中国人大代表“网络问政”现象透析，本文主要内容关键词为：人大代表论文,中国论文,现象论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1763(2011)01-0130-06
根据中华人民共和国宪法和人民代表大会代表法的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是公民行使国家权力的机关，人大代表虽然被要求与原选区选民或者选举单位保持密切联系，并受其监督，但他们既不是特定选区的受托人，也不是特定选民群体的委托者，而是全体选民意志和利益的集中代表者，他们发出的所有声音都要凸显一个“公”字[1]。如此制度规定下，人大代表通过何种渠道搜集并集中反映真实的民情民意、用怎样的方式问政成了关注的焦点。尤其是在中国网站总数已达323万个、博客空间超过一亿、中国网民数3.84亿①的网络时代，人大代表如何通过互联网与民众互动交流，在国家权力与公民权利之间形成信息对称局面，是目前中国各界热议的话题。
一
众所周知，中国一年一度召开的全国人民代表大会与各级人民代表大会是公民行使国家权力的最高表现形式，也是承载着民意的人大代表参政、议政、问政、评政、监政的载体。鉴于此，人们自然会探究，近三千名全国人大代表与320万名地方各级人大代表如何利用这个平台履行自己的职责？他们与选民如何沟通？传统的做法笔者不再考究，现在所关注的是，中国人大代表在“问政”过程中渗入了网络成分之后对公民意志怎样进行整合？又如何向权力机关反映公民的意志？从目前反映的现实情形看，有如下几个突出的表现：
第一，人大代表对新媒体的功能与作用有充分的认识。根据人民网记者于2010年3月全国人民代表大会召开前夕的一项调查得知，97名受访的全国人大代表中，90%的受访代表认为，新媒体在他们的“问政”过程中占据重要或比较重要的地位，网络为他们获取信息提供了便利条件，7%的受访代表曾向人大会议递交过有关新兴媒体的议案，24.7%的受访代表“每天上网”，35.1%的受访代表“经常上网”[2]，全国人大代表张苹英在第十一届全国人民代表大会第三次会议上表示：网络增大了公民的话语权和自由度，它既是公众反映意见的绝佳平台，也是政府了解民情民意的方便渠道。[3]由此推断，大多数人大代表已把互联网看作一个获取信息和民意表达的崭新窗口，“网民”被他们视为重要的智库，从目前的情况看来，人大代表的“网络问政”已成为一种现象。
第二，人大代表使用电子邮件与普通网民沟通。据2010年3月对全国人大代表的调查，9.3%的受访代表“每天使用电子邮件”，43.3%的受访代表“经常使用电子邮件”，24.7%的受访代表“有时使用电子邮件”，[2]也就是说，77.3%的人大代表已经在利用电子邮件与网民沟通。比如，2007年12月，广州市51名人大代表在市人大信息网上开通了公共电子邮箱www.guangzhou.gov.cn，并将人大代表的选举单位与关注的领域一并公之于众，号召网民根据代表的关注领域有针对性地发邮件给代表个人[4]。再比如，从2009年1月开始，泉州市所有的人大代表都拥有各自的专用电子邮箱，要求人大代表无论是开会还是闭会都通过专用邮箱向泉州市人大常委会反映群众声音，递交自己的建议。保证常委会与代表通过邮箱及时进行网络沟通。[5]看来，人大代表正在自觉或不自觉的使用公共的、专用的、个人的电子邮箱问政于民、问计于民，并通过此渠道广纳与传达民意。
第三，人大代表利用博客与普通网民互动交流。人大代表以集体或个人的名义网上开博问政的现象在中国已很普遍，“织围脖”成了人大代表的时尚用语，代表们以“人民微博”、“新浪微博”等为载体，将议案、提案的核心部分以每篇一百多字的“微言”晒于网上，听取民众反馈，这样短小精悍又直接的“思想直播”方式深受广大网民欢迎，其反响强烈。除了“微博客”形式外，还有“集体博客”、“个人博客”等，比如，浙江省温州市的全国、省、市三级人大代表在网上开设了一个集体博客http://renda.blog.66wz.com，他们通过这个博客向市民征集议案，并筛选出议案中百姓普遍关心的问题提交给所在的人大，温州市民反映，现在人大代表和普通市民可以“一线相牵”，不受时间和地点限制，网民都可以找到人大代表“一吐为快”，省时省力又省心。[6]再比如，全国人大代表叶青的个人博客有11个栏目、1470多篇博文，内容涉及社会热议的时事话题、民生话题等，自2006年3月叶青开博以来，几乎每天都能收到市民来电来信，民众向他反映的问题他会及时转交相关部门，武汉市民称他是“近在身边的人大代表”。[2]
第四，利用短信平台收集建言献策。2010年3月全国人民代表大会期间，人民网与工信部的12114信息名址服务相结合推出“两会G语总理专线”，3天之内收到短信留言十万余条[7]。湖南红网联合湖南移动打通传统互联网和移动网络平台，开展“向全国两会建言献策”活动，两个星期内吸引6万人参与[8]，对短信处理的一般的做法是，编辑们从海量的信息中筛选出有代表性的问题和建议，及时转达给人大代表，从湖南人大代表团提交给十一届全国人大三次会议的31件议案所涉及的议题中可以看出，反映的都是公众关注的农村土地承包、城市物业管理、职业教育等热点问题，没有不涉民生的大而空议案。由此看来，手机短信作为“新媒体”服务人大代表的作用凸显。
除上述形式之外，人大代表通过QQ、各大主流网站专栏等广纳民意，如人民网设有专门的“E两会”通道，代表和普通民众都可提交“E提案”，凤凰网开辟了“有话问总理”专栏直通两会，腾讯网组织了十多个关于“两会”的互动项目，一周之内上线的网民近百万，提出了十多万条建议供人大代表参考。
中国人大代表之所以出现“网络问政”热，笔者认为有如下几个原因；一是中国公众的民主意识明显增强。改革开放三十多年，中国在社会主义市场经济的推动下进入了多元选择的博弈时代，由于利益主体的多元与社会结构的分化，致使利益冲突与利益诉求凸显，公众希望借助自己的力量维护自身权益的愿望日益强烈，于是，参政议政问政日渐成为百姓的一种生存方式。普通民众尚且如此，作为民众的代言人——人大代表自不待言。二是互联网在中国的迅速发展为“网络问政”热提供了技术支撑。如前所述，中国已成为一个网络大国，从城市到乡村都有连接互联网的终端，从高层设立网络问政平台到基层设立公共邮箱，为有着参政议政诉求的网民提供了便利通道，加之“网络问政”成本低廉、快捷实用，可以匿名，无后顾之忧，较之传统的参政议政手段，更具优越性，由此形成“网络问政”热应在情理之中。三是执政党与地方政府大力支持，对“网络问政”起了助推作用。2008年6月20日胡锦涛总书记通过人民网与网友在线交流，倾听民意，并充分肯定“网络”是了解民情的一个重要渠道，由此开启了中国“网络问政”的新局面。温家宝总理2010年2月27日通过新华网回答了在线网民22个问题，并与网民“勾指相约”，明年再来[9]。吉林省出台了《吉林省人民政府办公厅关于做好“网络问政”工作的意见》（吉政办发[2009]77号）地方法规，安徽省将“网络问政”写进了2010年的政府工作报告，明确表示“支持鼓励网络问政”，[10]天津市政府颁布《关于“人民网”等网上留言办理工作的规定》要求，对网民给市主要领导的留言最长不超过15天回复。[11]正是党和政府对“网络问政”的高度关注与扶持，才得以呈现出人大代表与网民网上良性互动的热潮。
二
在人大代表“网络问政”热的背后，笔者认为需要做一些冷思考，找出其中还存在的问题以及产生这些问题的根源，才能使“新媒体”真正成为人大代表搜集民意与表达民意的绿色通道之一。否则，中国人大代表的“网络问政”就无法进入常态化与制度化状态。那么，目前存在哪些问题呢？
第一，中国人大代表“网络问政”的两个极端倾向不利于“新媒体”应有功能的发挥。在中国当前“网络问政”方兴未艾之际，人大代表在搜集民意与表达民意过程中出现了两种决然相反的态度：
一是对“网络问政”的过分依赖并因此忽略对“实地实人”的调研。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三、四章第25、31条虽然规定人大代表应当采取多种方式听取民众意见或就地视察并给予时间、资金等的保障，但鉴于中国人大代表的兼职化原则，某些代表以本职工作忙为由，很少接触或几乎不接触所在选区的选民，从笔者访谈的情况看，个别代表仅仅依赖网络搜集信息，关在房子里准备会议提案，这种忽略“非网民”声音的议案是否真正反映了民意值得怀疑。
二是对网络民意的抵触与不信任亦或不会利用网络技术，因而从不使用新兴媒体问政于民。据2010年3月对97名全国人大代表的调查，4.1%的受访代表“从不上网”，22.7%的受访代表从不使用电子邮件，40.2%的受访代表从不使用即时通信软件（如QQ、SKYPE、MSN等）[2]，问其原因，有的说“网络信息不真实”、“网民的身份无法确认”，也有的坦率回答“不太会使用电脑”、“没有上网习惯”。进入中国最高权力机关的全国人大代表在互联网时代面对近4亿的网民竟然拒绝或不会接受网上信息，其履职状况不能不令人质疑。
第二，中国人大代表“走马观花的作秀”式“网络问政”敷衍了民意。从中国目前的情形看，网络成了当今反映社情民意、各方互动交流的重要平台，“网络问政”随之被视为推进中国民主政治的新尝试，据人民网于2008年6月20日至2009年6月20日关于“网络问政”的大型调查中显示：53%的网民理解“网络问政”这一词汇的含义，52%的网民认为“网络问政”将成为执政党新的执政方式之一，46%的网民认为会上网是现代化领导的标志，51%的网民赞同领导上网热意味着网络互动已成为中国民主政治的一个重要途径[12]，这一现实决定了人大代表不能不“触网”，由于掺杂了形势所逼的被动成分，难免出现“网络问政”的形式主义。比如，江西省60多名官员（其中有多名人大代表）于2008年7月实名开博以来，部分博客是“空壳”，并无实质内容，有的半年都没有更新过，中国公众抱怨：“一张老脸，三年不洗”，民众在博客中提出的问题要么置之不理，要么就简单地回复“已阅”二字[13]，再比如，笔者访谈H省人民代表大会的一位办公室主任，问及省人大代表的网络利用情况，他回答：一般仅在人大会议召开前夕热一阵，过后大多数代表很少过问网络，人大工作机关也很少利用电子邮件等网络工具与人大代表进行工作上的联系，他们从没有提供任何条件让人大代表和选民之间进行网上沟通。再问及人大网站有一个需要用户名和密码的“代表服务专区”，这个网页提供哪些服务时，他回答：从来没有进去过，无从知晓。②还有一种情况就是，有些人大代表利用网络沽名钓誉，网上名气弄得很大，尽显个人魅力与亲民作风，但触及到民众的实际问题往往避而不谈，遇到对自己不利的言论不惜打击报复。
由此看来，人大代表要通过“网络问政”真正改变传统的话语权力格局，在代表与选民、政府之间建立畅通、有效、快捷的民意整合与民意表达机制，还有很多问题需要解决。
第三，中国人大代表“网络问政”缺乏制度规范。对人大代表而言，“网络问政”是一个双向的过程，一是人大代表要从网上了解民情、搜集民意、汇聚并整合民意；二是人大代表要将整合的民意表达给政府，以保证政府决策的民主化与科学化。当然，这其中的一个重要前提是需要网民积极投身于公共事件的讨论，理性表达自身权益的诉求，由此推论，人大代表、政府、网民三者之间能否实现良性互动决定着“网络问政”的效果。如何形成“良性互动”又取决于是否有长效机制的保障。从目前情况看，全国与各级人民代表大会对人大代表的“网络问政”并未做制度安排，执政党和政府关于“网络问政”都有所关注，或党和政府的最高领导人身体力行在线交流推动“网络问政”，或有制度和地方性法规出台，唯独国家的权力机关没有推出强有力的措施将人大代表利用网络吸纳与表达民意的做法用相关的制度固定下来，这就不能不令人怀疑，人大代表的“网络问政”能否产生积极而长期的效果。
除此之外，人民网等各大权威网站在人民代表大会召开期间如火如荼地推出“E提案”，而这些议案提交既没有法定的程序规范，也没有充分的民意监督，仅仅凭编辑人员的主观判断晒于网上，其合法性令人质疑。
在笔者看来，出现上述问题的根源有三：
一是对“网络问政”缺乏正确定位。从目前“网络问政”所反映的现实看，否认和夸大其作用都不是明智之举，我们只能视“网络问政”为对现有制度缺陷的救济但不能替代现有制度的完善。众所周知，人民代表大会制度还有许多有待完善的地方，比如代表结构不合理、代表选举办法不能体现真正的民主、代表履职的约束机制不健全等，这些根本性的制度缺陷不是“网络问政”所能解决的，但网络对彰显其缺陷能起到助推作用，打破传统政治制度的权威性和封闭性，敦促制度设计者不断健全和完善。如果我们夸大其作用就会对“网络问政”给予过高的期望而过分依赖网络，如果否认其作用就会漠视网络的存在或敷衍网络民意。
二是人大代表的现有界别构成状况所致。从近几届全国人大代表的界别构成中看出，政府官员比例一直维持在32%左右，占全部代表总数的三分之一强，最底层的工农代表比例约占全国人大代表总数的18%，③两项合计达到50%，这种“政治劳动密集型”代表结构对“网络问政”的直接影响就是，政府官员忙于行政事务，加之它本身就是决策执行者，既无暇及时关注网上民意，亦有可能将不利于自身利益的民意束之高阁。最底层的工人和农民很多不会利用网络技术，或没有上网习惯，不能充分利用网络拓宽知情幅度，如此情形，怎能使人大代表的“网络问政”走向常态化？
三是“网络问政”本身的“双刃剑”特征影响了人大代表的态度。对人大代表而言，“网络问政”是一把“双刃剑”，一方面它可以在某种程度上实现直接民主，让公民直接、真实、平等地参与政治过程，让人大代表在最短的时间内以最快的速度获取信息，这有利于强化人大代表、网民和政府之间的互动性。但另一方面，网络民意也带有欺骗性、虚拟性和局限性。首先，网民的声音能否代表中国绝大多数民意还需进一步考量，同时，网民的身份无法确认，我们也不能排除极少数没有道德底线的败类利用网络强奸民意，导致“网络暴政”。其次，网络平台在提供一些真实有效信息的同时，我们也不能排除还会掺杂许多人为制造的虚假信息以误导人大代表。正如美国国家信息基础设施顾问委员会委员埃瑟·戴森所说的那样：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或者是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[14]由此导致人大代表对网络民意持怀疑态度。
三
鉴于上述分析，笔者认为，要使“网络问政”真正成为中国政治民主和社会进步的一种形式并为人大代表所用，纳入政治体制改革的制度安排，还需做如下几方面的努力：
第一，修订《代表法》，确立人大代表网络交流制度。
众所周知，目前实施的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》于1992年4月颁布，距今已有18年，这期间，中国的政治、经济、社会各方面都发生了根本性的变化，尤其是网络政治的兴起对人大代表的履职既带来了良好机遇，又提出了严峻挑战。这一情况表明，现有《代表法》中的规定已不能涵盖新变化的需要，比如，《代表法》中的条款只强调了实地调研，但如何与网络有机结合执行代表职务就不可能包含其中，因此，笔者认为，在“网络问政”成为一种趋势和潮流的前提下，修订《代表法》已成当务之急。
修订《代表法》的同时，我们还必须辅之以具体的细则，确保人大代表的网络交流成为一种常态，否则，“网络问政”就会变成人大代表的装饰品和作秀工具，仅仅在开会的节点上热一阵。这样的细则要体现以下内容：
一是要求人大代表利用网络搜集与表达民意经常化。如前所述，互联网不仅成为人们沟通交流与获取信息的重要工具，而且也成为广大网民参与政治生活的主要通道，根据人民网2010年3月5日对4800多人的随机调查，57.9%的网民关注人民代表大会是为了“参与政治生活”，22.1%的网民为了“获取政策信息”，17.9%的网民为了“了解社会民情”，[15]网民有如此要求和热情，作为人大代表，经常性地利用网络搜集和表达民意应是应尽的职责。当然，这一职责的履行不能仅仅依赖于人大代表的良知与工作态度，而需要制度约束。
二是让网络意见纳入人民代表大会议程合法化。从政治学意义上讲，民意的合法化要么遵循现行的法律规则，要么依据制度化的政治程序，要么基于公认的价值规范。显然，网络意见纳入人民代表大会议程的过程应是公众集体的理性反思过程，它要根据大家信奉的政治价值理念，通过交互式的政治沟通达成一致，最终实现民意合法化，即，网络意见进入国家权力机关的议程。因此，要将这一过程合法化，就需要具体的制度规范满足这一过程。否则，纳入人民代表大会议程的网络意见、E提案等难以视为“正当”。
三是人大代表与选民的在线交流定期化。从笔者目前掌握的情况看，以人大代表的身份与选民在线交流的还少之又少，据了解，从2009年8月到2010年3月共6次，其中3次集中在3月开会期间④。若要强化人大代表与选民之间联系的真实性和广泛性，就有必要对人大代表的在线交流规范化和制度化，定时、定网点提前告知于民，使双方都有备而来，既可以克服在线交流的随意性与偶然性，又能够提高问政的水平。人大代表定期聆听民意并采纳民意，和民众探讨共同关心的问题，这既有利于真切听到底层民众的呼声，让民众在中国特殊的国情里面对网络的隐蔽性敢讲真话和实话，又有利于充实人大代表的议案内容。
第二，改善代表界别构成，构建“政治高科技化”代表结构。
前面已经分析，“政治劳动密集型”的人大代表结构给“网络问政”带来了诸多问题，这些问题不仅给代表履职造成了严重阻碍，而且影响了中国的民主政治生活。从中国目前的国情看，人大代表专职化的可能性不大，兼职的人大代表难免受本职工作岗位的局限，而且我国现行的选举制度也没有对人大代表的个体素质和政治参与能力有具体规定，在这样的前提下，尽可能地改善代表界别构成、培训人大代表是比较现实的选择。
首先，弄清人大代表的内涵和职能。在中国，无论是组织还是个人，都将“人大代表”视为一种荣誉，当选人大代表是对一个人努力工作的回报和奖励，这就是人大代表中有许多劳动模范的原因；也有的认为人大代表是一种身份的象征，质询问事是一种优越的权力和权利，因此，政府官员理所当然要成为人大代表。这样的认识不改变，优化人大代表结构就是一句空话。因此，我们必须清楚：当选人大代表意味着接受选民的授权，并且这种授权不是个人授权，而是整体授权，所以，代表一旦当选，就代表全社会或全体人民的意志和利益。代表在人民代表大会上的发言和表决都要以全体人民的利益为准则。在这样的前提下，人大代表才拥有立法权、任免权、决定权、监督权等基本职权。基于这样的认识选举人大代表才有可能使代表结构趋于合理。
其次，完善现行的选举制度。中国人大代表结构不合理的一个主要原因之一是选举制度不完善，而选举制度不完善的直接表现就是“直选”和“竞选”两大机制缺乏，因此，我们有必要将直接选举的范围从目前的乡县两级扩大到直辖市和省会城市，同时引入竞争机制，让更多公民参加人大代表竞选，使选民的选择游刃有余。
最后，强化人大代表的培训。因为人大代表兼职化的缘故，代表有必要定期接受代议知识和履职技能的培训，中国的执政党有各级党校培训党的干部，也有各级行政学院培训政府官员，但人民代表大会没有自己的学校培训人大代表，在笔者看来，这是一件不合常理的事情。虽然人大网站开辟了“代表培训”专栏，也有各地代表集中学习的记录，但内容形式化，时间随意化，因此，人民代表大会的工作机构应定时定地举办培训班，学习内容应有针对性和实用性，不断提高人大代表的素质，使其代表结构向“政治高科技化”转变。
第三，构建多功能网络信息平台，强化人大代表“网络问政”效率。
从目前的情况看，人大工作机构并没有借助先进的网络信息技术从根本上改进传统的工作方法，提高人大代表的工作效率。因此，笔者认为有必要做如下努力：
首先，完善现有网站的业务架构。作为国家权力机关的权威网站，应该涵盖立法支持系统、代表与选民的信息共享与互动系统、民主监督与质询系统、数据库系统、办公自动化系统等基本业务架构，现在我们打开www.npc.gov.cn（中国人大网），虽然有“新闻中心”、“法律草案征求意见系统”、“法律法规数据库”、“代表服务专区”、“在线访谈”、“代表论坛”等专栏，但其内容很难体现人民代表大会的性质和工作特色，比如，“代表信息”中没有人大代表的任何联系方式。地方人大网站就更简单了，每个省千篇一律，仅仅有“新闻报道”、“选举任免”、“地方法规”、“图片报道”四个栏目，显而易见，这样的网站无法满足人大代表及其机构的工作与业务需要，因此，全国与各级人民代表大会应该强化自身的网站建设，充实内容，使其人大代表的各项权利与权力都能在网络上有所体现和保障。网民亦能参与其中。
其次，利用信息技术产品构建一个功能齐全又易于操作的网络信息平台。当今的信息技术产品可谓丰富齐全，常见的有短信(SMS)、电子邮件(Email)、电子公告板(BBS)、讨论组(Usenet)、网络会议(Video.Conferencing)、聊天室(Chat.Room)、网上热线(Hot.line)、博客(Blog)等等，这些电子网络交流方式在公众交流中愈来愈普遍，目前，中国的“灌水”（对突发事件表达意见）、“拍砖”（对公权力的行使提出建议或批评）、“回帖”（对公众事件发表看法）、“织围脖”（写博客）等非常流行，人大工作机构应该充分利用这些信息技术产品构建一个多功能的网络信息平台，让人大代表和网民在此平台上能够充分互动，消除代表与选民之间的距离，同时兼顾未来的可扩展性与当前的实用性，通过此平台真正提高人大代表的工作效率。
［收稿日期］2010-05-13
注释：
①中国互联网络信息中心发布的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》
②笔者于2010年3月11日所做的电话访谈。
③笔者从历届全国人民代表大会代表界别构成的统计中得出。
④笔者于2010年4月7日在www.npc.gov.cn中的统计。