1陕西省土地工程建设集团有限责任公司 陕西西安 710075
1陕西地建土地工程技术研究院有限责任公司 陕西西安 710075
1国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室 陕西西安 710075
1陕西省土地整治工程技术研究中心 陕西西安 710075
2陕西省环境监测中心站 陕西西安 710054
摘要：进入新世纪以来，受到经济发展的刺激，我国的城市化进入到了高速发展的阶段，这表现在城市人口的迅速扩张，大量的农村人口进入城市，城市规模的快速扩大。那么，在这样一个城市建设持续加速的时期，如何对城市建设用地做到有效地规划和控制，就成为政府相关部门高度重视的一个问题。文章以城市规划和土地规划作为入手点对这一问题进行考察和分析。
关键词：城市规划 土地规划 建设用地 扩张影响
随着我国现代化城市进程的不断加快，对于土地的合理利用带来了一定的影响，同时也是影响全球社会经济发展以及生态稳定性的重要因素。结合目前的实际情况来看，大部分地区尤其是对于发展中国家而言，在经历了城市化的快速发展之后，城市整体的规模实现了进一步的扩展，从而一些社会经济体以及生态问题逐渐的产生。要想对目前存在的城市扩张现象实现有效的控制，一定要加强城市规划和土地规划影响的分析工作，从而才能促进社会经济实现更加稳定的发展。
1.我国城市建设用地的变化趋势
1.1 城市建成区面积
随着城镇化的不断推进，我国的城市规模持续扩大，城市建成区面积便是城市规模的客观反映 ③。建成区面积是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。对核心城市，它包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来，市政公用设施和公共设施基本具备的区域；对一城多镇来说，它包括由几个连片开发建设起来的，市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成。因此建成区范围，一般是指建成区外轮廓线所能包括的地区，也就是这个城市实际建设用地多达到的范围。从 1999 年到 2016 年的 18年里，我国的城市建成区面积从 21525 平方公里，增加到了54332 平方公里，年均增长 1930 平方公里，年均增速将近5.60%。与此同期，中国的城镇人口从 1999 年的 43748 万人，增加到了 2016 年的 79298 万人，18 年间人口增长了 81%，年均增速为 3.56%，土地城镇化的速度明显要快于人口城镇化的速度。
分省份来看，各省的城市建成区面积也呈现着稳定的上升趋势。其中，江苏、福建、广东、重庆、云南、宁夏等城市建成区面积年均增速较快，均超过了 7.0%，重庆市更是达到了 9.19% 的增速，城市建成区面积 18 年间增长了3.46 倍；山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、湖北、海南等城市建成区面积年均增速较慢，均不足了 4.0%，其中海南的年均增速仅为 1.36%。分地区（东部地区、西部地区、中部地区、东北地区）来看，2007 年之前，东部地区建成区增长速度在各区域中一直处于领跑地位，2002 年增速曾一度达到 12.33%，2008 年以后的城市扩张日趋稳定；中部地区增速始终保持平稳，2006 年中部山西、江 西、河南、湖南四省的建成区面积增速分别为3.53%、14.16%、6.81%、0.39%，但是安徽与湖北两省建成区面积出现负的增长，分别为 － 9.84% 与 － 8.40%，致使整个中部地区在2006 年的总体增速下降了0.2 个百分点；西部地区自 2009 年之后，成为全国建成区面积增速最快的地区，其中重庆、云南、贵州等地区的拉动效果明显；东北地区则自 2000年以来，建成区面积扩大速度始终较为缓慢。
1.2 城市建设用地面积
城市建设用地面积是指城市用地面积中的各项建设用地面积。包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地 ①。与城市建成区面积相似，城市建设用地面积也是城市规模的一个客观考量。2008 年至 2016 年的 9 年时间里，全国城市建设用地面积从 39140.46 平方公里增加到了 52761.3 平方公里，年均增速达到了 3.80%，平均每年增加 1702.61 平方公里。分省份来看，西藏、重庆、福建、青海等城市发展相对缓慢的省份建设用地面积增速较快，年均增速分别达到了11.36%、6.85%、6.55%、6.17%，而一些城市发展水平相对较高的省份建设用地面积则增加缓慢甚至不增反减，相比于数量上的扩张更注重效率上的集约。
以北京上海为例。虽然 2008 年至 2016 年北京的城市建设用地面积年均增速为 3.80%，但自 2014 年至 2016 年的两年时间内，城市建设用地面积减少了 122.59 平方公里，占 2014 年的 7.73%。上海市的建设用地面积从 2008 年的 2429.08 平方公里，增加到了 2013 年的 2915.56 平方公里，5 年的时间增加了 20% 的城市建设用地供应。这一存量规模在 2014 年与 2015年保持不变，但到了 2016 年，城市建设用地面积减少到1913.3 平方公里，一年的时间内减少了 1002.3 平方公里，较2015 年减少了 34.38%。究其原因，上海城市建设用地面积的减少与土地集约利用效率的提高都是为打造 “卓越的全球城市”服务的。《上海市城市总体规划（2015—2040）纲要概要》明确指出，规划期内，要做到建设用地只减不增，重点通过推进集约节约用地和功能适度混合来提升土地利用绩效，总量控制在 3200 平方公里以内，与此同时，要确保生态用地只增不减，加强生态空间的保育、修复和拓展，从城乡一体和区域协同的角度加强生态环境联防联治联控。
2.城市规划与土地规划的特点分析
2.1 规划思路
以上一级所下达的基本农田保护面积、耕地保有量以及新增建设用地为主要的参考依据，关于土地规划的大体思路是实行相应的强制性控制过程，并对供给进行充分的利用，从而实现对制约方面的需求与引导。在城市规划工作中，会对城市所涉及到的各方面因素进行深入的分析，其中主要包括了社会、经济、人文、地理以及历史等，在这一过程中市场经济以及城市发展起到了非常重要的参考作用，在此基础上来开展城市发展规模以及目标的设计工作。由此可以看出，在土地规划工作中呈现出了非常明显的控制性，而城市规划当中没有体现出这一特点。
2.2 法律地位
如果是站在法律的角度上进行分析，土地规划的控制作用以及约束作用并没有得到充分的体现。结合相关的法律内容来看，我国的政府部门只是对土地利用的总体规划编制责任进行了明确，但是却没有对规划当中的控制对象、规划实施的办法以及土地利用总体规划的法律约束力以及违反的处置方式进行明确。经过相应的对比可以开出，在对城市规划进行实施的过程中具有相应的法律依据，并且对相关的责任和制度也实现了进一步的明确。
3.城市建设用地扩张背景下的规划现状
3.1 城市的规划编制与规划管理脱节
首先来看城市规划对建设用地起到的作用。大体来说，城市规划包括规划的编制和管理两个大的方面，可以视为城市规划的决策与实践步骤。目前我国城建用地的标准基本上面向城市建设用地，对于城市郊区的建设用地，以及非建设用地这些更细的划分则没有相关的规定，这样就导致了我国的城市规划编制与规划管理脱节。
目前城市规划编制范围并不能做到与管理的范围相一致，城市规划编制范围一般只包含了城市建设用地，而管理范围则往往包含城市所辖区域内所有的用地情况。若两者不能实现统一，则将导致城市中心区域之外的地区开发不合理、不完善，继而城建开发只是关注到了城区的建设，但无法顾及城市外围的生态开发与环境保护等问题，对于那些生态脆弱的地带更是难以保护。
3.2 城市规划对城市规模无序扩张控制不力
城市规划对城市建设用地控制表现之一是对建设用地的场界进行约束，需要对城市人口的规模，及未来经济、工业发展的情况进行评估后再确定城市建设用地的场界。不同的城市一般拥有自身的城市空间格局，这也会对城市建设用地起到一定的影响。而以往对于城市建设用地的评估，主要是以城市人口人均用地情况作为主要指标，但是就现在情况来说，一方面城市人口大量涌入，且变动较为剧烈，导致统计数据参考意义降低；另一方面也存在着城市对土地财产的盲目追求和攀比等不良情况，因而造成对城市发展规模的不切合实际的评估，最终使得城建用地无序扩大，造成了当前许多城市过度扩张的局面。
3.3 城市开发引导中缺乏有效路径
目前我国城市土地的开发主要因素包括市场和政府两个方面，政府的引导工作体现在城市公共空间建设与市政基础建设等方面。然而结合前文来看，城市规划中对于公共空间用地的规划并不明晰，这就很容易造成这些公共设施建设布局过于随意的问题，使得公共空间的用地需求很难得到保障。同时，部分地方政府受到经济发展的刺激，盲目追求本地财政效益，致使那些本该被划归为公共空间用地的土地被强行划分为商业用地或居住用地，导致城市的新开发地区虽然分布着许多居住区，但没有配套的公共设施作为辅助。这些都暴露出了目前城市的开发引导缺乏有效路径的问题。
4.加强城市规划和土地规划的建议
4.1 对无序蔓延现象进行控制
针对目前我国城市中出现的无序蔓延现象，一定要结合实际情况选出有效的控制措施。首先，应该对城市的增长边界进行合理的规划，并使城市的扩张性规划可以面向增长边界的规划方向不断的发展转变。另外，应该在最大程度上发挥出建设用地的内部作用，将旧城改造工作进行全面的落实，对土地增减挂钩机制进行合理的利用，通过这种方式才能为城市用地提供良好的基础保障。
4.2 优化城市建设用地与功能
针对城市建设工地中存在的结构与功能方面的问题，应该对强制性以及控制性的内容进行明确，通过这种方式可以实现对土地资源的合理配置。对城市建设用地进行合理的规划，最终形成逐渐增长的城市发展模式，同时，在对新城区进行建设的过程中，应该保证产城融合发展的全面落实，保证城市用地在功能上具备一定的协调性，从而满足人们日常生活中的相关需求。
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4.3 加强信息共享
随着城镇化建设的不断发展，城市的土地资源利用成为了一个重要话题。城市的规划是城市土地资源利用的一个调控手段，要从长远的发展眼光看问题，城市规划部门和土地资源部门要协调发展，相互配合，各部门相互合作，实现资源的信息共享。首先，城市规划部门和土地资源部门要完善信息平台，把相互理解的信息放到一起能够实时的实现交流和共享，及时了解双方的工作进度和动态，也可以更好发现问题，相互配合，如此一来，也可以对自己部门的工作进行检查和有针对性的调整，对城市规划和土地资源部门进行有机结合。其次，双方应协同构建交流机制，不断定期的召开联席会议，对双方出现的问题和困难进行沟通解决，对取得的成果进行肯定，并根据实时发展情况，明确土地和城市规划的具体内容，争取做到合理发展，减少浪费和破坏。
5 土地规划对城市建设用地扩张的影响
5.1 控制城市建设用地扩张是土地规划与管理的核心任务
总体而言，土地规划和管理的第一要务仍然是对城建用地加以引导和控制。我国的土地规划职能属于国家相关的国土部门，该部门要负责对当地土地的规划、管理和利用等，但是现在国土和规划机构分开，造成城市规划重点在于城市，而土地规划的重点则在于乡村，这就造成土地规划对于城市建设用地扩张的控制力不从心。对此，土地规划部门要重点关注对新增建设用地的审批工作，通过这一手段掌控当前城镇扩张的情况，防止无序扩张的发生。
5.2 新增城市建设用地的改革与创新
就以往的情况来说，过去的土地规划对于新增建设用地的管理只是侧重于建设用地的总量，而忽视了对于城市空间规划布局的引导。这样造成的结果是城市建设用地没有侧重点，而只是按照计划进行平均分配，这对于那些经济发展态势较好的区段明显是不足的。同时，计划性的管理并不关注城市空间结构，造成了新区建设中的产业用地和公共设施用地不足，限制了这些地区的发展。对于这些问题，土地规划部门要在掌握城建用地总量的基础上，结合近期的规划安排，重点对城市建设的空间结构加以引导，对于基础设施建设用地和程序项建设用地的指标要划分明确，并且要有侧重点地进行土地划分，真正对于城市建设起到促进作用。
6.城市规划与土地规划统筹发展的有效策略
6.1 整合国家政府部门的行政职能
城市规划与土地规划制定的行政管理部门不同，导致城市规划与土地规划的制定缺少交流借鉴和信息共享。因此，应整合国家政府部门的行政职能，建立健全更顺应我国经济社会发展的大部门规划管理体系。统筹城市规划与土地规划的发展，制定从上而下以及从下而上相呼应的规划管理体系，有利于在统一的行政管理下，加强规划的实际制定效果[5]。与此同时，制定相呼应的规划管理体系，可以充分考虑国家区域发展的实际水平，并依据国家区域发展的实际情况，广泛向各利益的主体征求规划意见，防止在城市规划与土地规划的编制过程中出现二者规划编制内容脱节的问题。
6.2 国家政府加强对生态环境的保护
从近几年我国城市建设发展的情况中不难看出，城市建设的生态环境与城市居民的生活质量密切相关。目前，城市建设用地的无序扩张，导致我国的生态环境发展存在诸多问题。在城市规划与土地规划的制定过程中，国家政府部门应实施有针对性的策略以及法律法规对生态环境进行保护。在土地规划的制定过程中，制定人员应将土地利用结构对环境的积极作用作为土地规划制定的标准，最大限度地降低土地利用对环境的破坏力。
6.3 建立健全统筹发展的规划体系
建立健全统筹发展的规划体系对统筹城市规划与土地规划的发展至关重要，国家政府人员应对二者规划的编制、审批及公示进行完善。土地规划管理部门应建立并完善土地利用的法律监管体系与土地利用的法律约束制度，加强对土地利用的监管力度，有利于充分发挥国家土地规划管理部门的职能。加强对土地规划管理部门工作人员的队伍建设，提高工作人员的综合素质，有利于保障土地规划工作的高效开展。定期召开土地规划交流会，结合城市建设用地扩张的特点，有利于城市规划与土地规划的统筹发展。
7..土地利用总体规划与城市规划的关系
土地利用总体规划是为了实现对土地资源的合理分配和优化利用，以提高土地资源的使用率和利用率，实现土地资源利用的价值化和可持续化发展，而城市规划是基于城市建设的角度出发的，是城市建设对土地资源的利用，二者之间在本质上存在一定的联系性，一方面，城市规划是以土地规划为依据，另一方面，土地总体规划结合社会经济需求和城市化发展，实现对土地资源的超前性计划和安排，以降低土地资源与经济发展之间的矛盾，实现经济发展、城市建设、土地资源之间的良性发展。一般而言，关于城市的规划要基于城市的客观环境、经济条件以及社会发展目标这几个方面综合部署和合理安排的，具有一定的区域性、综合性规划特征。城市规划的根本目的是为了实现城市建设和经济发展良性、可持续发展，保障城市建设与经济发展的平衡、协调。当然，无论是城市规划还是土地利用的总体规划都是将土地作为主要规划对象，都是对土地资源的合理利用和开发，都是为了突出环境协调发展、社会文明建设、经济的稳定进步，都是以可持续发展为立足点，实现资源的整合、优化。
8.土地利用总体规划和城市规划相互协调与衔接
土地利用总体规划和城市规划作为国土资源管理的重点内容，强调二者规划的协调性对于提高对土地资源的利用率，实现城市建设健康、可持续的发展而言具有重要的指导作用。
8.1 正确把握二者之间的内在联系
城市建设是建立在土地资源基础上的，在实际规划中，应综合利用二者的共性，在城市规划中突出对土地的合理利用和保护，在土地总体规划中，强调城市建设的经济效益和发展性，实现二者的协调互补。一方面，土地总体规划决定了城市建设规模，是城市规划的依据。另一方面，城市规划是对土地总体规划的进一步发展，是对其规划效果的检验和反馈，二者相互作用、相互影响，在侧重点上考虑二者的互补性和协调性。
8.2 协调编制体系和工作路线
在实际的编制中，综合二者的关系，重点突出土地利用总体规划的指导价值，以推进社会经济健康、可持续发展为根本目的，共同为实现社会文明建设和现代化发展服务。一方面，土地利用总体规划在对区域土地布局过程中，考虑城市建设的需求，从结构方面、内容方面进行调整，尽可能的减少土地资源与城市建设的供给矛盾。另一方面，城市的建设也应当从更为宏观的角度出发，拓展规划项目和规划范围，践行合理的土地建设控制要求，为土地总体规划提供依据。除此之外，在对土地总体编制和规划过程中还应当更为全面的分析和研究，结合城市化进程和城市发展方针和要求，进行适当的补充说明，为城市用地机构功能的规划提供更为实质有效的指导，在编制规划中求同存异，突出各自重点和中心的同时合理部署，优化利用。
8.3 在规划目的上相协调
无论是土地总体规划还是城市规划都是以土地资源的有效利用和土地资源空间布局合理为根本的，从城市用地总量规模和占地规模出发，确保土地资源配置和利用的协调性和有效控制性。以实现土地资源、城市建设、经济发展、人文环境的健康、和谐、可持续的发展。
9.城镇建设用地空间扩张的原则
城镇规划导向下，城镇建设用地的空间扩张并不是无目的和无原则的拓展，在建设城镇之初，就应该制定出适合该地区用地扩张的原则。确保城镇建设用地的扩张规划，能同当地的社会政治经济发展水平相适应，让二者存在一个有效的衔接，进而发挥出城镇规划导向下，对用地空间扩张的控制和指导作用。当前可持续发展是重要战略之一，为此，可持续发展原则就成为了每一个城镇规划中，城镇建设用地拓展需要遵循的原则，将用地空间扩张同自然资源、环境因素，结合在一起考虑，提高扩张质量。另外，还应该遵循土地供给需求之间关系的原则，提高土地利用弹性，实施规划要合理，进而使得扩张高度科学化和合理化。
结束语
经过了改革开放三十多年的发展，我国已经基本步入中等发达国家的行列。而在当今土地资源日趋紧张的局面下，如何实现城市的可持续发展是我国城市建设中亟须解决的问题。对此，必须认识清楚当前情况下，我国的城市规划和土地规划对于城市建设用地扩张引导不仅足的问题，真正因地制宜，做到具体问题具体处理，把城市的发展同经济发展和人民需求相结合，切实做到城市的良性发展。
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论文作者:1叶胜兰, 2张沛
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第25期
论文发表时间:2018/12/19
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