，“对于市民社会来说，问题不是要不要国家干预，而是要确定国家干预的具体方式、内容和限度；同样，对于国家来说，问题不在于是否保留市民社会诸要素的独立性，而是要为它们的独立性确定一个合理的限度。”[6] 在对这样一种政治理念普遍加以认同和接受的西方国家，作为市民社会重要组成部分的非政府组织已经被看做是西方社会中的基本角色。像荷兰政府同非政府组织之间就社会问题进行的对话已经有150年的历史，二者之间的关系是互利互惠的。在瑞典、挪威和瑞士等北欧国家，政府与非政府组织之间也是一种彼此高度信任和尊重以及合作对话的关系。
2.较为完备的制度性结构
发达国家政府目前为非政府组织提供的较为完备的制度性结构包括两个方面：一方面是对非政府组织法律地位的认可及其对非政府组织实行的法制化管理；另一方面是发达国家政府多年来发展出的三种同非政府组织之间的伙伴关系模式。
对非政府组织合法身份的承认及其授权在英美法系国家里比较开放。这些国家还从立法，特别是税收立法方面给予非政府组织以极大的优惠政策。应该说，发达国家非政府组织普遍发展较快与其税收政策及税收立法有很大关系。通常各国都将最优惠的税收政策给予那些对全民健康和社会福利等公共利益来说至关重要的非政府组织。在英联邦国家中，纯粹从事慈善活动的非政府组织就具备享受税收优惠政策的资格。美国的联邦税法还明确规定了要对这类非政府组织获得的捐款实行税收减免，同时向此类非政府组织进行捐赠的机构和个人也可以享受税收优惠。美国税法第501款概括了25种符合免税条件的非政府组织类型。此外，美国各州对非政府组织也设立了一些优惠税种。当然，在给予其优惠政策的同时，发达国家政府也有一套对境内非政府组织比较完备的法律约束机制。这主要体现在对非政府组织的界定和对其财务活动的监督方面。在美国，任何人申请成立免税性质的非政府组织，都要接受政府免税审批部门的严格审查，确保其活动符合法律要求和公共利益。
除了承认非政府组织的法律地位并对其进行相应的法律监督和管理之外，经过多年的实践，发达国家和其境内的非政府组织发展出了多种模式的伙伴关系。它们分别是德国的“程序化”模式、美国的“利益群体”模式和介于德国和美国模式之间的英国模式。[7] 首先，德国政府通过同与之有正式合作关系的国内6大协会进行协商的方式，将庞大的非政府组织网络纳入其政策的制订过程，以便解决主要的社会发展问题。因此这是一个相对比较正式的程序化过程；在美国，非政府组织没有参与公共政策制定过程的正式途径，也不存在可以代表整个群体参与政策讨论的机构。非政府组织所代表的各自利益，一般是通过它们在立法过程或某项计划预算的批准过程中提出的支持或反对意见而得到反映的。之所以说英国模式介于德美之间是因为，英国的非政府组织同政府之间既没有德国那种正式的协商机制，也不似美国那种完全非正式的关系。在该种模式之下，英国内务部审查委员会要求资助非政府组织的政府机构明陈其计划目标，同时监督非政府组织的计划执行过程。虽然每一种模式都有其各自的优点和缺憾，但显然欧美发达国家的政府和其境内的非政府组织之间已经建立了相对更具合作性的关系模式。
三、国际非政府组织与发达国家的互动
凭借发达国家所提供的丰富的组织资源和相对完善的制度性结构，INGOs从操作（operation）和倡导（advocacy）两个层面同发达国家政府形成了大合作、小冲突的总体关系。这主要是因为从操作层面上看，INGOs是发达国家官方发展援助的主要承接者。它们作为发达国家和发展中国家之间的中介，除了向发展中国家输送资金、食品以及其他的援助资源外，还从事操作性发展活动，即向发展中国家派出专门人员运用自己的资源在当地直接从事发展活动。而就倡导层面而言，INGOs又经常是发达国家政府的监督者和批评人，在某些问题领域针对发达国家政府从事宣传、游说和倡导活动，用以影响发达国家政府在各种问题领域内的相关政策制定。
1.在操作层面的互动
在操作层面，INGOs的主要功能是赈灾和紧急援助、从事发展项目的具体实施以及进行致力于发展的教育活动。首先，无论是面对自然灾害还是战争、冲突等人为的灾难，INGOs都能以其高效和迅速的反应在那些人身安全不能得到保证的复杂环境下发挥重要作用。也正是基于这一原因，北方发达国家政府通过非政府组织拨出的对外紧急赈灾救助款项呈不断上升的趋势。而对外紧急救助资金的大幅上升，又同样吸引了越来越多的北方发达国家非政府组织从事这类活动。在2000年连续遭受龙卷风袭击的莫桑比克、在2001年发生强烈地震的印度古吉拉特邦、在2002年不断受到旱灾侵袭和政治动荡困扰的非洲之角地区，都能够看到大批INGOs的身影。根据路透基金会提供的不完全统计，在2004年12月遭受印度洋海啸袭击的南亚和东南亚地区，有包括安泽国际、国际助残、无国界医生、世界宣明会、救助儿童会等在内的超过52家INGOs投入了受灾地区的紧急救援。在美国攻打伊拉克期间和战后的伊拉克重建中，在伊拉克进行人道救援工作的INGOs数目高达76个。
由于INGOs实施的对外紧急赈灾救助和承接的发展援助项目，其资金很大程度上来源于发达国家政府，因此就整体而言，二者之间是高度合作的关系。但这并不是说在操作层面上INGOs同发达国家政府之间就没有任何矛盾。以“911”事件之后美国对阿富汗和伊拉克实施军事打击这一事件为背景，面对这场所谓针对“恐怖主义”的战争，多个INGOs表示，它们无法保持中立，更无法继续进行它们在这个国家的救援工作。英国乐施会由于不满英国政府的立场已决定停止接受来自英国政府的资助，而此前，英国政府是英国乐施会最大的资助者。无国界医生组织在损失了多名工作人员之后撤出阿富汗，以保持其中立的立场。可见，INGOs虽然在经济方面同发达国家政府有着千丝万缕的联系，但是其中还是有一些INGOs在具体的人道主义救援和发展项目操作上，表现出了同政府之间尽量保持距离以维持独立性的一种努力。
2.在倡导层面的互动
除了具有上述操作功能之外，INGOs还同样积极地展开倡导活动。INGOs的倡导对象主要针对民族国家和国际组织这种负有一定责任同时又具有一定权力的政策制定单位。倡导型INGOs都谋求提出明确的政策目标和特定的政策议程，并试图改变国家和国际制度现有的某些政策条件。而这种试图改变的诉求便经常导致它们采取否定的或是对抗性的姿态。
INGOs针对发达国家政府进行倡导的原因有两个。首先，政治机会理论家、美国著名学者西德尼·塔罗曾经指出：“在国内机会结构比较开放，政府对国内行为体的要求有一定反应的时候，即使他们所面对的问题本身具有跨国的性质，国内群体仍会较少向国际制度提出诉求，而是更多地倾向于向本国政府施加压力，以期他们的利益可以在政府出面加以代表的前提下在国际社会得以实现。”[8][p.223－251] 因此，以北方非政府组织为主要组成部分的INGOs在实施倡导行动时，经常是将矛头直接指向发达国家政府（尽管这些批评一般都不触及根本的政治制度和价值体系）。如国际红十字会主席雅各布·克伦贝格尔于2003年5月访问华盛顿时，与时任美国国务卿的鲍威尔、国家安全顾问赖斯以及国防部副部长沃尔福威茨等人特别讨论了伊拉克局势和被美军囚禁的战俘问题。在提及古巴关塔那摩湾的美国拘留所时，他请求美国当局按正当的法律程序，为当时600多名关押在该处的被拘留者的利益做出实质性改变，在海内外给布什政府施加了一定的压力。当国际组织暴露出缺乏弹性和权力有限的缺陷时，情况就更是如此。虽然一般情况下政府间国际组织能够为INGOs提供相对比较宽松的国际政治机会结构，但在某些时候，政府间组织内部就特定问题进行的磋商可能只涉及有限的几个主权国家，因此这些组织在处理该问题时严重依赖有限的几个成员国。在这种情况下，争取广泛联盟的几率缩小，此时INGOs对某个主权国家政府直接施加压力的倡导行动则可能更为有效。当然这种倡导可以直接指向发达国家政府，也可以指向国际制度中的某个或某些发达国家的政府代表。
如果政府对INGOs的直接倡导不做出任何反应，那么INGOs就可能以多种方式对该国政府施加间接压力。对目标国家施加间接压力的方式有三种：第一，INGOs可能会努力在目标国家赢得更多的同盟，以便从目标国家内部对该政府施加更大压力；第二，INGOs会努力游说那些能对特定目标国家产生影响的国家及其内部的非政府组织；第三，INGOs会努力动员关注此事的公众，并期待不断提高的公众意识连同媒体支持共同对目标国家施加强大的影响力。[9][p.209] INGOs这种将对政府的游说、对追随者的动员以及媒体的支持全部调动起来的战略选择也使得它们的能量极大地释放出来。以国际禁雷运动为例，为了能够减少并最终杜绝地雷或人员杀伤地雷所造成的人道主义问题，以国际红十字会为首的多个INGOs采取迂回战略，首先集中力量游说一些关键的地雷非生产国和非使用国，比如挪威、丹麦、荷兰、加拿大和澳大利亚等国家。在INGOs的成功游说下，加拿大和挪威两国在《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷及销毁此种武器的公约》的产生过程和1997年在奥斯陆举行的公约谈判过程中均发挥了主导作用。两国除了在有关的国际禁雷行动中提供了大量专业知识之外，在1997至2003年之间。挪威和加拿大分别为禁雷行动拨款1.3亿美元和1亿加元。两国还在动员国际资源支持禁雷行动和确保更有效地利用现有资源方面发挥了积极作用。在这些国家强大的声势压力之下，英法两个地雷生产国和使用国同时也是联合国安理会的成员国最终被说服在《禁雷公约》上签字。这样，由INGOs发起的国际禁雷运动就成功地影响了整个国际社会。
四、结语
“政治机会结构”本是西方社会学学者在研究“社会运动”时所引入的一个重要概念，它指的是主权国家为可能影响其社会政治进程的社会运动所提供的外部环境或者政治背景。由于大部分INGOs都兼具操作和倡导两种功能，因此他们大致都可被看做是跨国社会运动组织。从“政治机会结构”视角审视INGOs这类跨国社会运动行为体与发达国家之间的互动关系无疑将使国际政治领域内的INGOs研究得到极大地丰富和有益的补充。
在将美国著名社会学家麦克艾德姆梳理出的几项政治机会结构的重要条件和美国著名国际政治学者利斯卡潘从跨国行为体对国内政治结构产生影响的重要途径的论证加以综合之后，可以看出：政治系统的适度开放和政治联盟内部的稳定程度是主权国家所具备的最为重要的政治机会结构。从这个角度出发，大部分主权国家都具备了包容INGOs的政治机会结构。相对而言，发达国家为INGOs的生存提供了更为丰富的物质性组织资源，如政府补贴。而根植于西方政治哲学传统的国家——社会二元结构，发达国家政府对非政府组织法律地位的认可和法制化管理，以及这些政府多年来发展出的同非政府组织之间的伙伴关系模式，又为INGOs的发展提供了相对更为开放的非物质性组织资源。
凭借发达国家提供的组织资源，INGOs从操作和倡导两个层面与发达国家政府形成了大合作、小冲突的总体关系。在操作层面，INGOs既是发达国家官方发展援助的主要承接者，又是国际赈灾和紧急人道主义援助的主要实施者。在倡导层面，由于国内政治机会结构比较开放，INGOs经常将矛头直接指向发达国家的政府。一旦此法不能奏效，INGOs也采用间接途径，通过对其他相关政府的游说、对其全球追随者的动员和对媒体支持的调动来达到倡导目标。当然，这些倡导行动一般都不会触及发达国家的根本政治制度和价值体系。
［收稿日期］2008－04－28
注释：
① 美国社会学家西德尼·塔罗（Sidney Tarrow）于2001年在《跨国政治：国际政治中的论争与制度》一文中认为，INGOs就是“成员来自两个以上国家并具有国际性目标，通过与国家，私营行为体和国际组织间的经常性互动主要为其他国家公民提供服务的非政府组织。”本文采用这一概念对INGOs加以界定。