美加两国财政预算准备技术的借鉴与思考，本文主要内容关键词为：两国论文,财政预算论文,美加论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
考察情况介绍
预算管理
（一）预算管理体制与收支范围
美国、加拿大两国实行的是联邦制，政权由联邦（中央）、州和地方三级政府组成。地方政府包括郡、县、市学区等。与政权体制相适应，美、加两国的预算管理体制也由联邦预算、州预算和地方预算三级组成。
在预算管理体制上，美国、加拿大两国实行的是较彻底的分税制，但财政收入的主要部分集中在中央，部分州和地方政府预算执行中收不抵支的部分，由中央即联邦政府和州政府通过财政转移支付的办法解决。也有部分地方政府因收入明显偏高，而按一定的比例上缴上一级政府。
各级政府税种的划分即财政收入主要来源分别为：
联邦政府——所得税、商品服务税、关税和消费税等；
州政府——州所得税、零售税、土地转让税、资源税等；
地方政府——财产税等。
各级政府财政支出范围的划分分别为：
联邦政府——主要负责联邦政府级行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府补助、社会保障（健康、福利、医疗等）以及对若干大类研究、发展项目的资助（包括科技、能源、环境、农业、住宅、交通、教育、就业、保健等方面）。
州政府——主要负责州级行政、州社会福利、州教育、州债务彩票以及若干类基础设施等（依两国的法律规定而有一定区别）。
地方政府——主要负责地方级行政、治安、消防、交通管理、公用事业、某些文化娱乐方面的公益性设施、地方教育、地方基础设施以及地方债务等（依各地方的法律规定而有一定区别）。
（二）预算准备的一般做法
预算准备就是预算管理职能部门根据本级政府的政策导向、财政收支的预测情况以及其他相关信息，从合理配置资源的目的出发，制订相应的预算供求规划，亦即编制每一财政年度的预算。
美、加两国采用分级预算制度，中央和地方都有自己独立的收入来源和支出项目，独立编制各自的预算。
1.编制预算的原则。美、加两国州以下政府（含州）预算编制采用复式预算，即分别编制经常预算和资本预算。预算编制原则中最重要的一条是当年的预算必须做到收支平衡，不准列赤字。即经常性收支做到基本平衡、略有结余，资本预算（即建设性支出）除了经常性收支结余外，主要依靠借债解决。但按照法律规定借债权集中在州以上政府，地方政府的建设性资金缺口需要发放一定数额的建设债券，但必须报经州一级政府审核批准，并委托银行系统具体组织操作，地方政府的财政部门不直接参与。
预算编制的另一条原则是以支定收。地方政府的预算部门在编制下一年度的预算时，按照一定程序，最终得出支出资金的需求量后再确定本地税种（如财产税）、税率，或确定借债的具体数额。
2.预算年度。美、加两国上下级政府之间的预算年度存在一定的时间差。美国联邦政府的预算年度是本年的10月1日开始至下年的9月30日结束；纽约州的预算年度从本年的4月1日开始至下年的3月31日结束；而纽约市的预算年度是本年的7月1日至下年的6月30日结束。 上下级政府预算年度不一致的主要原因是为了体现权责发生制的原则，使上一级政府在本年度中通过转移支付办法下拨的专项资金和非专项资金在本预算年度中得到如实反映，提高所编年度预算的准确性。
3.预算编制程序。美、加两国各级政府之间，各州和各地方政府之间在预算编制的程序上也有一些差异，但通常的做法可以归纳如下（以多伦多市为例）：
——地方政府首脑（市长）直接领导下的预算管理委员会，首先将下一年度的预算指南向有关业务主管部门和公众发表，征询各方意见。此外，将有关编制预算的表格发放到各事业主管部门、行政机关及提供给半社会化产品的企业。
——领受填制预算表格的事业主管部门、行政机关及有关企业向专门设立的政策委员会（由政府官员、公民代表等各方人员组成）提出政策咨询。然后填列表格报送到预算管理办公室，由其汇总成预算草案。
——预算管理办公室将汇总编制的预算草案及原已收集的基础数据和分析材料一并报送到预算检查小组进行预审。
——预算检查小组审定的草案报设定的执行委员会审定。
——执行委员会将审定的预算草案报市政厅（由市长和民选代表组成），举手表决通过后即成下一财政年度的正式预算。
4.预算编制的时间安排。美、加两国地方政府的预算通常在预算年度开始前的4个月左右即已编制完毕并获得正式批准。 以加拿大多伦多市为例，其预算年度是本年的9月1日开始至下一年8月31日结束， 故下一年度的预算在本年的4月份左右即已编制完毕并获得批准。 其所以提前得这么早，一是预算准备本身就是预算管理部门与其他事业主管部门之间讨价还价的过程，只有几经磋商才能最后确定，故在时间安排上宜早不宜迟；二是地方政府一般每隔三年改选一次，并通常在3 月份左右揭晓，在预算编制的时间上适当提前，以适应政府领导成员变更和财政政策变动的需要；三是由于近年来这些地区经济发展缓慢，通货膨胀加剧，财政收入上不去而财政支出又压不下来，只能通过硬性削减的办法解决收支矛盾，这就需要多方协调，在预算编制的时间上只能安排得充裕些。
5.长、短预算计划有机结合。美、加两国除了年度预算外，还编制长期财政预算计划，其实是一种预测。一般分为3年、5年、10年。如纽约市资本预算在预算年度计划中就考虑到10年后的还债因素。渥汰华市着眼于5年内每年紧缩支出20%等。一般来说， 编制年度预算一定要考虑到长期计划所反映的国民经济发展的需要；编制长期计划也要考虑到年度预算所能提供的财力保证。
支出管理
（一）支出原则
美、加两国财政支出原则主要涉及四个方面：一是以整个国家为对象而提供的公共性支出，如国防、国际事务、司法管理、一般行政费支出等；二是在花钱和受益上有矛盾且关系到全体公民利益的支出；三是一些虽属私人经营或州政府负责，但对整个国民经济发展有重大影响的项目，如农业援助、能源、社区和地区发展支出等；四是社会公共福利支出如社会保障、卫生保健、退伍军人福利和服务支出等。
州、地财政支出占这两国财政收入的三分之一以上。重点包括两个方面：一是区域性较强项目，即支出受益范围一般只限于某州或地方政府所辖区域；二是与人民的日常生活联系直接和紧密的项目，具体有教育、公路建设、公共福利、保健和医院、公共事业、债务还本付息和其他。其中部分项目由上一级政府提供的专项拨款或转移支付解决。
（二）支出管理方法
在支出管理方面，严格预算立法，强化预算监督，实行分级预算，州、地政府不允许有赤字预算。具体做法主要有：基础任务法、招标采购法、债务预算法、刚性预算支出法、中心帐户控制法等。
1.基础任务法，也称任务导向预算（以旧金山市为例）。根据事业单位的任务、产出、目的及成本来制定。每个部门的预算应详细描述该部门的事业所需经费。此外，每个部门应向市长和预算管理委员会提供详细的预算资料。这些资料包括：a.总体任务和目标；b.具体工作程序和工作内容；c.服务对象；d.为满足服务而提供的成果；e.指导每项工作的战略计划；f.衡量工作进展所需的全部经费；g.开展每项工作所需的全部经费；h.上一年度该部门完成、超额完成或没有完成任务、目的、战略计划和支出限额的具体描述。
预算计划三年流动。第一年是基础，第二年是指标确定，第三年执行。每执行半年检查预算安排与原来任务是否一致，控制原来预算确定的项目支出，不能突破。
2.招标采购法（以奥克兰市为例）。财政部门下专设采购部门。采购的设备有公共办公设备，也有各种环卫设备和路边清洁箱。掌握的原则是，事业单位无权采购2000美元以上的设备，而要由财政组织集中采购；2000美元以下的也要招标，由财政部门同意后才能采购。采购资金是已批准的年度预算中已安排的项目资金。一个项目招标采购如有结余，项目之间不能自行调剂，只能提出申请，批准后由财政部门调剂。否则，收回结余资金。采购的物品项目均存入电脑，便于以后检查。
招标采购操作程序：如购买消防车，先由财政部门列入标书，向外招标。采购招标政策由财政部门制订，采购部门执行。采购招标主要有这样一些技术规范：标书、尺寸、买什么、技术性能、商用性能、使用效果，由预算单位填报，财政部门审核，提供给投标商。
另外，折旧、大修资金都由财政部门制订核算政策，资金集中到财政。具体由事业单位提出标准，报市政府专设机构讨论，通过后执行。
3.债务预算法（以多伦多市为例）。对于建设性资金，主要采用借款形式，本金和利息都通过财政，财政部门在安排预算时一般用25%的收入用于还款。银行在发生资金困难时，可拆借资金，最高可达建设资金的30%，一般向上级政府借，形式以发行债券为主。建立偿债基金，假如10年后一次性还款，则在10年内分别提出一定比例的资金，存在偿债基金帐户内，暂不归还，等到10年到期后一次性还本付息。
4.刚性预算支出法（以安大略省为例）。在预算管理中引进企业财务管理的权责发生制，将经常支出帐户与资本支出帐户分开进行管理。预算核定非常刚硬，一直到各分类细目，并要各部门对预算负责。控制支出的依据是各市政府通过的预算硬性控制并监督。拨款由财政部门拨到用款单位。只有控制住支出，才可同意市一级政府向省政府申请转移支付款。
刚性预算中控制支出的要求是：a.指标核定后，部门负责人负责不能超支；b.编预算时要求压缩20%，主要是不允许有赤字；c.独立的审计部门对用款单位进行审计；d.事先核定预算时，核到各类别；e.成本核算好才能定预算；f.根据政策导向和法律规定的范围供应资金，不得扩大；g.透明度高，财政报告公开发行；h.责任清晰；i.想办法建立自我补偿机制，收费并提供服务；j.如果预算支出项目中无法列入则将某项服务承包出去，或民营及寻找私人合作伙伴。
预算一经通过项目不能变更，如增加预算需经议会批准。但这块资金不是由财政出，而是在原定预算中20%的福利费中调剂。 即预算定A，需B，则B在20%内调整，80%的预算项目不能变，且A、B 都要招标或报财政部门。如遇紧急情况，只有1%的紧急费。预算不准有赤字，财政资金总量不增。
5.中心帐户控制法（以多伦多市为例）。根据“进资金要快，用出去要慢”的谨慎用款方针，资金收支及借款，全部通过财政资金中心帐户，采用现金支付和转帐支票两种方式。资金帐户利用时间差，也搞短期融资，收取利息。事业单位要用款，在已批准的项目预算内，要用款部门签字，并要验证此款确是年度预算内已列入的项目，财政才能拨款。事业单位收入全部进入资金中心帐户，需要动用此款时，要验证该单位收入确已入中心帐户才能拨付。拨付依据是：分类设帐户和招标，分类帐户中有这个单位收的费或项目预算资金，才能拨；同时还需要招标。一般是1万元以上招标，1万元以下不招标，但要说明为何选这家付款。对于存款的银行也是招标的，标的是优良的态度和服务质量。
考察启示与改革设想
预算管理
借鉴美、加两国经验，结合我国的实际情况，在预算管理上，我们认为应在以下几个方面深化改革：
（一）强化预算法制建设。虽然我国的《预算法》及《实施条例》在预算编制的原则、程序、内容等方面都作了相当明确的规定，但结合本市实际，我们认为要切实提高本市各级财政部门预算管理的整体水平，必须由市人大或市政府就市与区县、乡镇三级预算编制专门立法。这样才能较为彻底地改变目前存在的预算编制程序不顺，预算编制内容不全，预算透明度不高及预算约束力弱化的状况。
（二）完善预算编制程序。纵向应做到自上而下下达预算指令，自下而上逐级编制汇总预算，上级政府不再代编下一级政府的预算；横向应做到预算主管部门向各事业主管部门下达预算指令，并发放有关表格，各事业主管部门应按预算主管部门的要求详细填列并按时上报，以便预算管理部门汇总后报本级政府审定后再报本级人代会批准。
（三）合理确定预算年度。在预算年度确定上，由于《预算法》已作了明确规定，建议本市各级的预算年度在保持与中央一致的基础上，适当提前预算准备时间表，亦即尽可能做到下一年度的预算在下一预算年度开始之前即已编制完毕，并获人代会通过批准。从进一步提高预算编制内容的准确性出发，也可在适当时候，向中央提出建议要求修改《预算法》，使上下各级政府的预算年度保持一定的时间差。
（四）深化细化预算内容。本市预算编制的内容，应在目前仅编制并审议批准大类经费收入和支出项目的基础上，进一步深化细化。经过几年的努力，要基本达到西方国家现行的预算管理水平，这对于增强预算编制的透明度与约束力是十分有利的。
（五）加强金库管理。就上海实际情况来看，目前直接流入金库的资金主要是预算内的经常性资金和部分建设性资金，相当大的一部分资金还在预算的体系外循环，这既使整个资金的使用效益明显降低，又不利于廉政建设。建议从今年开始，以认真贯彻执行《预算法》实施条例为契机，在全市范围内组织一次资金大清理，把应纳入预算管理的资金全部清理进来，并制定相应的管理办法，真正做到统而不死，活而不乱。
（六）建立偿债基金。在政府债务纳入预算的基础上，根据借款规模，编制预算时考虑按一定比例建立偿债基金。近几年，为改变本市长期积累的市政设施陈旧、市政建设落后的状况，市政府通过举债办法，在这些方面投入了大量资金，取得了一定成效。但是，相当一部分项目建成后虽然社会效益不错，但经济效益并不理想，以收入还本息有一定的难度。由于相当部分债务是财政担保的，随着还款期限的到来，在举债单位无力偿还债务时，由财政担保的还债责任难卸。为了做到未雨绸缪，建议报经市人大和市政府，在预算编制时按照借债总规模，以不高于支出总额10%的比例专门设立偿债基金，该基金单独设帐管理。
支出控制
（一）建立支出控制中心
设想在上海建立支出控制中心，机构设在市财政局。支出控制中心根据市人代会通过的预算指标，分类管理、分类存款。这些预算指标主要有经常性指标，专项指标，抵支收入上缴财政款，另有中央补助款，并设财政周转金和偿债基金。这些资金均存在专设的帐户中心，按类、款、项目分别存款。其中：对核定的预算项目按项目的经济效益和补偿机制划分为财政供给、有偿使用、部分有偿使用、财政贴息等，这几种都编成数据库存入支出控制中心电脑。帐户中心对需存入的银行要招标，并且在3年后重新招标。 将各类财政性资金都列入支出控制中心的帐户中心，存入招标后确定的银行。
（二）建立集中采购招标制
根据竞争原则对专项经费（或转移支付）使用采取集中招标措施。
1.招标采购。凡属政府范围内和社会公共需要以及使用过程中无法自行补偿的，对经过可行性评估、立项已批准的大修理工程和单项设备购置在人民币50万元以上的，原则上由财政实行招标采购。
2.非招标采购。对大修理工程和单项设备采购在人民币50万元以下的由财政实行非招标采购中的询价采购，询价采购不少于3 家询价采购范围，国际、国内均可，采购资金是年度预算中已安排的项目资金。一个项目从立项、购置（发包）、价款、支付、验收使用、效益计算等实行有效管理。如一个项目招标采购后有结余的，项目之间不能自行调剂，只有财政接受申请后由财政批准调剂或收回结余资金，以充分发挥财政部门的监管职能。
3.一般的专项经费，严格按专项资金追踪反馈制度实行。要求预算单位在年度预算编制前的规定期限内报出项目内容申请，所需资金及到位资金时间、项目使用的依据、项目可能产生的效果等，由财政批准列入预算，按预算程序审定、拨款。
4.对财政通过世界银行贷款的项目，除按世界银行规定办理招标外，一般采用有限国际招标和国内竞争招标。
（三）建议成立审核中心、拨款中心和稽核中心
1.审核中心的职能是，在拨款前审核预算经费立项后的效果。这需要三个机构组成：a.评审委员会（由财政、主管部门、行业专家、用款单位负责人和管理专家组成）；b.采购招标机构；c.评估中心。
2.拨款中心，主要根据审核中心送来的项目，调控资金流量，采取直接支付或通过预算主管单位支付给用款单位，根据拨款规范拨款。资金流量掌握则由各预算单位定期报送掌握的数据进行分析后得出。
3.稽核中心，主要根据拨款的项目进行追踪稽核。其稽核内容有：项目效益考核，用途有否擅自改变，资金来源渠道是否正常等。
（四）帐户中心资金流量管理
1.帐户中心每天流入的资金基本上是按计划流入，主要包括以现金、支票方式缴入的各种税和费，也包括长短期借债（建设性资金不足的借债、经常性收入不足的支付、经常性支出时的临时借债）和上级政府通过转移支付办法拨入的资金。
2.帐户中心流出的资金由财政部门按批准的预算实施控制，除大项目采用电汇的方式外，一般采用现金和支票的方式。从降低成本费用的角度出发，在一些指定的财政部门采取限额拨付的方式，即在少许拨付部门备用金的基础上，每次拨款额不少于10万元的限额。当拨出的数额较大且支出部门又急需用款时，可采取送支票上门以确保资金及时到位的做法。
3.对于收户中心资金运行过程中暂时沉淀不用的资金，可通过银行拆借的方式进行短期融通（最短几天，最长的不超过一年），融资取得的收入依然纳入预算，由财政统一安排使用。
（五）使用刚性预算原则
支出预算一经市人大通过，就是刚性预算。财政支出项目必须进行严格核定，财政资金供应范围需要科学界定，以满足国家机器正常运转和事业发展的需要。拨款方式采用拨款与事业成果、拨款与招标、拨款与业务指标挂钩的办法，改拨款“养人”为“养事业”。用款单位不得以任何借口通过上级任意追加。如遇预算增加，需经市人大批准，但资金不能财政另外出，而应在财政资金总量额度内，由用款单位报出申请理由经财政部门批准由财政在项目之间调剂。避免追加额外预算资金。
在建设性资金收支管理上，可做到一年借债多年收益。因债务借入与偿还有一定的时间差，借债额仅反映在某一预算年度中是不合理的。根据一定比例适当按年分摊较为合理。还可试行建立偿债基金。
另外，即将实行的事业财务规则将取消全额、差额、自收自支三种预算管理形式，在市人大通过的预算总量内，对原全额、差额单位工资部分，财政可按原核算渠道拨足，公用经费和专项经费需在拨款方式上按财政资金供应范围、单位业绩考核和以拨改贷、以奖代拨等方式拨款。
各项业绩考核等办法都要按各款、项分类搞各自特点的办法。要下决心将不属于财政资金供应范围的项目推向市场。拨款都要通过支出控制中心进行集中管理。
（六）实行单一预算管理形式
配合财政部取消全额、差额、自收自支三种预算管理形式的决策，建议本市对事业单位采用单一预算管理形式。要求事业单位将取得的各种资金包括财政补助全部纳入单位预算统一核算，统一管理，统一使用，不再分预算内和预算外两种资金。根据各事业单位3年或5年平均自给率，实行核定收支、定额（定项）补助（上缴）、超支不补、结余留用的办法。并建立相应的社会保障机制，以解除事业单位的后顾之忧。
标签：预算管理论文; 预算编制论文; 预算执行论文; 预算控制论文; 国内宏观论文; 资金预算论文; 政府支出论文; 预算调整论文; 一般预算收入论文; 一般预算支出论文; 部门预算论文; 项目预算论文; 财政年度论文; 项目范围论文; 财政预算论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 事业支出论文; 财政学论文;