问责制度、领导行为与组织绩效：面向我国西部乡镇政府的探索性研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,问责制论文,领导论文,组织论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2003年春季中国政府成功应对“非典”危机以来，“问责制”在中国人的生活中变得日渐熟悉。然而，与人们对政府问责制度的关注以及问责行为的不断深入相比，人们对于问责与问责制度等概念的理解尚未统一。对研究文献的回顾表明，自“非典”危机以来，国内有关问责的研究如雨后春笋般涌现，至2008年6月27日，以“问责”为关键词在中国期刊网题名搜索的结果显示已有948篇相关文献。这些研究大都集中在对问责的基本概念、意义等方面的探讨上，对问责实践有关的实证研究甚为缺乏。[1]本文关注的是研究问题是：问责制度究竟对政府行为和结果产生了怎样的影响，问责制度的实施究竟是怎样影响政府行为的？
国外有研究表明，从研究问责制度、努力程度和公务员个人的影响关系出发，问责制度的存在对公务员的个人绩效有显著影响。[2]还有观点认为问责对于绩效的影响非常重要，加强问责实施有助于改变决策者行为以降低行政成本，从而提升组织绩效。[3]但是，现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，在中国政府的管理实践中，对“问责”的理解难免与西方社会存在差异。
为此，本研究对中国西部某市下属乡镇的立意抽样，获取了一手资料，结合以往在西部地区的调查和访谈，首先通过描述性统计分析描述我国乡镇基层政府的问责现状，回答“目前的问责情况如何？”这一问题。接着，通过对有关数据的分析，探讨政府问责、领导行为与组织感知绩效之间的相关关系，回答“问责是否能够影响组织绩效？”这一问题。验证问责经由改变领导行为进而影响政府感知绩效之间的因果关系路径，回答“问责制度如何通过领导行为来影响组织绩效”这一问题。本文的重点在于以政府组织绩效的决定因素研究为讨论情境，探讨现有行政体制下对乡镇政府的问责如何经由乡镇政府领导行为的改变这一中介作用来对乡镇政府绩效产生影响。
具体地，本研究通过立意抽样的方式选择位于我国西部地区某市的90个乡镇，共计90位乡镇政府主要管理者，包括乡镇书记、乡镇长等作为问卷调查的对象，进行了问卷调查。为了有效地编制调查问卷，本研究采用Babbie概念化、测量及操作化等观念进行调查问卷的编制，[4]其具体测量设计将采用Likert5点尺度形式，以封闭式问卷衡量调查对象对研究变量的感知情况。本研究问卷调查共发放问卷90份，回收问卷81份，回收率为90%，其中有效问卷76份，回收问卷有效率为95%。下文分析了问责的若干概念，构建了问责如何影响组织绩效的理论，对所收集的数据进行了统计分析，给出相关研究发现及其解释。
二、概念阐释
1.问责与问责制度
问责的英文是Accountability，来源于“account”。商务印书馆2005年第五版的《现代汉语词典》是目前检索到对问责最早界定的汉语辞书，其中的“问责”释义为“动词，追究责任”。国际上，学界对问责的界定并不统一，但可以明确，问责是一个基础的而同时又是不断发展的概念。[5]在公共管理领域，问责在本质上是分配、认可和接受责任，并为政府及其所提供公共物品的行为和立场而有效地履行职责，并有义务对自己的行为作出说明、交代，强调如有失职则会受到惩处。[6]本研究对国外有关文献的回顾表明，人们一般在提到问责时，既可能指的是被问责者对自己的行为和举动给予回答和解释这种活动（内部视角），也可以指启动、执行和反馈责任追究的整个过程[7]（外部视角），当然也可以仅仅理解为具体的责任追究或责任承担行为。[8]在本文中，问责制度（简称问责制）指的是规定上述活动、行为和过程的组织制度。
2.政府绩效
“绩效” (Performance)意指“功绩”、“功效”，用于描述某一系统在运行一段时间后的结果表现。按照西方国家绩效管理与评价的理论和实践经验，绩效的维度包括竞争、时间、质量、创新、效率、效果等。[9]国内比较有代表性的观点之一是，政府绩效是在特定情境下政府组织在实现其组织目标过程中的相对表现水平，这个相对水平量可以从多个维度进行描述，既包含成果数量、成本等绝对量，也包括成果质量、效果等相对量，是政府行为及其产出与所处情境因素发生共同作用得到的结果。综上所述，用一句话来概括，“绩效”其实就是某个对象的行为表现，它包括了感知绩效和客观绩效。考虑到一般通俗的理解就是干得好坏、行为表现乃至运行状态，在本研究中侧重于对感知绩效的测量。
三、问责制度如何影响组织绩效：直接效果和间接效果
本研究在前期访谈基础上，对有关问责影响组织绩效的理论进行了比较分析，发现对于乡镇政府而言，较为可能的一种路径是：问责制度一方面直接影响了组织绩效，另一方面经由乡镇政府领导行为影响了组织绩效。本研究将前者称为直接影响，将后者称为间接影响。
1.问责制度对绩效的直接影响：问责的输入、过程和输出分析
基于文献探讨，本文认为问责制度对于组织绩效的影响主要体现在问责制度实施的三个环节：问责制度状况、问责行为和问责压力。按照一般的逻辑分析，问责制度影响组织绩效的过程可反映在输入、过程和输出三个方面。如图1所示，问责制度状况是实施问责行为的前提，问责行为产生的直接后果之一是问责压力。这其中，问责行为具有清晰的前因后果，而后两者对政府组织管理产生作用，进行对组织绩效产生直接影响。特定的问责制度都会对具体问责形式作出规定，本文用问责制度的频度与强度两个概念来对问责制度状况进行测度。问责制度的频度是指组织中存在的各种具体的问责制度表现形式，形式不同其使用范围和周期等要素也就有所差异。问责制度的强度主要是指组织中存在哪些对问责对象的处罚形式，以及各种形式的执行力度如何。
图1 问责影响组织绩效因素分析
首先，问责制度必须转化为具体的问责行为才能对政府管理产生影响。在现实中，如果一项制度不被执行，那么这项制度就仅仅是一份文本，令人难以感受到它的存在，更谈不上对行为主体进行约束。只有当制度被人或机构执行时，它才能发挥出作用。问责行为主要体现为“谁对谁问责”和“怎样问责”，而后者又必须以前者来决定。本研究对问责行为的观测，主要是从问责主体的角度来看是谁来对领导干部进行监督和质询，即谁来测量有关领导行为的信息并对领导行为实施约束。利益相关者的问责行为是对政府管理的干预，因此也会影响到政府绩效的经济、效率、效果和公平等。
其次，问责制度对绩效的影响反映在问责行为的输出部分，即对政府官员的问责压力，是指由于实施问责行为而带来的各种压力。一方面，问责压力作为问责对象对问责实施带来的感知压力而言，在心理和行为上制约和激励着领导行为，使领导行为能按照问责的导向方向发生改变，进而影响到组织绩效；另一方面，问责压力并不仅仅是某个时点上的压力测度，更是问责实施的过程输出，影响着领导干部对组织绩效的认识。如果领导干部不能感受到问责压力，那么问责制度的强度、频度和问责形式便失去了效果。从这个角度说，问责压力也是对问责效果的一种衡量。
2.间接影响：领导行为的中介作用
领导行为属于组织行为学研究的内容之一。本文将领导行为定义为领导者按照其所担负的管理职能，对组织及组织人员进行管理的过程，是各种具有不同管理功能的行为总和。领导行为包括各个方面的行为，根据各类领导行为功能的不同可将其分为决策行为、用人行为、激励行为、组织指挥行为和沟通协调行为和自我完善行为。[10]决策行为指领导在进行决策活动中所做出的行为；组织指挥行为，即为获得理想的社会效益和直接的、间接的经济效益，对被管理的客体实行有效管理的控制行为；用人行为指发现人才和实用人才，对人才进行有效的人力资源开发；沟通协调行为指领导与行政人员间相互交流行政信息的过程；激励行为指领导者采取有计划的措施对组织成员施以正强化或负强化的信息反馈使之产生领导者所预期的行为反映；自我完善行为指领导依靠自身的力量改善自身行为，包括自我反省、自我修养、自我提高。具体可用下图来表示：
图2 领导行为系统结构
本文按照领导行为的系统结构将其分为决策行为、组织指挥行为、用人行为、激励行为、和沟通协调行为和自我完善行为六个方面。就决策行为而言，科学的决策并论证事件的可行性，据此给出正确的决策，很多时候不仅直接影响目前的组织绩效，甚至还会更加深刻和深远。就组织指挥行为而言，组织指挥行为的目的即促使组织目标的实现，而组织目标的实现对于组织的可持续发展和组织绩效都有所影响。就用人行为而言，用人行为是否科学则意味着人才能力的最大限度发挥，尽管个人绩效高并不意味着组织绩效高，但是“知人善用”、“人尽其才”却往往使组织绩效更高。就激励行为而言，激励行为有利于提高组织内各人员的士气，从而创造出较高的组织绩效。就沟通协调行为而言，已有学者指出沟通和组织绩效之间存在正相关关系；另一方面沟通协调行为也影响组织文化，而已有研究表明组织文化对于组织绩效存在显著影响。就自我完善行为而言，领导的自我完善行为对于提升领导个人素质不无裨益，已有学者研究发现领导的个人素质和组织绩效之间存在显著的正相关关系，自我完善行为有利于组织绩效的改善。[11]
对于乡镇政府而言，党政合一的政权体系使得乡镇领导（包括党政正副职）拥有相当大的权力，在很大程度上掌管或控制了政府运行过程、影响了政府行为而成为基层政府组织的核心。因此，不管是对于基层政府领导个人还是对于基层政府组织整体的问责制度和问责行为，最终都将落实到领导个人身上，借由领导行为的改变而对组织绩效产生影响。因此，本文认为，问责制度通过问责制度状况、问责行为和问责压力三个方面对领导行为产生影响。
首先，目前我国政府管理中存在的一个重要问题就是“权责不清”，为了防止“搭便车”心理、投机心理的发生，问责制度出现和存在的意义可能首先就在于形成一种约束和监控机制。一方面，不同频度和强度的问责制度对领导行为形成一种导向和约束，从而使领导在进行决策、用人、激励、指挥等行为时小心谨慎、统筹全局。另一方面，问责制度的状况也可能对领导产生心理暗示作用，使其产生问责压力，进而通过问责压力而使领导行为发生改变，此即“事前问责”。
其次，问责行为也会影响领导行为。问责行为涵盖了诸如监督、质询、惩罚等各种行为。在现行体制下，对党政领导干部的惩罚是由上级党委或党委所领导的司法、执法部门实施的，行为主体相对固定，因此本文对问责行为的理解仅限于实施惩罚之前，此处以各利益相关者的监督和质询代表问责行为。一方面来自各利益相关者的监督质询如同将政府组织及公务员置于“鱼缸”中，其言行都要受到监督，因而政府管理的“黑箱”被逐渐置于可见的状态下，领导行为这时也因来自各方面的压力而有所改变；另一方面利益相关者对政府组织进行监督质询的过程同时也是表达自己需求的过程，政府组织管理者借此过程了解到各利益相关群体的需求，从而在一些方面改变行为以满足各利益相关者的需求。
最后，问责压力(accountability pressures)对领导行为也存在影响。国外关于教育领域问责的研究认为有证据表明，绩效高的学校有更强的能力应对外部的问责压力，[12]由此推论，问责压力与组织绩效之间可能具有特定关系。问责压力一方面通过一种“杀鸡儆猴”的震慑作用带给问责对象一定的心理压力，规范和约束领导行为，另一方面与问责压力相伴而生的是一种带有价值导向的激励机制，对领导行为有特定方向性的导向作用。
3.有关两种影响的理论假设
根据以上分析，本文构建理论框架模型及各模型变量之间的逻辑结构关系如图3所示：
图3 本文理论模型及变量间结构关系示意图
本研究的主要假设包括：
H1问责制度状况对组织绩效的影响关系，经由领导行为的中间变量发生作用。亦即问责强度和频度越高，其对领导行为的变化影响越大，进而对组织绩效的影响也将越大。
H2问责行为对组织绩效的影响关系，一方面直接对组织绩效产生影响，另一方面经由领导行为的中间变量发生作用。亦即各类利益相关者对乡镇政府组织监督质询的力度越大，其对领导行为的变化影响越大，进而对组织绩效的影响也将越大。
H3问责压力对组织绩效的影响关系，一方面直接对组织绩效产生影响，另一方面经由领导行为的中间变量发生作用。亦即乡镇政府组织问责对象所承受的问责压力越大，其对领导行为的变化影响越大，进而对组织绩效的影响也将越大。
四、统计分析
1.信度效度检验
本文用Cronbach's Alpha值来测量累加李克特量表的信度，对总量表及各因素进行α信度检验，结果如表1所示，说明调查问卷是可信的。
本文对于问卷效度检测采用因子分析方法，因子载荷分析的结果见表2，各观测变量的负因子载系数均大于0.6，因此因子是有效的。
2.描述性分析：乡镇政府问责制度状况的描述
就问责制度的频度来看，大多数的被调查者均认为所在单位受到问责的频度“非常小”或“比较小”，比例分别为40.8%和30.3%；而认为频度“一般”者为14人，比例为18.4%；仅有8位调查者认为频度“比较大”和“非常大”，比例为10.5%。可见，就西部某市的乡镇领导而言，都感受到了问责制度的明显存在，但其频度一般而言也都比较小，说明问责制度在该市乡镇政府中的实施时间间隔还比较长。此处仅以各类涉及问责的活动周期来反映问责制度的频度，具有一定的局限性。有些活动，例如目标责任制考核中存在诸多的单项考核，使乡镇政府疲于应付考核，这种情况并不能在本研究中得到体现。此发现可能暗示：虽然我国目前着多种类型的问责形式，但是常规形式的问责行为可能不多见，问责行为的发生往往需要伴随突发事件一同出现，常规问责的启动机制有待进一步完善。具体如表3所示：
在问责制度的强度方面，答卷人认为目前乡镇政府面临问责的强度水平是有限的。其中，认为强度“非常小”、“比较小”和“一般”者占到调查对象的89.5%，而认为强度“比较大”者仅有7人，占到9.2%的比例；认为强度“非常大”者仅有1人，仅占1.3%比例。尽管目前在政府管理中越来越强调问责制度执行的效力，但在实际中受到惩处的毕竟只是少数，许多领导干部并没有感受到问责制度所规定强度的加强。如果乡镇政府问责制度规定的强度有限，势必影响乡镇政府在履行责任方面的动机。不作为、滥作为等基层政府存在的问题，或许可以在问责低效性中找到一部分原因。进一步讲，由于问责制度的频度和强度同时不足，就更可能导致乡镇政府的问责效力欠佳，可能流于形式。具体统计结果如表4所示：
3.回归分析
按照本研究提出的模型，分别作各变量之间的回归分析来提取路径系数。首先对问责制度状况、问责行为和问责压力对领导行为进行回归，分析结果如表5所示。其中问责制度状况对于领导行为的影响最大，问责压力次之，问责行为最小。
a Dependent Variable：领导行为
b R square:0.574
本文亦将问责行为、问责压力和领导行为对组织绩效进行了回归分析，结果如表6所示。
a Dependent Variable：组织绩效
b R square:0.469
本研究在回归分析的基础上提取路径系数，绘制出问责制度状况、问责行为和问责压力影响组织绩效的因果路径图4。可以发现其中问责制度状况和问责压力通过领导行为对组织绩效的影响显著，问责压力也直接对组织绩效存在显著影响。而问责行为不管是经由中间变量领导行为还是直接对组织绩效的影响均不显著，因此路径途中用虚线表示。另外，领导行为对组织绩效的影响是显著的。模型中的路径系数如图4所示。
图4 理论模型及变量间结构关系示意图
图4中模型验证表明，问责制度状况通过领导行为影响组织绩效，而问责行为和问责压力一方面直接影响组织绩效、另一方面通过领导行为影响组织绩效。比较各组关系中的路径系数，发现对于组织绩效的影响而言，问责行为(0.164*0.409+0.346=0.413)的作用略大于问责压力(0.345*0.409+0.266=0.407)，而问责制度状况(0.475*0.409=0.194)对于组织绩效的影响最小。这说明，目前的问责模式及其形成的结果，作为一种心理作用，远远大于问责作为一种具体可见的管理手段产生的效果。
本研究的发现有助于地方政府认识强化问责制度的必要性。在目前情况下，问责制度实施的状况并不令人满意，因此，可以通过调动现有不同的形式的问责，使其进入一种常态，而非仅仅出现于紧急事件或公共危机中；通过扩展现有问责形式的内涵，强化其事前的监督功能，而非仅仅作为事后的处理和曝光。
同时，认识到问责行为和问责压力的重要作用，地方政府应加提高问责的力度，尤其是通过丰富目前政府问责的模式，构建多元主体共同参与的问责局面，有助于问责效果的增强。另外，应加大问责效力，使其对官员产生更为明显的心理影响。最后，鉴于领导行为对地方政府绩效的重要影响，地方政府应该科学发展观和正确绩效观的指引下，进一步增强其主政官员的素质和能力，使得乡镇政府的绩效取得进一步的发展。
五、结论
本研究通过抽样，选择我国西部某地区的乡镇政府为研究对象，描述了乡镇层级政府的问责制度现状，即问责制度的频度与强度普遍不高。进一步的统计分析表明，问责制度给乡镇党政领导干部带来的问责压力与组织感知绩效之间存在影响关系，并且经过回归分析对问责与政府绩效之间的因果关系路径进行了验证，最终表明问责对于规范乡镇政府主要领导的行为十分有效，从而能够提升政府组织绩效。
通过实证数据分析，本研究的假设均得到有效验证。就问责对组织绩效的作用而言，问责行为最大、问责压力次之、问责制度状况最小，因此，对于乡镇政府组织而言，在完善问责制度过程中应该首先加强各利益相关主体的质询。另外，还应注意控制问责压力，Yerkes-Dodson法则指出，[13]压力和绩效之间的关系呈倒U型曲线，当压力在一定范围内时，对提升绩效有显著的作用，但其过大或者过小时，都不会对绩效有明显的影响作用，或者使组织绩效更低，因此必须严格控制问责压力。
综上所述，从我国西部乡镇政府的调研来看，目前存在于乡镇政府的问责对于组织绩效已经产生了一定的影响作用，而其中以各利益相关者对于政府组织的质询对组织绩效的影响最为显著。据此，认为我国可以加强对乡镇政府问责众各利益相关主体质询的程度，并尽可能多的囊括所有关键利益相关者，从而规范领导行为，为提升组织绩效奠定基础。
本文的不足之处在于：首先，鉴于问责的内涵丰富，研究处在初期，因此对问责的内涵还需进一步细化，在现有的问责制度和问责活动当中提取问责的各类要素，探讨要素之间的关系。其次，由于时间关系，没有区分目前各种类型的具体问责活动，并逐一分辨其对组织绩效的影响。最后，由于研究条件的限制，没有使用随机抽样的方式，同时在模型构建时没有充分考虑到问责制度状况对绩效的直接影响。上述问题都将是未来研究的突破重点。