关键词：土地用途分类；土地用途分区；自然资源；国土空间规划
开展自然资源分类是自然资源管理的基础，贯穿和应用于自然资源调查、评价、规划、管制等全过程。现有的以用途管制为主要手段的土地利用规划需要向以自然资源统一管控为抓手的国土空间规划转变，亟需研究适应于自然资源统一管理的规划用地分类体系，以推进我国生态文明体制建设、推动自然资源管理体制改革、实现国土空间格局优化。另外我国现行土地分类标准由原规划、国土、林业等部门制定，存在标准相互独立，无法很好的衔接等问题。因此需要依据自然资源统一管理的要求，提出了构建新的土地分类体系和土地用途分类，强化自然资源统一管理，落实自然资源资产产权制度改革，推进生态文明建设。
1 现行土地用途分类存在的问题
各类土地分类由于原制定部门不同，划分层次不同，关注 重点不同，统计口径不同，导致土地现状与规划分类，土地分 类之间，以及土地用途分区和用途分类之间存在问题。相关土地利用分类体系标准的制定和实施为我国自然资源尤其是土地资源的管理（包括调查、评价、规划和管制等）提供了有力的支持。从自然资源统一管理角度而言，主要存在如下问题：
1.1 部门主导而缺乏统筹
各部门主导制定和实施的相关分类体系，即使是空间全覆盖的，也都是以部门为中心，强调部门适用性而实践应用均围绕部门主管事物而展开，其他部门的认可度和接受度低，一些分类体系名为国家标准实则是行业标准，如林业部门主导的“土地类型”只突出林地、建设部门主导的“城乡用地分类”只突出建设用地。
1.2 独立封闭而互不衔接
目前的相关土地利用分类体系标准基本都是分别由各部门相对独立地制定、相对封闭地实施，不同土地利用分类体系标准之间缺乏充分衔接，在分类层级、依据、精度、数量等方面都显著不同，甚至存在诸多冲突和矛盾之处，这进一步引致不同部门据此展开的调查、规划或管制各行其是，以至于同一地域空间却有相互不同乃至冲突矛盾的多套数据、多个蓝图。
1.3 地界不清而交叉重叠
各部门资源管理的职责边界并非绝对清晰，加之权力部门化、部门利益化的影响，各部门制定和实施的相关土地利用分类体系标准在地类界线方面相互冲突问题突出，尤其是国土、林业、农业、建设等不同部门所主导界定的林地、园地、草地、耕地、建设用地等地类存在很明显的交叉重叠现象。
1.4 逻辑混乱而归类失序
相关分类体系的地类归属未能充分遵循分类的应有逻辑，或是存在不符合常识的混乱现象，如“土地规划用途分类”将水库水面归入建设用地、“土地利用现状分类”将森林沼泽和灌丛沼泽归入林地而非沼泽地范畴；或是将具有从属关系的地类并列，如“土地规划用途分类”将盐田与采矿用地并列等；或是将相同地类归属到不同范畴之下，如农村道路、坑塘水面在“土地规划用途分类”中均归属于其它农用地而在“土地利用现状分类”分别归属于交通运输用地和水域及水利设施用地。
2 自然资源统一管理背景下土地分类体系建立的思路
2.1 统一土地现状分类
以土地利用现状分类为基础，对接森林、草地、耕地、沙地、水系等自然资源现状调查和监管标准，建立统一的土地现状分类标准，并形成统一的土地现状分类和统一的土地用途分类之间的转化标准，管理土地从现状到规划以及土地的时时流向，有效促进土地监测-评估-管控，指导国土空间规划的编制，实现土地用途统一管控的目标。
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2.2 统一土地用途分区
目前我国在探索编制各层级国土空间规划，并划定“三区三线”，即生态、农业和城镇三大空间，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。但面向不同层级的国土空间规划，从“三区三线”到土地分类，在规划中观的空间层面缺乏土地指导和管控。通过以上土地用途分区现状和目前的探索分析得出，应该建立一套适用于各城市自身发展要求的土地用途分区，明确对一定区域内土地主导功能、产业发展、生态保护的具体方向，以及土地开发、利用和保护政策和策略，从空间上解决好“空间战略格局-三区三线-土地用途分区-土地用途分类”的传导问题。
2.3 统一土地用途分类
依据土地分类规律，面向自然资源资产的统一登记，满足各层级国土空间规划土地布局和加强自然生态空间用途管制的需求，协调各类标准衔接和对应的矛盾，建立统一的土地用途分类。在土地用途分类重构中，以土地用途的主要功能为主要分类依据，统筹考虑土地的利用方式和覆盖特征，对现行不同土地分类标准中部分存在定义混淆，管理冲突的地类，进行重新拆分、归并和定义。
3 土地用途分类的建议
3.1 一级明确界定“建设用地”与“非建设用地”
按照土地性质的不同，一级把土地分为建设用地和非建设用地两大类。关键在于界定好水库水面、城市绿地、沟渠等土地的“建设用地”与“非建设用地”属性。
3.2 二级衔接城镇、农业、生态三大用途分区的土地分类
从合理统筹城镇、农业、生态三大空间，科学管理城乡土地方面考虑，在建设用地中划分出城镇建设用地、村庄建设用地和其他区域建设用地，在非建设用地中划分出农用地和生态用地。
3.3 三级面向总体规划管控的土地分类
按照区域或城镇总体规划对土地的管控要求，针对相应的二级地类进行进一步细分和管理。如城镇和村庄建设用地划分为：居住用地、公共管理设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用服务设施用地、公园与绿地用地等；其他区域建设用地划分为：区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地等；农用地划分为：耕地和其他农用地等；生态用地划分为：林地、草地、水流、滩涂和荒地等。
3.4 四级面向详细规划管控的土地分类
在三级地类的基础上，进一步划分四级地类，用于各类详细类规划编制的需要。如将公共管理设施用地进一步细分为行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、医疗卫生用地、社会福利用地等；林地细分为有林地、疏林地、灌林地、未成林地、苗圃地、无立木林地等。
3.5五级面向自然资源管理的土地分类
以完善自然资源空间用途管制为核心，促进自然资源的统一用途管制，在四级分类的基础上提出了更细的土地分类标准，建设用地面向土地的经营管理，农用地面向土地耕作类型和土地利用方式，生态用地面向自然资源产权管理，保障自然资源的有偿使用和收益分配。
4结语
统一自然资源管理是我国的特殊实践问题，统一土地利用分类体系亦是如此。尽管土地利用分类是各国的普遍性问题，国际上也有一些相对成熟的土地利用分类体系实践，但与美国、俄罗斯、日本、英国等国家不同，我国集国土面积辽阔、资源状况复杂、人口密度大、行政层级多、中央集权体制、经济社会转轨等诸多特殊情况于一体，统一土地利用分类体系的构建和实施没有多少直接的国际经验可资借鉴。对此，我国应立足于独特国情，坚持中国特色、敢于开拓创新、勇于独树一帜。
参考文献：
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[3]冯广京.自然资源科学研究和利用管理改革的基本思路与主要任务[J].中国土地科学，2018，v.32；No.243（06）：10-16+33.
论文作者:苏辉
论文发表刊物:《房地产世界》2019年3期
论文发表时间:2019/8/5
标签：土地论文; 自然资源论文; 用途论文; 建设用地论文; 林地论文; 土地利用论文; 空间规划论文; 《房地产世界》2019年3期论文;