由饭店产业环境的变化引发的对相关行政管理体系调整的思考(三)，本文主要内容关键词为：管理体系论文,饭店论文,行政论文,环境论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(上接5月9日7版)
国际经验及其借鉴意义
一、国际饭店业行政管理的主要模式分析
世界各国饭店业管理模式一般可以简单概括为三种形式：第一种，政府主导管理。这种管理模式主要是由于本国在旅游发展过程中选择了推进型旅游产业模式，从入境旅游入手，因而民间组织对旅游饭店管理的参与度不高，且政府有干预经济的传统，对饭店业较有影响力，如泰国。第二种，饭店协会管理。在一些经济较发达的国家，旅游业的兴起是由于旅游需求的推动，因而饭店的发展更多受市场环境的影响，把饭店交由各饭店共同组成的饭店协会管理就成为一种必然。如美国、瑞士等；第三种，政府与饭店协会共同管理。这是介于前两者之间的一种管理方法，更多地受各国具体国情的影响。如日本、英国、韩国等。
1、政府主导管理模式(以泰国为代表)
旅游业是泰国的支柱产业，泰国中央集权的饭店业管理体制保证了政府对行业的绝对控制，确保了饭店业的服务质量。泰国对饭店业进行管理的主体是泰国旅游管理委员会，下设旅游局，并通过各大区的办事处来完成具体管理工作。
2、行业协会管理模式(以美国为代表)
美国的政府在管理上的弱化通过行业协会在行业管理评审作用的充分发挥来弥补，管理主要是由美国饭店与住宿业协会(AH&LA)、美国汽车协会(AAA)和莫比尔(Mobil)旅行指南都会来完成。美国饭店与住宿业协会为其会员提供经营、培训、交流以及向美国国会提出一些有助于本行业继续繁荣发展的建议，是行业管理的主要协会，而美国汽车协会和莫比尔(Mobil)旅行指南都会是辅助协会。
3、政府与饭店协会共同管理(以日本、英国和韩国为代表)
(1)日本饭店业管理体系
日本形成了一种官民协办的饭店业管理体制，政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束，共同促进饭店业的发展。由中央旅游管理机构(运输省政策局观光部)和地方管理机构(各地方商工部或劳工部下设的观光振兴课、商业观光课等)构成的日本全国旅游业的行政管理系统，将一部分行业管理的职能下放给挂靠于运输省和通产省的民间旅游事业团体组织(主要是旅游业的各种行业协会，包括饭店协会)。行业管理的职能是由政府行政管理部门和各个协会协同进行的。
日本饭店协会由日本各地最具代表性的一流西式饭店组成。所有会员饭店均是经国土交通省根据国际饭店设施改进法批准认可的。这些行业组织既是企业之间的横向联结点，又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，既有利于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会的作用，处理好国家与企业之间的关系。
(2)英国饭店业管理体系
在英国的饭店业管理中，国家旅游总局对饭店业的发展中起到非常重要的作用，包括资金激励和支持，饭店的营销和推销，饭店运营和服务标准的提高，并且参与饭店业的教育和培训。英国的民间行业协会，如英国饭店与餐饮业主协会(BHRCA)则积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则，负责行业内的人员培训工作，为行业内的企业提供信息服务等。
(3)韩国饭店业管理体系
韩国饭店业的行政主管机构是文化观光部，其中的国民观光课，负责拟定扩建、改善旅游住宿设施的政策，扶持旅游住宿业的发展，主要是进行饭店业的进入管理。除此之外，韩国涉及饭店业管理的政府部门还有行政自治部、教育部、建设交通部、保健福祉部、环境部等。韩国也面临对众多管理方的协调问题，在2000年1月废止了观光政策审议委员会之后，韩国还没有类似的协调机构。
除了管理方外，韩国还有一些管理的辅助机构，包括韩国观光公社(Korea National Tourism Organization)、韩国文化观光政策研究院(Korea Cultural & Tourism Policy Institute)、观光振兴开发基金和韩国观光饭店业协会(Korea Hotel Association)等。其中，韩国观光公社是韩国饭店业的政府投资机构，职能是开展调查研究，向企业提供各种资料；组织从业人员的再教育，举办饭店经理的资格考试；为旅游住宿设施修建提供资金援助等。
此外，韩国政府于1972年制定了《观光振兴开发基金法》。1973年，成立了“观光振兴开发基金”，主要目的之一是为饭店等旅游设施的建设、维护和改善提供资金援助。其主要的资金来源包括政府拨款、赌博业主收入捐款、韩国公民出境的税费缴纳以及基金运作的收益金等。
为了促进饭店业的健康发展，保护饭店权益，1996年，韩国观光饭店业协会依据《观光振兴法》成立，主要负责旅游饭店业的调研，从业人员培训和宣传、服务等工作。
分析看出，韩国虽然还没有出台专门针对饭店业的基本法，但是对饭店业的管理已经基本做到了“有法可依”。例如，《观光基本法》确定了发展方向和基本政策；《观光振兴法》规定了旅游业管理和运营的有关事项；《观光振兴开发基金法》明确了观光振兴开发基金的建立和运营；《观光住宿设施支援有关特别法》为解决大型国际活动期间旅游饭店设施不足的问题，规定了旅游饭店的新建、扩建事宜；而制定《韩国观光公社法》的目的则是为了成立政府投资机构——韩国观光公社。
为了解决旅游接待设施问题，韩国政府还制定了一些专门的政策和措施。例如，1998年修改了《促进观光住宿设施建设有关特别法》，明确规定了旅游饭店建设的专门地区；韩国政府制定了《首都地区观光住宿设施建设基本规划》，计划在京畿道建成旅游住宿设施群，以解决首尔地区旅游住宿设施供给不足。
除了与饭店业直接相关的法律法规外，韩国还有一些涉及到饭店的法律，如《公众卫生管理法》和《食品卫生法》，主要为维护公共卫生、食品营养和卫生而制定。
二、国际经验的启示与借鉴意义
泰国旅游管理体制的突出特点是由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。由于地方政府总是尽力协助大区办事处的工作，双方利益一致，管理集中而有效。
美国的饭店管理方式目前还并不适合中国的国情。但是美国在饭店行业协会的管理方面，对我国饭店业目前的行业协会的统一和管理有着借鉴意义。对于如何实现两个或多个协会的共同管理、协调和适应，如何避免多头管理，避免协会间利益的不正当竞争，规范行业标准的统一等都有着参考价值。
日本、英国和韩国的旅游管理体制对我国政府的行业管理具有一定的参考意义，其中韩国更具有代表性。韩国饭店业的管理从最初的创汇目的，到后来开始关注国民福利，发展国民旅游，近年又出现了文化推广与旅游业相辅相成的趋势，这一发展轨迹与我国饭店业比较类似。此外，在韩国饭店业发展的过程中也贯穿着强烈的政府意志，政府在饭店业的成长中发挥了重要的作用。而且，目前韩国对饭店业的管理也存在政出多门的问题，各部门之间缺乏协调机制。韩国的管理比中国成功的地方或许在于韩国的法律体系比较健全，饭店业的每一项重要管理都有法律依据，甚至为了一次世界杯而制定限时法；政策咨询机构的设立则尽量避免了政府决策的失误。相比此类模式，我国的旅游管理体制中，政府干预的色彩较为浓厚。而在行业协会方面，当企业还不是真正的市场主体时，自然就没有联合的愿望，发挥旅游行业协会的作用也就无从谈起。同时，相关法律法规不健全，对饭店业的管理权以及具体管理措施都没有法律依据。
因此，应根据我国旅游业、饭店业的现状，参考成熟的国际经验，形成一套适合我国国情的管理体制：
首先，设立统一机构来加强对行业的管理。从国际惯例看，国家旅游局应当成为这一机构的主体，韩国的中央旅游行政组织是文化观光部观光局，主管饭店的部门是国民观光课；从现实情况看，国家旅游局也应当成为这一机构的主体。特别是2008年北京奥运会到来前期，北京市旅游局承担了奥组委对奥运会观众住宿接待工作的要求，从一个侧面为国家旅游局统一管理全国饭店业进行了试点。
其次，积极发挥协会的作用，政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。也就是说，在市场经济条件下，行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里，行业协会既代表企业的共同利益，但又相对超脱和公正，很多政府不便出面解决的问题，可以由行业协会协调或处理。实践证明，这的确是一个行之有效的办法。
第三，发挥基层旅游局和协会的作用。通过自下而上的制度创新来推动饭店业管理体系乃至整个旅游业管理体系的完善。
最后，完善法律法规。建立比较健全的法律体系，从根本上保障饭店行业管理的有效进行。