企业参与“相邻冲突”治理的战略选择--基于上海兴隆化变电所事件的分析_冲突管理论文

企业参与“毗邻冲突”治理的策略选择——基于对上海新龙华变电站事件的分析，本文主要内容关键词为：变电站论文,上海论文,冲突论文,策略论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      近年来，国内外因公共基础设施建设而引起民众抗议的毗邻型危机事件屡见不鲜。毗邻现象，始现于20世纪70年代，由O'Hare首次提出这一概念，早期的毗邻现象大都以反对“污染性设施”为主，如垃圾清理场、毒性废弃物处理场、机场、监狱等，被称之为“不要设在我家后院”运动，后来这种毗邻现象有全球化的趋势，诸如欧洲、日本等国不仅有反对在本国、本地区设置毗邻设施的情形，进而发展成为“不要设在任何人家后院”运动，因为这些设施一旦出现事故就会对全体国民造成影响。例如，2011年福岛核电站事故之后，日本民众大规模反对重新启用和再建设核电站。改革开放以来，我国城市化水平从1978年的19.4%提高到2014年的53.7%，预计2050年要达到76%。城市中原有的基础设施和公共服务已不能满足居民的需求，这就必然要求政府部门建设一批新的公共设施来应对城市化快速发展的趋势和需求。但是，这些基础公共设施在建设时，就不可避免地会与周边居民产生矛盾，甚至爆发大规模的毗邻群体性事件，影响社会稳定。根据近年来我国发生的毗邻型群体性事件的特征，大致可分为四种类型，主要包括：环境污染、风险聚集、污名化、心理不悦，具体如表1所示。

      

      通过分析以上四种毗邻冲突的类型，我们可以看出，毗邻型冲突有两个显著特征：一是大都由计划建设或正在建设的毗邻设施引起，这些毗邻设施会产生负面的外部效应，包括空气和水质污染等，由此引发周边居民的反对；二是成本与效益分布不均衡，毗邻设施通常对大多数人有好处，但其环境和经济成本则集中在特定人群，由此导致不公平。基于这两个特征，居民往往会反对毗邻设施建造在自家附近。

      二、上海新龙华变电站事件的案例介绍

      （一）文献分析

      目前，国内外学者关于毗邻冲突治理的文献研究大多集中在毗邻冲突事件的原因、研究思路、对策三个方面。在参与处置毗邻冲突事件的主体上，也大多是基于政府怎样更好地完善公共政策、怎样有效应对冲突的视角，例如，截止到2015年12月3日，通过检索中国知网2006年1月—2015年12月近10年来所有研究毗邻型冲突的文献，共462篇，这些文献在分析毗邻冲突过程中，研究的重点大多集中在政府的公共决策是否能够容纳公众参与的诉求，政府的重大决策怎样更加科学化、民主化、制度化等问题，而对在毗邻冲突事件处置过程中同样起关键作用的涉事企业却研究甚少，这就为本文的研究提供了一定空间。目前国内外学者对毗邻型冲突的研究主要体现在以下四个方面。

      1.毗邻冲突的原因

      这方面的研究文献主要集中在周边居民对毗邻设施的反应及国家宏观制度的变迁两个层次。李小敏和胡象明（2015）认为，由于周边居民对政府和涉事企业缺乏信任是导致其反对毗邻设施的心理与认知因素。董幼鸿等人（2013）认为，毗邻设施所产生的环境污染、房屋贬值等负面效应使周边居民不愿与其毗邻。何艳玲（2006）指出，伴随着我国单位制式微而掀起的社区运动是导致毗邻型冲突越来越多的制度原因。赵鼎新（2012）认为，当前我国处于社会转型期，政治体制逐渐开放，政府对居民的控制能力开始减弱，这无疑将增加居民集体行为的可能性。

      2.毗邻研究的思路

      这方面的研究文献主要从冲突管理、公共政策与空间规划三个视角展开。陶鹏、童星（2010）等把毗邻冲突视为群体性事件，侧重于分析冲突双方的认知、资源、利益和信息等。熊炎（2010）从社会风险评估与风险分析的视角来研究这类冲突事件。邱昌泰等人（2006）从国家自主性和政策工具选择的角度，积极探讨毗邻冲突中的民主参与机制和公共空间发展。张向和等（2010）国土、规划方面的学者则从空间冲突和规划的角度分析了毗邻冲突事件。

      3.毗邻冲突的对策

      汤汇浩（2011）认为，毗邻设施作为公益性项目，可以通过建立综合性的补偿机制、风险消减机制和公民参与来解决冲突。熊炎（2010）强调，在处理毗邻纠纷时需要重视引入权威性、专业性、独立性的第三方来消除周边居民对毗邻设施的质疑。徐谷波、蒋长流（2015）提出，构建政府与社会在重大公共决策中的信任与共识机制，遵循经济、社会伦理与多元治理相结合的制度化解决路径。

      4.企业参与毗邻冲突

      目前单独研究企业参与毗邻型冲突事件的文献很少，基本上是零星散落在各种文献之中，这些文献大致可以分为企业履行社会责任和利益相关者理论两个方面。姜启军、苏勇（2010）指出，企业在追求利益最大化的同时应积极履行其应有的社会责任，例如，依法纳税、保护环境等，以符合伦理道德的行动回报社会，这对于企业长远发展是有利的。李晓凤（2012）认为，企业承担社会责任有利于提升企业竞争力，建立良好的品牌声誉，优化并创造更广阔的生存环境。

      利益相关者理论认为，任何企业不能独立于社会之外，尤其是不能脱离其周边发展的社会环境。企业的利益相关者既包括企业的股东、债权人、雇员、消费者、供应商等交易伙伴，也包括政府部门、本地居民、当地社区、媒体、环境保护主义者等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。刘长喜（2005）认为，企业所在的周边社区是企业的重要利益相关者之一。因此，企业的重大决策必须充分考虑周边社区居民的切实利益，包括居民的身体、心理健康，以及他们关注的问题，否则就会遭到周边居民的反对，发生毗邻型冲突事件。

      可以看出，上述文献侧重把政府部门作为研究主体，缺乏对毗邻冲突过程中涉事企业进行的深入研究。企业社会责任理论和利益相关者理论虽然为研究企业参与毗邻冲突提供了一个很好的视角，但由于企业天生具有趋利本性，容易造成市场失灵，容易使企业在日常风险预防与参与冲突事件过程中具有很大的随意性和选择性。基于以上分析，本文提出运用嵌入性治理这一理论来研究企业参与毗邻型冲突事件的处置。卡尔·波兰尼认为，人类的经济行动往往都是隐藏在社会关系之中。格拉诺维特认为，经济行为从内容到方式都会受到其发生的那个环境及社会结构的影响，特定的经济制度是社会结构的一个重要组成部分。嵌入性理论强调企业或市场本质上是从属于社会的，深深地嵌入社会关系当中。

      嵌入性治理的核心观点是，企业参与毗邻型冲突事件的预防和处置是企业的本质属性与持续发展的内在动力，不是外部强加于企业的，是深深嵌入企业的制度、战略规划和日常工作中的。企业参与毗邻型冲突事件的治理框架包括日常的风险预防和毗邻冲突事件的处置两个方面。企业毗邻风险的预防主要是指企业平时要在高层建立危机管理的协调机构，健全公众参与决策的机制，引进权威的第三方评估机构加强对重大项目的社会稳定风险进行评估，预防企业可能出现的毗邻风险。毗邻冲突的处置是指企业要积极与政府、党的基层组织、群众自治组织、社会组织、群众代表等多元治理主体共同参与毗邻冲突事件的处置，在处理过程中坚持依法、依规开展工作，防止冲突进一步升级，具体如图1所示。

      

      本文以上海新龙华电变站这一典型毗邻冲突案例为研究对象，以嵌入性治理为研究视角，具体分析上海电力公司在此次毗邻冲突事件过程中的经验与不足，希望以此探索企业在预防和参与毗邻型冲突事件的有效策略。

      （二）事件发展过程

      上海新龙华变电站事件虽然已经过去几年了，但这一案例对于其他企业参与毗邻冲突事件的预防与处置仍具有积极的借鉴意义。根据本文对毗邻型冲突事件的分类标准，上海新龙华变电站事件可以界定为环境污染类毗邻型群体性事件，附近居民主要担心变电站的电磁辐射会危害其身心健康，造成房屋贬值等。

      上海电力公司早在1995年就开始规划“220KV新龙华输电线路工程”项目，这一项目始于春申变电站，沿途经过上海市闵行区，最后通往位于徐汇区的新龙华变电站，该工程旨在增强闵行地区、上海铁路南站的供电可靠性。施工范围原来多数位于公共绿地内，但在过去十多年中，沿途包括春申景城、上海春城、万科假日风景、奥赛花园在内的众多小区，先后拔地而起，规划总建筑面积为170万平方米，可容纳5万人居住。高压线所产生的电磁辐射是否会影响到周边居民的健康，一开始就受到广泛关注。从整个过程来看，这次毗邻型群体性事件大致经历了三个阶段。

      1.萌芽阶段：个体申诉与抗议

      该阶段时间为2006年4月至2007年9月中旬。由于事前企业和政府实行孤立的决策模式，缺乏周边居民的有效参与，项目公示时就引发了居民的抗议。在这一阶段，抗议主要是以个体化形式进行，抗议方式包括写公开信、信访和当面理论等。

      台湾学者萧代基指出，毗邻问题是世界各国的普遍现象，极不容易解决，无论是在政策制定过程渐趋成熟的现代化政府还是尚未法制化的传统政府，都必然面临着由毗邻情结所衍生出来的地方抗争行动。2006年4月，部分居民得知春申塘沿岸高压线扩容的消息后，由于担心扩容后高压线电磁辐射影响健康、造成房屋贬值等，开始向上海市有关部门写信要求高压线入地，但有关部门未作任何回应。当年夏天，在获悉该工程可能开工的消息后，万科假日风景的业主就开始了小规模的维权行动。2006年8月，上海市电力公司先后两次发布公告，提出高压线扩容改建方案并征求居民意见。因方案中没有采纳居民提出的高压线人地建议，遭到居民书面反对。此后，沿线小区征集签名，并书面致函电力公司，要求改为电缆入地铺设方案，未得到任何回应。此后，在近一年的时间内，上海市有关部门和电力公司未作回应，也未再与居民进行沟通。

      在上海市规划局的协调下，电力公司同意将原来的“三塔”方案（即在原来的塔北侧再建两个塔，共同构成220千伏的三塔三回路），改为同塔四回路（即不再增加新的塔，只是把原来塔上负载的线路由一个增加为四个）。在建设单位看来，此次工程仅仅是对现有线路进行增容改造，并不涉及新建高压线路，且改建后的线路走廊中心线和原有线路中心线仍然保持一致。但是，周边居民对于这一修改方案并不满意，而在公众视野之外，2006年11月30日，上海市环保局在《沪环保许管（2006）1508号》文件中，则已批准了这一工程的环境影响报告书。

      2.酝酿阶段：集体抗议与上访

      该阶段时间为2007年9月底至11月中旬。虽然经过萌芽阶段的居民个体与零星的反抗，但企业和政府并没有对其产生足够的重视，片面从经济效益的角度来思考问题，为了“赶工期”而继续进行施工。在这一阶段，附近参与抗议的居民越来越多，居民开始阻止施工，并大规模到市政府集体上访。2007年9月29日，上海市电力公司在取得上海市有关部门的立项批文，但尚未办理建设工程规划许可证的情况下，为赶工期，贸然在春城、万科等小区开始施工，引发居民与施工方的多次冲突，矛盾逐步深化。9月29日、10月1日，上海春城小区100多名居民集体阻止施工，并在小区内悬挂反对高压线施工的横幅和标语。部分居民成立“维权”小组，在互联网上串联、鼓动冲击施工现场，奥塞花园已浇制好的两个塔基也遭人为彻底破坏。10月2日，为确保特奥会和党的十七大期间社会稳定，闵行区与上海市电力公司协商后明确表示工程必须暂停。一名家住万科假日风景的律师，曾于10月9日向闵行区法院起诉电力公司，法院受理后，以群体性案件需慎重考虑为由，未予立案。由于遭到业主反对，电力公司也无法按原进度施工。

      进入11月中旬，经过长时间对峙之后，局势变得日益紧张。11月16日，施工队的强行施工再次被业主阻止。11月18日中午，得知电力公司即将施工信息后，多个小区的近七八百名业主，集体前往上海市政府上访，300余名情绪激烈的居民到上海市政府集体上访被劝返，其中六名行为出格的上访居民被公安部门依法传唤，闵行区信访办曾试图介入调停，但未成功。

      3.爆发阶段：矛盾激化及应对

      该阶段时间为2007年11月下旬至11月底。由于在第二阶段企业和政府并没有足够重视周边居民的利益诉求，加上变电站为了赶工期突然复工，激起附近绝大多数业主的愤慨，矛盾得到激化。周边居民得到超常规模动员，人数空前，在行动上演绎成集体非理性抗议。在抗议过程中出现了一些激烈冲突现象，包括冲击工地、堵塞道路等。11月25日晚上，两部挖掘机开到了上海春城和万科交界的伟业路上。11月26日凌晨，部分业主发现，现场施工人员已经将上海春城的铁丝网拉开，万科的围墙也被推倒，而此时站在路边的警察、联防队员等，已有两三百人规模。11月26日上午，为保障冬季用电高峰，上海市电力公司在闵行区公安部门的配合下，开始在春城、万科小区实施保护性施工。当天晚上，约600名居民接受网上和手机短信的煽动聚集后，冲破万科小区A10塔基警戒带和施工围拦阻绕施工，双方发生激烈冲突，酿成毗邻型群体性事件。有些居民的情绪一度失控，向施工人员和民警投掷砖块，致使有人被砸伤。当晚，周围几个小区的近千人已经聚集到施工现场。“现场一片混乱，坑边站满了人，根本无法控制。”一位不愿透露姓名的业主回忆起当时场景。目击者称，警察在现场使用了辣椒水，并带走数名业主。

      11月27日，被带走的居民获准回家。当日晚上，约600名居民在万科门口聚集后，沿畹町路至春申路口欲堵路，被执勤民警及时阻止，万科假日风景小区专为此事成立的维权小组被解散，业主委员会被认定为是唯一合法维权组织。28日晚上，约400名居民在小区内聚集高唱国歌，呼喊口号，情绪异常激烈，并欲上街堵路，被公安民警制止。以后数天每日晚上有数百名居民开始在万科、春城等小区散步煽动和抵制高压线施工。

      在这一事件过程中，部分沿线小区居民和一些与事件无直接利益关系的人员以“搜房网”的“万科假日风景”和“上海春城”两个子论坛为主，在网络上对事件进行炒作：一是传播“高压线路给沿线居民健康带来重大损害”、“警察在现场对居民喷辣椒水”等信息；二是鼓动居民游行静坐、冲击施工现场：三是莘城苑等磁悬浮工程沿线小区居民表示“声援”，并传授所谓的“斗争经验”；四是个别人员发布境外媒体、记者的电子邮箱和电话号码，联系和挑动居民“告洋状”，当时确有不少境外媒体到现场采访。

      在矛盾激化阶段，由于附近居民在行动上已经演绎成集体非理性剧烈抗议，出现一些激烈冲突和破坏现象，如不及时处理，势必造成不可想象的严峻后果。在这种情况下，上海电力公司积极配合政府等相关部门，采取果断措施，最终成功使这一冲突事件得以顺利解决。上海电力公司在这次毗邻冲突事件中主要从两个方面着手进行应对和处置。

      一是采取多种形式进行宣传，消除群众的疑虑。有学者认为毗邻抗议“不一定要有技术层面、经济层面的理性知识，而可能是一种情绪性反应”，或干脆认为毗邻情结就是一种自利的、意识形态的或政治倾向。毗邻情结是公共政策环节中部分群体与社会其他成员之间的利益冲突，在集体行动逻辑中，这部分社会成员的社会剥夺感较强，具有高度的社会动员性，如果处理不当，很容易演变成毗邻型群体性事件。

      为了消除居民的疑虑，上海电力公司面向居民积极宣传工程的合法性和科学性。针对群众对电磁场的质疑，电力公司在上海市有关部门的配合下，制作《告居民书》、《输变电设施电磁环境知识问答》各4 000份，《闵行报》印发“建绿色电网、创和谐家园”专刊一万份，发送到工程沿线小区的每户居民家中。上海电力公司与东视广角、闵行电视台进行合作，邀请环保、电力部门领导和权威专家，针对居民提出的突出问题，录制现场解答专题片连续滚动播放。同时邀请上海辐射环境监理所专家实地检测，得出的结论是，所建变电站的电场和磁场辐射与上海市主要公园草坪的环境值是一致的，标准远远低于国际和国家标准，让附近居民知道这些辐射值对人体没有任何伤害。

      二是深入社区做好群众工作，积极回应群众诉求。事件发生后，上海电力公司高层领导极为重视事件处置工作，遵照时任上海市委书记俞正声“依法办事、慎重处置、耐心工作”的指示，多次召开专题会议，并坚守在现场亲自处理，积极稳定居民情绪，争取居民的理解和支持，并直接找一些利益相关者进行谈话，同时配合闵行区委、区政府发动党员、楼组长等骨干力量积极开展正面宣传，先后多次邀请电力专家，召开居民座谈会，就居民最关心的问题解疑释惑，教育、引导居民以理性、合法的方式表达利益诉求。

      在这次事件中，上海市电力公司与相关政府部门加强合作，及时、有效并最后成功处置了因建设闵行区22万伏新龙华变电站进线工程而引发的毗邻群体性事件，保证了工程施工按照计划得以正常进行，有效地维护了地区的稳定，实现了企业的经济效益、社会责任及政治效应的有机统一。

      三、案例分析：新龙华变电站事件的启示

      当前，随着我国城镇化的快速推进，全国各地还会不断建设大量公共基础设施来满足城乡居民对基本公共服务的需求，毗邻型冲突事件就在所难免。据外国专家Malte P.Benjamins（2014）推测，未来几年，面对垃圾围城的危机，中国各地至少需要建设300座垃圾焚烧厂来解决城市垃圾处理问题。例如，北京至少要建设九个垃圾焚烧厂才能解决日益增多的垃圾处理问题，全国各地因建设垃圾焚烧厂而引起的毗邻型群体性事件呈现出愈演愈烈的趋势。这就对参与毗邻型基础设施建设的企业提出了严峻的挑战。

      丘昌泰等人（2006）在深入分析台湾地区大量案例的基础上认为，在毗邻型冲突事件中，附近居民主要关注六个方面的问题：（1）健康与财产风险问题，即社区居民在生理与心理上可能受到的伤害以及个人财产受到的损害。（2）环保回馈问题，即社区居民由于毗邻设施而造成了身体、财产、精神上的损失，从而希望得到现金或非现金的补偿。（3）生活品质风险问题，即毗邻设施对居民生活环境造成了损害。（4）专家决策独裁问题，即毗邻冲突反映出公共政策制定过程过分重视专家意见，而忽略民众的意见。（5）信任差距问题，即毗邻冲突中民众对政府公权力出现信任危机，民众无论如何都不相信政府的公正态度、不相信企业改善污染的诚意。如果参与毗邻公共基础设施建设的企业能够与相关政府部门及附近居民进行充分沟通，在决策及施工过程中考虑并尽量解决这六个方面的问题，毗邻型冲突事件或许就能避免，或许会把冲突事件中造成的损失尽可能地降到最低。

      根据企业预防和参与毗邻型冲突事件的嵌入性治理框架分析，上海新龙华变电站事件从开始酝酿、发生，到逐步演变成群众非理性的毗邻型冲突，主要原因就是上海电力公司没有在日常工作中建立危机管理的协调部门，没有建立公众参与重大工程决策的制度，没有引入独立、权威的第三方进行社会风险的评估。这就导致上海电力公司在新龙华变电站前期的规划、选址和后期建设过程中，实行孤立的决策模式，缺乏与周边居民进行沟通，没有充分考虑到周边居民的利益诉求，没有对变电站电磁辐射的影响进行科学宣传，没有及时消除周边居民的质疑，加上企业相关人员法制观念淡薄，在冲突事件过程中出现漏洞，最终导致矛盾的进一步升级与恶化。

      嵌入性治理是整体性治理，同时又包含着系统性治理和共同治理。企业参与毗邻冲突事件的治理是一个复杂的、系统的工程，需要从整体上、多层次嵌入企业治理的结构和过程。虽然上海电力公司在冲突恶化时果断采取措施，成功处置了这一事件，但深刻反思上海电力公司在这次冲突事件中的不足及后期处置的经验，对相关企业今后预防和处理类似毗邻型冲突事件具有很好的启示作用。

      （一）建立健全危机协调机构，切实加强企业社会风险管理

      当今的社会是一个风险社会，很多社会风险的爆发具有很强的突发性和不确定性。社会风险的存在与风险社会的到来使企业利益与社会利益相互依赖，这就越来越使企业参与毗邻型群体性事件的预防和治理具有了内在动力。积极预防和处置企业发展所面临的潜在毗邻型群体性事件已经不再是企业的选择性行为，而是实现企业社会风险有效管理、推动企业持续发展的战略性思考。因此，预防和应对随时可能发生的社会危机是每个企业都要面临的现实问题，企业需要积极构建危机管理的运行机制。

      首先，在企业高层建立专门的有权、有力、有效的中枢指挥决策机构。这一机构的主要职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划，进行危机信息管理和危机风险的评估。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作，对企业职工进行危机管理的教育和培训。在危机发生期间，负责危机处置的领导、协调与监督等。

      其次，在企业建立常设性的危机管理综合协调部门。毗邻冲突事件产生的原因有很多，发生过程非常复杂，危机管理是一个涉及很多部门，需要各部门密切配合的系统工程。为了在危机发生时有效整合企业不同层级之间的关系，推动各个部门互相配合，有效开展工作，还需要在企业高层设置一个综合性的危机处置协调中心，平时做好有关企业重大社会风险的宣传、预防和培训，并对有关可能的危机风险源和危机征兆等信息进行综合分析，以保证在危机状态下能够高效地协调各职能部门的联系和协作。

      在这次毗邻型冲突事件中，上海电力公司虽然临时成立了专项工作领导小组，最后解决了冲突事件，但是企业缺乏危机管理的意识，缺少危机协调处置的机构及机制建设，不能有效预防企业潜在的社会风险，在危机来临时不能及时进行处置，如果企业建立了日常的危机协调处置机构并有效进行运作就有可能预防这次毗邻型群体性事件的发生。

      （二）加强与居民的沟通，鼓励居民积极参与决策

      建立公众参与机制，加强公众参与度，可以增强企业重大决策的科学化、民主化。企业可以建立、健全公众参与重大决策的机制，鼓励公众通过听证会、网络平台等灵活多样的形式参与决策，改变传统的自上而下的决策方式，畅通公众利益表达渠道，积极与公众代表进行对话，这样有利于消除公众的误解，争取公众的支持，同时吸收公众的合理建议，不断完善决策程序，推动决策的公开、透明，从而有助于毗邻困境的化解，使问题能够顺利解决。

      沟通不充分、信息不公开、缺乏公众参与是导致上海新龙华变电站事件爆发毗邻型冲突的根本原因。在这一案例中，沿线群众认为该项目的建设情况、环保问题及小区绿地占用情况等涉及他们的最直接、最切身、最现实的利益，而有关方面并未对此作出积极的正面回应。2006年8月，尽管上海市电力公司先后两次发布公告，在项目动工前就项目方案等内容对沿线群众进行公告，提出高压线扩容改建方案并征求居民意见，但因方案中没有采纳居民提出的高压线入地建议，遭到居民书面回函反对。此后，沿线小区再次征集签名，并书面致函电力公司，要求改为电缆入地铺设方案，仍未得到任何回应，此后再无任何关于该项工程的公开消息披露。

      在北京、上海、广州等地，都曾先后因高压线建设引发冲突，除了技术标准，更多的或许还是决策体制的原因。面对这种复杂的、充满争议的、不确定的健康风险，只有更好地贯彻公开以及透明的决策过程，或许才能有效地缓解由此引发的社会焦虑甚至对抗情绪。与此形成鲜明对比的是，无论是在美国还是在欧盟，居民从当地政府或企业那里，都能很容易获得相关规划信息。在爱尔兰、荷兰以及意大利等国家，政府甚至允许当地居民参与高压线等基础设施的选址工作。因此，有效的公众参与是打破毗邻决策问题结构固化的活力所在。毗邻型群体性事件的出现往往是由决策者的低回应性所导致的，决策者若能积极配合基层政府回应当地居民提出的要求，消除他们的疑惑，发生群体性事件的概率就会大大降低。因此，只有充分尊重当地居民的知情权、监督权和自主选择权，才能从根本上化解毗邻危机。

      在事件初始阶段，即事件发生的近一年时间内，针对小区居民小规模的维权行为，上海市有关部门与电力公司均未做出回应，也未再与居民进行沟通，使得群众误以为施工单位考虑了其意见，停止原项目建设。暂停施工后，有关部门仍没有和群众进行进一步沟通，没有正面回应他们最关心的“高压线入地”等问题。虽经闵行区组织大量工作小组与民众进行沟通，并印发资料进行宣传，但不少居民一时难以接受，事件冲突程度因此恶化并逐渐失去控制。

      孟建柱在《人民日报》曾撰文指出，加强和创新社会治理，推进社会治理社会化，激发社会自治、自主、能动力量，让大众的问题由大众来解决。切姆皮尔（1992）把治理看做是一种即使在没有政府参与或无人有权指挥的情况下也能把事情办成的能力。在企业重大决策方案的形成、执行过程中，建立科学、有效的公众诉求表达机制，加强公众理性的培育、拓展公众诉求表达的渠道、提高政府科学回应民意的能力，听取和吸收各种利益群体的意见，有利于保证决策方案的科学性，有利于发挥企业的积极影响，同时把可能出现的潜在社会问题解决在“决策”状态和过程中，避免出现因决策失灵造成的巨大损失。

      （三）建立第三方评估机制，加强重大项目的风险评估

      党的十八届三中全会明确指出，“创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全重大决策社会稳定风险评估机制”。重大工程建设项目作为重大决策社会稳定风险评估范围的主要组成部分，在决策评估事项中所占比例很高，易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设。

      业内人士指出，公众之所以对于高压线的电磁辐射缺乏了解，很大程度上是因为电力部门一直在试图回避这一点，缺乏主动介入的积极性，担心科普宣传反而会带来负面影响，卫生部门和环保部门，都没有在公众教育方面提供切实有效的渠道，这样导致的最直接后果是，一旦公众可以通过互联网或者其他渠道获得相关信息时，不仅会在潜意识中放大这种负面信号，更会对相关部门产生不信任感。为“新龙华输电线路工程”担任环境影响评价的是中国电力工程顾问集团华东电力设计院，上海市环保局的知情人士表示，该环评单位是通过环保部门认定的，并在电磁辐射评价方面具备甲级资质，但由于该设计院和该项目建设方上海电力公司同属于国家电网公司，再加上当时该项目的环评报告仍未对外公布，在缺乏有效的外部监督的情况下，环评质量的公正性很难获得众多业主的认同。

      在实践中往往是一些具有公正性、专业性、权威性的第三部门更容易取得公众的信任。因此，相关部门和涉事企业在处理毗邻纠纷时要重视引入专业性、权威性的第三方评估机构，特别是在双方争执不下的技术性问题上，如果政府部门或企业作为争执的一方介入事件，极易诱发大规模群体性事件。因此，扩大公共政策参与的范围，从不同的视角对重大公共政策进行评估和审视，对于预防和应对潜在的风险是非常有帮助的。

      （四）不断提高法制观念，坚持依法开展工作

      党的十八届四中全会指出，依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。运用法治方式和手段是服务群众、维护权益、化解社会矛盾的根本途径，在日常工作中做到依法建制、有制可依、按制办事。

      在上海新龙华变电站毗邻事件中，有关部门的工作人员法制观念淡薄，没有按照相关法律和规章制度开展工作，在工作中出现失误，使群众对绿地权属和用途性质产生争议。产生争议的主要原因是有关部门对居民小区的规划建设批文在表述上的不一致，主要表现在三个方面：一是不同部门之间的批文有关表述不一致；二是同一部门先后的批文表述不一致；三是批文的文字和附图表述不一致。同时，开发商在房屋销售中对有关事项的告知不充分，以及相关绿地一直由物业公司管理养护的事实，也是引起群众误解的原因。

      在这起冲突事件中，企业有关部门法制意识不强导致的工作瑕疵是事件恶化的重要因素，企业明知工程项目在手续不全、不合法的前提下贸然开工是导致冲突升级的导火索，工程内容事先缺乏透明度及有关方面与群众沟通不够，是事件发生并连续多次爆发的原因。2007年9月29日，上海市电力公司在有关证照并未齐备的情况下贸然开工，引发群众不满，进而阻挠施工。在群众怀疑并追问其合法性的前提下，有关方面没有能作出正面回应并暂停施工，是导致冲突升级的导火索，把居民情绪一下推到了愤怒的顶峰。2007年11月26日再次施工后，使得矛盾进一步激化，最终引发毗邻型群体性事件。

      因此，加强毗邻设施建设过程的法治化和规范化，将毗邻设施的规划、设计、选址、决策、实施、争端解决机制等方面纳入法治化的轨道，使毗邻设施建设中的各个环节有法制的保障，提高毗邻设施建设的权威性和规范性，这对政府和公民的行为都起到一定约束和规范作用。企业在实施重大工程建设项目时，应做到手续不全不开工、沟通不够不开工、实际问题未解决不急于开工，同时要特别注意和强调审批、施工程序的合法性，防止各种原因造成群众的误解。

      （五）构建政治吸纳机制，加强对重点人群的教育引导

      当毗邻冲突发生时，相关政府部门和涉事企业都希望尽力来解决和消除毗邻冲突带来的负面影响，但政府与企业需要换位思考，站在反对的公众一方来思考这一冲突事件。如果政府和涉事企业畅通公众利益表达渠道，切实回应公众的利益诉求，解决他们的实际困难，在政策允许的范围内通过政治吸纳机制将这一类冲突纳入常态管理模式中，而不是将参与毗邻冲突的公众看成是麻烦的制造者、政府与企业的对立面、处于非理智的“疯狂的时刻”，毗邻冲突可能就会有效预防或得到尽快解决。在此次事件处理中，上海电力公司有意识地构建面向城市弱势群体的政治吸纳机制，以平等、开放的态度面对社会群体，降低了这起毗邻型群体性事件的风险。

      孙立平（2000）在研究国家与农民的关系实践形态过程中，曾经提出了“动员能力生产”的研究假设。他认为，动员不仅仅是结构性的，而且是过程性的。上海市电力公司的做法很好地实践了此种理念。在事件处置过程中，上海市电力公司与政府有关部门采取宣传、疏导、沟通、教育的方法，耐心做好群众工作，并依法教育重点人员。公安机关将阻挠施工的12名违法滋事人员强制带离现场，进行训诫教育，使其认错悔过，并对58名组织煽动或有过激行为的重点对象，进行正面谈话和法制教育，使大多数人转变了态度。

      在当前，任何企业都不能孤立于社会之外，都是深深地嵌入在社会关系之中，因此，参与社会治理是企业的本质属性。树立风险防范与危机管理意识，建立有效的危机管理与协调部门，鼓励公众参与重大决策，引入第三方评估，依法、依规开展工作，积极预防和参与毗邻冲突事件的处置是企业履行社会责任、化解社会风险、提升企业综合竞争力的内在动力，这对于推动企业可持续发展，实现企业经济效益与社会效益最大化、维护社会稳定具有积极的现实意义。上海市电力公司在处理新龙华变电站这一毗邻型冲突事件中有效发挥了企业的主导作用，弥补了前期工作的不足，同时为事件的解决提供了突破口，这对其他企业解决类似事件具有一定的借鉴意义。

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