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“9·11”事件之后，随着小布什总统宣布退出反导条约(AMD)，导弹防御系统(MD)的 部署与推进成为众人关注的焦点。按照美国宪法的规定，涉及外交与防务政策的制定权 由总统与国会共享。那么，国会在导弹防御系统上究竟起何作用，决定国会起积极作用 还是消极作用的关键因素到底是什么，以及今后国会在导弹防御问题上的角色预测等问 题值得研究与关注。
一、国会在导弹防御系统上的作用
美国宪法第一条第八款赋予了国会在国家安全方面享有的巨大权力。主要包括六个方 面：宣战权；决定防务开支权；批准缔约权；制定有关国家安全方面的法律权；批准安 全事务上重要的人事任免权。因此，国会完全可以充分运用手中宪法授予的权力资源来 强行推进或阻挠一项安全政策的制定与实施。但是，由于冷战时期国际格局的限制，国 会往往在安全政策上听命于并附和总统的。而1990年代以来，随着国际形势的缓和、国 内民众对外交政策透明化呼声的高涨，国会在安全政策上的意识在复苏，其中一个重要 表现就是国会越来越对导弹防御系统(MD)问题起着重要作用。国会的作用体现在参与、 限制与左右导弹防御系统的进程上。
(一)国会对MD的参与作用
导弹防御系统是一种武器系统，它用于及时发现、跟踪并摧毁任何入侵美国本土、海 外驻军基地和盟国的导弹而建立的防御系统。其前身是1983年里根总统提出的“战略导 弹防御倡议”(星球大战计划)，后被老布什改造为“全球防止有效打击系统”，1992年 克林顿将之称为“导弹防御系统”，并分为国家导弹防御系统(NMD)与战区导弹防御系 统(TMD)。可见，MD从一开始就是由总统提出的一项安全政策，具体实施也是由国防部 门承担的，因此国会对MD的作用首先表现在参与上。而“参与”主要体现在两方面：一 是国会对MD进行监督。对于这一耗资巨大、成败未卜的武器系统的研制与部署，国会作 为“选民的耳目”严密监督政府在MD上的每一个步骤与进程。国会广泛运用调查权、质 询权和行政监督权以达此目的。为了了解美国所受的导弹威胁程度从而确定是否支持部 署MD，1995年国会宣布成立一个由前国防部长拉姆斯菲尔德领导的“弹道导弹威胁美国 评估委员会”，该委员会于1998年7月向国会递交的调查报告将美国所面临的导弹威胁 渲染得如此之重，以致于部分民主党人也改而支持导弹防御计划。为了“听取各方意见 ”，“对不同利益冲突进行调解并消除隐患”(注：孙哲：《左右未来——美国国会的 制度创新和决策行为》[M]，复旦大学出版社，2001年版，第128页。)国会常常针对MD 举行听证会，让政府官员到国会答复议员的询问。为了“持续地检讨行政当局是否有效 地执行了国会所通过的结果”，监督政府的决策程序和使用国会拨款的情况，国会还按 照1999年的《国家导弹防御系统条例》的规定，每年对政府推行的当年MD计划进行评估 与审查。二是国会批准与MD密切相关的人事任命。国会通过批准或否决总统提出的国防 部长、参谋长联席会议主席等直接参与MD制定和实施的人选来表达其对MD的态度。小布 什选任的强烈主张部署MD的代表人物拉姆斯菲尔德任国防部长获得国会通过便是例子。
(二)国会对MD的限制作用
国会对MD限制作用主要体现在其批准的1972年美苏反导条约(ABM)上。当年民主党执掌 的参议院批准的该条约使限制反弹道导弹的发展不仅是两国的政策，更成为一项国际协 定，具有了法律效力。该条约核心有两个内容：一是两国只能建立一处反导基地，用于 保卫首都或某一处核导弹基地，且反导基地部署的反弹道导弹不超过100枚；二是只发 展海基、陆基反导系统，不应发展天基系统。而这对部署和研发MD形成了一个极大的障 碍。现在美国要发展的MD与之直接相冲突。美国已打算在阿拉斯加等四个地方建立四处 反导基地，且每一基地部署250枚反弹道导弹。不仅如此，美国还将研究新的天基传感 系统——天基红外卫星系统，以识别地球上任何地方发射的导弹。(注：吴莼思：《威 慑理论与导弹防御》[M]，长征出版社，2001年版，第124页。)因此，ABM条约成为制约 MD发展的一个重要约束力。
(三)国会对MD的左右作用
也就是说国会在某种程度上掌握着MD的前途命运。这一作用集中体现在两个方面：
一是国会决定MD的经费。由于国会掌握着整个美国官方的“钱袋子”，每年负责审批 国家的国防预算。因此，两院的预算拨款委员会借此来表达国会对MD的态度并左右其进 程的快慢。当年里根总统提出“战略导弹防御倡议”时，国会曾在经费上给予有力限制 ，使之未大张旗鼓地搞起来。在老布什执政时，国会受海湾战争影响，深感导弹的威胁 ，故一改以往的冷淡态度。在1992年7月，通过的年度防务开支法案中，它“第一次明 确批准”部署这种反弹道导弹防御体系，并在军费普遍削减的情况下为其拨款41.5亿美 元，(注：朱明权：《美国国家安全政策》[M]，天津人民出版社，1996年版，第77页。 )超出了原来的申请。在克林顿执政时期，为了抵消民主党政府对MD的消极态度，从199 5年起国会利用手中的财权，每年增加对MD的拨款，几乎在迫使行政当局为此花钱，继1 996年财政年度将国防部国家导弹防御系统预算提高近一倍之后，国会又在1997年财政 年度批准在国家导弹防御系统上花费8.33亿美元，而国防部在该项上申请的预算仅为3.25亿美元。(注：吴莼思：《威慑理论与导弹防御》[M]，长征出版社，2001年版，第12 7页。)现在，小布什上台后竭力主张部署导弹防御系统，国会在“9·11”之后也空前 地团结并支持小布什的主张。2001年12月13日，参众两院先后通过了2002年财政年度国 防预算，全额提供了布什总统要求的用于发展国家导弹防御系统的83亿美元，甚至超出 了用于反恐的70亿美元拨款，(注：《参考消息》2001年12月14日。)数目之大为历年之 最。可见，导弹防御系统的进展情况很大程度上受制于国会的“钱袋”和国会对它的态 度。
二是国会在立法上左右MD进程。立法权是国会的又一重要武器。1994年在国会中期选 举中获胜的共和党第一次全面控制国会后便开始致力于导弹防御系统的法定化，使部署 导弹防御系统作为一项法律固定下来。1999年1月20日参议院军事委员会在“1997年国 家导弹防御系统条例”议案(S.1873)的基础上提出《国家导弹防御系统条例》的议案， 3月17日参议院以97∶3的投票获得通过，3月18日众议院也以317票对102票通过了一个 类似的议案(H.R.4)。这两个议案都直言不讳地要求美国部署导弹防御系统，克林顿考 虑到白宫有许多事情须仰仗国会的支持，故在民主党参议员提出了两项修正，即：部署 导弹防御系统将采用常规的每年授权、拨款的形式；继续通过谈判寻求俄罗斯核力量的 裁减后，作了原则性妥协，签署了这一法案。至此，部署国家导弹防御系统正式成为美 国的一项法律，它成为美国导弹防御史上的一个“里程碑”。
由此可见，国会对导弹防御系统起着重要作用，不仅参与、限制导弹防御计划的部署 ，甚至还左右着这一计划的命运。国会在此问题上的权力一点也不逊色于总统。
二、决定国会作用性质的关键因素
既然国会在导弹防御计划的部署与实施上有如此大的权力，起着越来越重要的作用， 那么国会将此权力用于推动还是阻碍这一计划的实施呢?决定国会作用性质是积极的还 是消极的因素是什么呢?表面上看，“除了所处世界政治体系外”，府会之争乃是影响 美国导弹防御计划演变进程、决定国会扮演积极还是消极角色的一个重要方面，因此， “从某种意义上讲美国的导弹防御历史乃是美国总统与国会之间权力斗争较量的历史” 。(注：刘永涛：《美国总统、国会与导弹防御计划》[J]，《国际观察》2001年第3期 。)其实，影响美国国会对导弹防御计划作用性质的关键因素并不在于国会同总统的争 斗，事实上国会常常是支持总统的主张的，而决定国会作用性质的是党派斗争。也即看 执掌国会的主流派究竟属于强力支持导弹防御计划的共和党还是自始反对这一计划的民 主党。如果共和党为多数党时，国会就在MD上扮演积极角色，反之，民主党掌握国会时 ，则扮演消极角色。对导弹防御计划作一历史考察后，我们不难发现这一规律。当共和 党总统里根提出“星球大战计划”时，参议院的民主党议员们给予了有力的质疑与限制 ，以军事委员会主席萨姆·纳恩为首的民主党议员们在听证会上成功地说服国会限制这 一计划。民主党总统克林顿刚刚执政时，民主党还在参议院为多数派，因而克林顿削减 导弹防御计划经费等抱负得以顺利实现。而1994年国会中期选举使共和党在战后第一次 全面执掌国会，在两院都成为多数派以后，共和党在国会提出多项议案强烈要求部署导 弹防御系统，克林顿总统为顺应国会大多数人的意愿，不得不作出一些原则让步致使部 署导弹防御系统成为一项正式法律。共和党小布什上台时，也适逢共和党在参议院为多 数党，这正好有利于其推行在导弹防御上的一贯主张。但是，2001年5月24日参议院却 出现了对共和党人极为不利的一幕。佛蒙特州共和党参议员詹姆斯·杰福兹由于在包括 国家导弹防御系统等一系列问题上与白宫和共和党主流分歧太大，不满小布什上台后的 一系列政策变化而宣布退出共和党，成为参议院中的独立人士。顿时，共和党从参议院 的多数党变成少数党失去了对参议院的控制权。民主党人因此重新掌权，参议院新任外 交委员会主席约瑟夫·拜登和军事委员会主席卡尔·莱文以及参议院多数党领袖汤姆· 达施勒等民主党人都反对小布什国家导弹防御系统中的许多内容。尤其是卡尔·莱文， 他于2001年5月11日在美国国防大学参加导弹防御论坛时抨击了10天前小布什在国防大 学表明决意退出ABM条约的言论，称小布什的决定是“在意识形态的驱使下的浮夸的简 单决定”(ideologically-driven rhetorical oversimplification)，莱文还指出，“ 在不知道NMD是否增加或降低安全度、不知道盟国或俄或中国如何反应、不知道这一系 统是否有效、成本究竟多大，一旦部署则威胁将有何相应变化之前，美国不应轻易部署 NMD”。(注：Comparative Strategy,2001.No.4.p.429,p.433.)因此，如今在民主党执 掌参议院时，小布什在MD上的行动难免会遭遇不少牵制。
民主党和共和党在国会中对导弹防御系统的态度是截然相反的，其分歧主要集中于以 下几个问题：①安全威胁来自哪里。民主党人拿出情报部门的材料证明，对美最大的威 胁不是传统意义的威胁，而是生物、化学武器以及放射性武器等非对称威胁(asymmetri c threats)，不是远程导弹威胁而是通过船上、飞机上、卡车上甚至皮箱里运载的大规 模杀伤性武器，对此MD根本无效。但共和党人反驳道，正是20年来尤其是民主党人执政 时期对MD的忽视与不支持助长了恐怖主义的嚣张气焰，第一次世贸大楼被炸、美驻外使 馆的爆炸案和也门事件都一再证明“美国对外来的导弹进攻是毫无抵御力的”。而且在 “9·11”之后，共和党人更危言耸听地宣传，今天恐怖分子用飞机撞击世贸大厦，那 么，明天他们用掌握的导弹向美发射，情况又会怎样?因此，对美国来讲，主要的安全 威胁仍是传统的，其中，大规模杀伤武器，尤其是导弹的威胁仍是重中之重。②MD技术 上是否可靠。民主党人一般质疑MD技术上的现实性，认为“子弹打子弹”的防御并不可 靠。MD拦截一旦失败后果不堪设想，因此，不赞成在技术上仍不可靠时贸然退出ABM条 约。但共和党人却指出：目前MD试验中有拦截失败的现象，但这正是因为囿于ABM条约 规定的拦截速度、所用卫星和雷达的情况下才出现的。而且解决“子弹打子弹”的漏洞 是有办法的，只要辅之以一种“撞击并粉碎”(hit-to-kill)的飞行器(vehicles)作为 “失误补救”(fail safe)就行。即使研制出来的系统不是百分之百有效，也希望把它 投入战场，因为，有总比没有强，而且将来还可以逐步改进。③是否有敌人敢于向美发 动导弹攻击。反对部署MD的民主党人认为，心怀敌意的国家就算拥有洲际弹道导弹(ICB Ms)，在有可能被美国的反击行动夷为平地的情况下，是不敢向美国发射的。但共和党 人拿出两年前中情局(CIA)的报告和最近拉姆斯菲尔德反复在俄宣传的资料以表明，狡 猾的敌人可选择在美国四个海岸中任意一个，在近海的船上发射导弹然后又炸沉船只， 以此来逃避责任和被美打击。因此，美国被导弹袭击的可能性是存在的。④MD能否对船 上发射的导弹进行有效拦截。大部分民主党人对此持怀疑态度，而大多数共和党人举出 10年前的一个成功拦截的例子，在当时一些科学家，如格瑞·卡莱文(Grey Canavan)和 劳尔·伍德(Lowell Wood)等人主持下进行了一次导弹拦截试验，成功拦截了一个处于 发射阶段的来自舰船上发射的导弹。共和党人坚信随着拦截技术的发展，MD对舰发性导 弹并不是束手无策的。⑤是否恶化同各国关系问题。民主党人认为单方退出ABM条约而 部署MD将失信于国际社会，不仅视ABM条约为战略稳定基石的盟国们会反对，而且会刺 激俄、中，使之采取过激行动。而“9·11”之后的反恐行动，进一步让人认识到美国 的安全必须依赖于国际合作。单边退出ABM条约部署的作法，不利于国际反恐主义。(注 ：H.RED.313,http://thomas.loc.gov。)但是共和党人却强硬指出，“美国部署任何防 御武器都不会屈从于他国的意志”。(注：Rep.Bob Schaffer,“New Military Needs F resh Philosophy”,http://www.rollcall.com/Current Policy Briefing.)⑥MD是否 引发代价昂贵的军备竞赛。对将引发军备竞赛的客观现实，共和党人也不回避。但经过 他们计算成本后，反倒认为引发军备竞赛的可能性在降低。他们认为诚然部署MD的花费 很大，一个空基拦截器(interceptor)要一、二百万美元，而部署5000个这样的拦截器 要百亿美元，这仅仅是防御预算的一小部分。但是，与此同时，敌人比美国花的费用会 更高。如，一个简单的苏式SS—18导弹花费约1亿美元，北朝鲜大浦洞导弹接近1000万 美元，伊拉克ScudB导弹要200万美元，成本比美国的还要高。如果敌人敢将美拖入军备 竞赛的话，首先垮台的将是他们。前苏联就是个极好的例子。今天，无论俄、中，还是 俄、中暗中支持的国家，都不敢参与这场竞赛。因此，共和党人认为部署MD而引发军备 竞赛几乎不可能。(注：相关论述参考THE URGENT NEED FOR BALLISTIC DENFENSE—(Se nate December 19,2001),http://thomas.loc.gov。)可见，在国会和政府内部，两党 在部署和研发MD问题上有较大分歧和意见冲突，这就造成前述的现象，当一党在国会一 院或两院中为多数派而总统又为另一党的代表时，涉及MD问题上，国会便会竭尽全力掣 肘与刁难总统，迫使总统妥协，推行国会中多数党的主张。但是，研究美国国会的学者 会发现，在美国许多问题并不以政党划线，而以问题划线，但在MD问题上，美国自始表 现的就是浓厚的政党政治的痕迹。原因究竟何在?我们通过对共和党的分析就可见一斑 。
共和党一贯主张部署MD的原因主要有以下三点：
1、由共和党的政党属性、群众基础和安全观决定。共和党发迹于东北部和中部大城市 ，以大多数中产阶级和富有人家为主要成员，代表新兴工业阶层特别是商业和金融业的 利益。由于其本身成员经济实力雄厚，其政治主张也相对保守，安全和外交哲学上较强 硬，在保持美国强大和安全的最佳途径上共和党人选择扩充军备而不是军备控制，单边 行动而不是缔结条约。因此，他们强力主张部署MD，退出束缚其手脚的ABM条约。
2、与竞选等政治因素有关。国会中的议员为获连任，总是以代表各州、选区选民的利 益自居，想方设法取悦于所属州或选区。在“安全”这一重要领域共和党议员在冷战后 安全危机地位下降的情况下，故意夸大和渲染潜在敌国和恐怖主义对美国人民的威胁， 以博取选民的信任与选票。尤其在“9·11”之后，似乎共和党天天所鼓吹的安全灾难 已经降临，因此，他们更借题发挥，将导弹防御系统更多地与“道义”联系在一起，似 乎它已经超出了原来的意义，而成为保护美国民众的“道义之举”。因此，共和党以部 署、研发MD作为该党坚定不移的政治方略与选举策略，同时也是其可供炫耀的政绩。
3、经济因素至关重要。共和党是代表大企业、大集团利益的，而NMD计划起步阶段的 预算是600亿美元，部署阶段花费达3000亿美元。(注：《参考消息》2001年12月16日。 )这么大的国防投入对一些大工业企业、研发机构和军火商而言无疑是一支兴奋剂，他 们因此能分得不同的研发、生产项目，收入大为可观。美国的TRW公司就已经拿到了被 称为国家导弹防御系统“大脑”的一项集作战管理、控制和通信系统为一身的研发项目 。今后还有许许多多、大大小小的类似企业获利。反过来，这些集团又不忘做他们的“ 政治贡献”，常常集中捐款给少数有影响力的国会议员，以增加捐献的效力，而“军火 商的捐献往往集中于共和党”。(注：《编译参考》2001年第12期，第13页。)这样在共 和党和其代表的集团的经济利益的驱动下，共和党始终力主部署、研发MD。
三、对未来国会在导弹防御系统上的角色预测
(一)国会对MD正从有限参与、宏观把握逐渐过渡到全面控制、以我为主的阶段
由于MD自始就是由总统提出并由政府的国防部门具体实施的一项安全政策，所以国会 在开始时仅仅是总统及政府部门竭力游说予以经费支持的对象，而MD的具体设计、技术 成熟程度、有效性等技术问题，国会则知之甚少，往往显得十分被动，只能扮演被动反 应者(respondent)的角色，总统和行政部门才真正掌握着MD的进程，只有在某些时候国 会才发挥刹车(braking)的功能。但是随着国会决策意识的觉醒和权力的有限复兴，国 会开始逐渐过渡到全面干预MD计划的新时期，甚至向政府部门颐指气使地摆出以我为主 的架势来。为了达到全面控制的目的，众议院于2001年8月2日、参议院于2001年9月19 日先后提出两个内容相近的议案即《2001年MD部署准则》(H.R.2768)和《2001年MD法案 》(S.1439)对行政当局部署MD的具体事项和标准作出规定。其中要求政府每年提交详尽 的MD财政预算，细化到MD研制的每一个系统(陆基、海基、天基、空基系统)，每一个部 门(终端防御部门、中程防御部门、助推防御部门、传感防御部门)的经费开支情况以及 每一阶段的结果汇报。议案还要求国防部从2003年到2010年每年2月1日前向国会提交MD 研发计划，在这一计划中必须对关键技术作详细阐明，国会据此对国防部每年的MD计划 作出评估，考察其技术成本、有效性和是否与国际法冲突等问题。为了解决国会对MD技 术上无知的缺陷，国会委托国家科学院成立一个独立的专家小组予以技术审查，每年向 国会撰写评估报告。由此可见，国会正利用手中的财权和监督权将MD牢牢地纳入其控制 之中。(注：H.R.2786,S.1439,http://thomas.loc.gov。)
(二)国会对MD的控制将不会根本改变MD发展的大趋势
但是，正如前面所言，关于安全政策的制定权由总统与国会共享，这就决定了尽管国 会在MD问题上起着越来越重要的作用，却不能独自左右MD的前途。二者既有斗争、矛盾 ，又有妥协与团结。一旦国会通过的法案经总统签署成为正式法律条文后双方都会认真 执行，因此1999年克林顿政府时期通过的《国家导弹防御条例》明确规定美国将部署MD 系统，这为MD系统的部署与推进打下了第一个难以撼动的基础。无论今后美国国内政治 局势如何变化，不管哪一党派执撑白宫或国会(一院或两院)都必须遵从这一法律。其次 ，2001年12月13日布什总统依照1972年ABM条约第15条(即有权决定是否废止还是继续遵 守该条约)的规定，作出了单方面退出ABM的选择，对此，虽然以民主党为多数的国会持 强烈反对态度，认为这是“美国国防和外交政策的真正失败与倒退”，“如同扇了数年 来、甚至数十年来一直致力于军备控制的人一记耳光”。(注：《参考消息》2001年12 月13日。)但是国会必须依照自己在1972年批准的ABM条约规定，尊重总统的决定，接受 这一现实。有了这两个历史性事件作基石的导弹防御系统将朝着既定方向推进，其中国 会中政党政治的影响将只起到推动或延缓部署进程的作用。至于部署、研发MD计划的这 一方向将不可逆转。
(三)国会内部对MD问题的争论将永无宁日
“国会没有一种意见，只有大多数人的意见”，(注：2001年12月20日来复旦大学美研 中心作报告的美国国会执行委员会中国事务高级顾问处主任Ira Wolf所言。)因此在国 会不会只听到一种声音。在小布什宣布退出ABM条约决定的前一天，以沃尔舍(Woolesy) 为首的29名众议员就联合提出一份反对议案(H.RES.313)，要求总统遵守ABM条约，不要 将有限的资源用于部署MD，而更应优先考虑家园的安全，如，提升航空安全、公众健康 、重建被恐怖分子摧毁的社区等。(注：HERS.313H,http://thomas.loc.gov.)但是，支 持总统的MD计划的也不乏其人。以鲍勃(Bob)和唐坎·亨特(Rep Duncan Hunter)为代表 的参议员分别在2001年12月13日和2002年2月27日发表言论，强力支持总统。除了前面 分析的党派政治决定共和党与民主党人持相反意见外，MD本身存在的许多问题和不确定 性也是引发国会对之争论不休的主要原因。首先，MD的技术难度较大，它可能是迄今为 止美国遇到的最大技术难题。其中，将操作系统(拦截系统)与维持系统(卫星系统)二者 整合的技术是最难的。而且MD是一个动态的进程，对它的研发必须超前于潜在敌人不断 更新的技术并针对出现的新情况找出新对策。其次，MD的费用在不断增加。研发费用每 年以20—30%的速度在递增。据国会预算办公室今年2月预计，到2015年，设计、测试与 开发一个陆基和海基结合的导弹防御系统将花费230—640亿美元。(注：《新华每日电 讯》2002年3月16日。)再次，MD的有效性也值得怀疑。至今美已进行六次导弹拦截试验 ，其中四次取得成功，而每次约花费1亿美元。对于这四次成功，许多议员心里也明白 这是足够的经费和充足的技术准备下击中的已给定的目标，而“敌人会给我们这么多有 利条件吗。”(注：David E.Mosher,“Understanding the Extraordinary Cost Growt h of MD”,Arms Control Today,December 2000,p.15.)因此，尽管一些国会议员呼吁 对这一预算经费高、不可避免地有试射失败和新情况的MD给予理解和支持并保留极大的 忍耐力，但是，国会内部党派政治的结构、国会的监督议事功能以及MD自身的缺陷都决 定了在国会将难以形成广泛一致的舆论，对它的争论将始终相随。
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