三十年来的学前教育：乱象与前景，本文主要内容关键词为：学前教育论文,十年来论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G610 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2015)02-0061-06 DOI：10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2015.02.011 十一届三中全会是新中国成立以来中国社会重大转型的标志，随后各行各业出现了前所未有的新气象，取得了巨大成就。而学前教育在这一转型中则与其他方面发展颇不匹配，出现一些不和谐的杂音。如何使学前教育成为人民满意的教育，已经成为重要的民生问题。 一、乱象丛生的学前教育 由于国家在学前教育上欠账太多，社会转型时期教育发展失衡，人们对学前教育的需求增长迅猛等原因，中国学前教育尽管取得较大成绩，但也存在诸多问题。 第一，监管不到位，甚至疏于管理，不作为，导致学前教育无序失控。2003年，国务院颁布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，但各级政府疏于对民办幼儿园的审批、行政和业务管理；在建立幼儿教育督导和评估制度，建立园长、教师考核和资格审定制度上，角色缺如；在落实幼儿教师的编制、“三险”等方面的协同管理职责上严重不作为，甚至置若罔闻，直接导致幼儿园教师没有编制，福利待遇与中小学教师相去极远，使幼儿园教师队伍极不稳定，更谈不上敬业精神和师德建设，幼儿教育质量低下。其次，中央及省级政府的统筹管理作用微弱。国务院、教育部虽“坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制”，但中央及省级政府统筹管理落实缺乏力度，直接导致相当多的民办幼儿园实际上无人管、城镇与乡村幼儿园发展不平衡、幼儿园管理机构缺失与人员不足等问题。由于对转型期政府在学前教育事业发展中的职责、宏观调控中应承担的公共管理责任认识不到位，对幼儿教育的地位作用缺乏认识，经济职能与行政职能剥离过程中对发展学前教育事业的责任出现比较严重的弱化，领导管理力量削弱，导致监管不力，入园难①，入园贵，直至“民怨沸腾”。 第二，幼儿园教育目标迷失。新中国成立之初，借助苏联先进的教育经验，我国确定了适合新中国国情的全新教育模式和理论框架，并于1951年颁布《关于改革学制的决定》，规定：“实施幼儿教育的组织为幼儿园。幼儿园收三足岁到七足岁的幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育。”随后《幼儿园暂行规程》(草案)也对幼儿园的培养目标做出相应规定，直至2001年《幼儿园教育指导纲要(试行)》颁布，并具体提出“幼儿园的教育内容是全面的、启蒙性的，可以相对划分为健康、语言、社会、科学、艺术等五个领域，也可作其他不同的划分。各领域的内容相互渗透，从不同的角度促进幼儿情感、态度、能力、知识、技能等方面的发展。”但是这些要求并没有得到很好的贯彻和实施，特别是随着知识经济的到来，社会竞争日趋激烈，家长们在育儿认知上更注重知识与技能训练，诸多幼儿园，特别是以市场调节为主的民办幼儿园、农村幼儿园为了迎合家长的心态，在教育内容的选择上更注重教育的即时效应，从而忽视了幼儿园教育的特殊性以及幼儿年龄的接受能力，“小学化”、“智育化”等现象十分严重，极大程度地影响幼儿身心健康发展。 第三，城乡幼儿教育资源不均。严重不均的学前教育之甚者，首屈一指的就是乡村学前教育。1973年全国幼儿园数为45 528所，其中城市(含县镇)11 116所，农村34 412所；在园幼儿数为245.03万人，其中城镇122.87万人，农村122.16万人[1](P229-231)。幼儿园数远远高于城市，在园幼儿与城市幼儿园稍低，大致一半对一半。而到2012年，城市幼儿园118 160所，而乡村幼儿园数仅仅63 091所，分别占总数的65.19%和34.81%。在园幼儿数则更相差甚远，城市2 645.98万人，乡村1 039.78万人，分别占71.79%和28.21%，乡村幼儿园在园幼儿数仅及城市的39.3%。近10年来，虽然有很多农民工将子女带入所打工的城市入园，但毋庸置疑的是，农村幼儿教育是不进反退，入园率持续走低。 第四，幼儿园教师素质不高，待遇低下，教师流动与流失严重。时下的中国幼儿教育以民办幼儿园为主力，而民办幼儿园教师队伍素质低，多数不合格。1990年，全国共有幼儿园教师80.57万人，其中教育部门办园教师人数为13.20万人，其他部门22.66万人，民办44.76万人[2](P764-765)。至2012年全国共有幼儿园教师达249.00万人，其中教育部门办园教师人数为53.67万人，其他部门7.04万人，民办163.38万人。从教育部2002-2012年统计数据来看，虽然我国幼儿教师学历呈逐年增高的趋势，但高学历所占比例仍较低，如2012年研究生学历的幼儿教师仅占总数的0.20%，本科学历的占15.26%，专科占50.91%，高中以下学历的幼儿教师占教师总数的33.63%。据调查，2008年5月京津两地74所民办幼儿园的188名教师，“持证上岗”的人数只占46%，而54%的民办幼儿园教师没有教师资格证。现在的情况是否有好转，不得而知。 由于对幼儿教育的地位与作用认识模糊，各级地方政府未能切实承担起发展学前教育的责任，并不将幼儿教育认作是“事业”，而是当作教育“产业”，将大部分幼儿园进行转制，不但减少学前教育预算经费，部分地区甚至将幼儿园视为财政收入来源，向社会力量办园收取教育附加费等费用。这一错误的做法一方面极大地挫伤了社会力量办园和幼儿教师工作的积极性，导致幼教事业严重滑坡，幼儿园数量急速萎缩，幼儿教师大量流失[3]。另一方面，由于幼儿园教师身份存在着的“二元制”，即享有或不享有公办编制，名义上是同工同酬，实际上收入有着天壤之别。“在编”教师收入是不“在编”教师的3倍，以至更高。而幼儿园教师位卑责重，风险高，任务重，待遇低，使得许多准备入职者望而却步。不得已入职者流动频繁，有的一学期换一所幼儿园，有的学期中途走人。教师频频易人，教学质量可想而知。 二、30年中滋生的乱象之成因 20世纪80年代至90年代前期，幼儿教育呈稳步发展之势，并没有滋生出像如今这样多的乱象。面对政府在学前教育方面投入的严重不足和人们的需求日益增大所导致的学前教育资源短缺的问题，单靠政府之力一时难以满足人们迅猛增长的需求，1989年，国务院批准了新中国第一个幼儿教育行政法规《幼儿园管理条例》(以下简称《条例》)，提出了幼儿园的领导管理体制。对幼儿园建立作了详细规定：各级人民政府可以依据本条例举办幼儿园，并鼓励和支持企业事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园。《条例》实施后，虽然学前教育资源短缺的问题并没有得到太大的缓解，但也没有出现太大的乱象，并没有听到老百姓太多的抱怨。 2003年教育部等10部委下发了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《意见》)，提出“以社会力量兴办幼儿园为主体”的政策导向，要求各地认真执行《教师法》，规定幼儿教师享受与中小学教师同等地位和待遇；并要依法保障幼儿教师在进修培训、评选先进、专业技术职务评聘、工资、社会保险等方面的合法权益，稳定幼儿教师队伍。幼儿园教师的福利待遇得到一定程度的重视。各种社会力量所办的幼儿园，如民办、街道、私立、合资、独资等幼儿园的涌现，发展迅猛。因为执行了“依靠部门、单位和集体、个人等方面力量发展幼儿教育事业”，极大程度地调动了地方各级政府和社会力量办园的积极性，形成了国家、单位、集体和个人办园的新格局。 1989年的《条例》和2003年的《意见》都是新中国幼儿教育史上具划时代意义的文献，都开启了我国幼儿教育发展的新时代。但是，两个文献截然不同的是，2003年的《意见》给学前教育发展带来巨大的负面影响，前面所言之乱象，都是发生在2003年的《意见》之后。那么，导致事与愿违的根本因素是什么呢？1989年的《条例》虽然鼓励和支持企业、事业单位、社会团体、民委会、村委会及公民举办幼儿园或捐资助园，但前提是以各级人民政府举办幼儿园为主，主体是各级人民政府，而其他办园单位是被“鼓励和支持”的对象。而且企事业、社会团体等单位办幼儿园，教师是有编制的，或者说是与企事业员工是同等待遇的，同工同酬，“你有我有大家有”，即使有少量不在“编”的幼儿园教师，他们也是有盼头的。但是2003年的《意见》情况则大有不同。尽管教育部等10部委联合发出的《意见》中提出了幼儿教育改革总目标是以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量办园为主体，但从经费保障来看，公办幼儿园和教师有国家的保障，占幼儿教育主体的社会力量办园经费并无任何保障，全靠从幼儿身上收取，这直接导致教师的待遇无任何保障。 2003年的《意见》实施后，效果很不理想，搞乱了1989年的《条例》实施后建立起的一套体系。譬如2008年5月，一个对京津两地74所民办幼儿园调查的数据显示，这74所民办幼儿园的188名教师中，“三险”(养老保险、医疗保险、失业保险)全无的教师占62.8%，有“三险”的民办幼儿园教师仅占28.2%，有“一险”或“两险”的占9%[4](P121)。这一数据与2008年1月开始实施的《劳动合同法》的有关规定大相径庭。 在国家GDP飞速增长的年月里，把握国家和民族未来发展方向的幼儿教育，竟是这等状况，这必须引起深思。 2003年的《意见》本身的设计理念存在一定的问题。首先，学前教育是人生的重要启蒙教育，关乎人生的起步是否正确，在起步过程中差之毫厘，以后的发展可能“失之千里”。《普及科学——美国2061计划》的第一阶段强调“所有经历了从幼儿园到高中教育的学生应该具备的知识、技能和处事态度”，“如果美国想变成一个在全体公民中已经普及了科学知识的国家，则整个教育系统(从幼儿园到12年级)都要迅速地变革”[5](P14、17)。美国《国家处在危险之中：教育改革势在必行》中提出“对公立、私立或教会学校和大学都一视同仁。它们都是我国宝贵的财富”[6](P14)，对学前教育给予了高度重视。反观2003年的《意见》，却实行“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量办园为主体”的体制，将学前教育推向社会，政府只是发挥“骨干和示范”的作用。在2012年的181 251所幼儿园中，教育部门所办的幼儿园仅占20.4%。在2012年统计的36 992所教育部门主办的幼儿园中，又有接近一半的教师的身份是“不在编”。在幼儿教育乱象丛生的当下，我们是没有理由相信这些公办幼儿园发挥出了“骨干和示范”作用。其次，“以社会力量办园为主体”意味着将国家和民族的未来托付给“社会力量”。我们认为这一理念是有问题的，在我国，“社会力量”是很难掌控的，民办、私立、合资、独资等社会力量多数以盈利为目的，将决定民族未来的幼儿教育托付给“社会力量”是十分危险的。陶行知指出：“教人要从小抓起。幼儿比如幼苗，必须培养得宜，方能发荣滋长。否则幼年受伤，即不夭折，也难成材。所以小学教育是建国的根本，幼稚教育尤为根本之根本。”[7](P81)既是“根本之根本”，就应当把它当“根本”对待，不应以社会力量办园为主体，而应以政府办园为主体。从近十年我国财政性幼儿教育经费投入来看，幼儿教育仅占GDP的0.03%—0.06%。2000-2008年，我国财政性幼儿教育经费在财政性教育经费中所占的份额一直维持在约1.3%左右[8]。这也证明并没有将幼儿教育当“根本”对待。 2003年的《意见》在实施上也出现了很大偏差。10部委要求办理幼儿园的单位认真执行《教师法》、《劳动法》等国家政策和法规，实际上办园的“社会力量”置若罔闻，相关政府部门又疏于管理与督察，《教师法》规定的“幼儿教师享受与中小学教师同等地位和待遇”竟成了一纸空文。 当下我国学前教育之所以乱象丛生，弊端百出，原因纵然千千万万，但一个主要原因就是幼儿园教师的编制问题。从总体上来看，幼儿教师的地位和待遇、进修培训、评选先进、专业技术职务评聘、工资、社会保险等方面的合法权益和幼儿教师队伍的稳定，等等，都是从属于编制的。凡在编者，福利待遇、进修培训、职务评聘、社会保险，一有俱有，否则，或者一无俱无，或者一无不全有。 三、幼儿教育的柳暗花明 针对学前教育出现的种种乱象，从中央到地方各地政府出台了一系列对策，使幼儿园存在的一些尖锐矛盾一时得到了缓解。2010年7月8日，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)，从我国现代化建设的总体战略出发，规划描绘了我国未来10年教育改革发展的宏伟蓝图，科学确定了到2020年我国教育改革发展的战略目标、工作方针、总体任务、改革思路和重大举措。2010年11月24日国务院为贯彻落实党的十七届五中全会、全国教育工作会议精神和《规划纲要》，积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展，进一步提出了《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《发展意见》)。《规划纲要》及《发展意见》就近年来关于学前教育一直备受社会关注的若干问题，如学前教育在国民教育中的地位、学前高收费、农村幼儿教育发展、学前教育立法等，均有不同程度的阐述。 第一，努力扩充学前教育资源。自20世纪90年代以来，特别是进入新世纪以来，中国幼儿教育经费投入形成了三大特点：一是幼儿园的经费投入总体上呈现出逐年缓慢增长的态势。二是初步形成了多渠道筹资的经费来源结构和体制。三是国家财政性学前教育经费集中投向少部分公办幼儿园。财政投入严重不足是制约学前教育发展的根本原因，加大对学前教育经费投入已成为各省市学前教育三年行动计划的重要议题。北京市计划未来五年投入50亿元，新建、改扩建600所幼儿园，使全市公办幼儿园比例达到70%以上。另外，2010年印发的《幼儿园收费管理暂行办法》对幼儿园的经费问题作了明确规定，为弥补当今幼儿教育发展存在着地区间、城乡间不均衡现象[9]，以及“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，努力扩充学前教育资源。 第二，幼儿园课程改革大规模推进，促进幼儿身心健康发展。《规划纲要》首先指出“学前教育对幼儿身心健康、习惯养成、智力发展具有重要意义。幼儿教育的任务和培养目标要遵循幼儿身心发展规律，坚持科学保教方法，保障幼儿快乐健康成长”。2012年国家颁布的《3-6岁儿童学习与发展指南》加强了对幼儿园保教工作的指导。随着《规划纲要》的落实，中国幼儿园教育与教学改革也得到长足发展，逐渐进入深水区，开创了幼儿园课程综合化的新局面，学前教育内容有明显的开拓性。 第三，建设高素质的幼儿教师队伍。近年来由于家庭和社会对学前教育投入的加大，在逐渐满足社会对学前教育量的扩张过程中，学前教育质的提升成为未来的必然趋势，学前教育质量的提升是学前教育师资水平提升的必然结果，社会对学前教育质量提升的渴望要求学前教育必须专业化，专业化需要的是从事学前教育的高层次专业人才。为全面提高幼儿园教育质量，《规划纲要》则明确表示要“严格执行幼儿教师资格标准，切实加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质，依法落实幼儿教师地位和待遇”。而就目前幼儿园体制及管理方面出现的相关问题，《规划纲要》亦明确了政府职责，提出“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助”。随后相继出台的《发展意见》则针对规划纲要进行了详细说明，如“为加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。三年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训”。特别是关于当今备受关注的幼儿教师地位及待遇低下的问题，《发展意见》则强调“依法落实幼儿教师地位和待遇。” 第四，实行普惠园补助办法。在《规划纲要》的引领下，各地先后制定和颁布实施了学前教育三年行动计划，有的省市出台了普惠园补助办法，努力实现学前教育性质从福利性、教育性向公益性、普惠性、科学性的转向[10]。如深圳市2012年4月发布的《深圳市学前教育发展行动计划(2012-2013年)》(以下简称《行动计划》)，实施了惠及在园儿童、保教人员和幼儿园等惠民政策，着力提升学前教育的公益性和普惠性，提高学前教育的整体水平。据统计，深圳市在《行动计划》实施中，“儿童健康成长计划”，全市约有20万幼儿符合相关补贴条件。“幼儿园保教人员长期从教津贴制度”规定，凡在深圳市幼儿园连续工作3年以上，取得了相应从业资格的保教人员(包括教师、保育员和保健人员)，从第四年开始发放从教津贴，发放标准为每人每月300元，以后每满1年增加100元，最高不超过每人每月1 000元。预计全市近2万名幼儿园保教人员可享受到合计约1亿元的长期从教津贴。此项政策的实施将进一步稳定学前教育师资队伍，吸引和留住优秀人才在深圳市幼儿园长期从教，促进和提升学前教育整体水平。另外，“学前教育专项奖励和资助制度”将对获得市级以上政府表彰的先进幼儿园和先进个人、优质办学的幼儿园和通过督导评估的幼儿园进行奖励，资助幼儿园开展省级以上教科研课题研究[10]。2013年，深圳市各类市一级以上幼儿园将获得合计约2亿元的优质办学奖励和督导评估奖励。奖励经费主要用于改善办学条件和开展教职工培训，激励幼儿园不断提高保教质量。上述政策实施的第一年，政府将对学前教育投入8.5亿元。2013年4月，深圳市还根据《深圳市学前教育专项经费管理暂行办法》(深教规[2012]3号)的有关规定，制定了《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》、《深圳市幼儿园保教人员长期从教津贴实施办法(试行)》和《深圳市学前教育专项经费奖励和资助项目实施细则》，就保教人员长期从教津贴、学前教育专项经费奖励和资助项目实施、规范管理、安全办学的优质办学幼儿园的奖励以及幼儿园教科研活动资助等均做了进一步明确规定，以构建普惠性幼儿园为主体，广覆盖、保基本、高质量的学前教育公共服务体系，促进学前教育公益普惠优质发展[11]。 第五，扩大公办幼儿园及公办园教师编制。前面所言四种措施的实施，对学前教育乱象的治理虽然有一定作用，但离《教师法》“幼儿教师享受与中小学教师同等地位和待遇”的目标，还是遥不可及。由于幼儿教师的福利待遇低下，同工并不同酬，使得幼儿园教师流失与流动现象十分严重，很难保证优秀的人才进入幼儿园。全国相当一部分省市将扩大公办幼儿园及增加公办园教师编制作为重拳出击治理学前教育乱象的措施，这是近些年力度最大、剂量最大的、针对性最强的药方。在三年行动计划中，陕西省将加快公办幼儿园建设，在全省建设1 000所公办乡镇中心园，力争公办园占比达到70%左右，实施好国家中西部农村学前教育推进工程试点项目。北京市计划未来五年改扩建600所幼儿园，使全市公办幼儿园比例达到70%以上[12]。如果说以上举措尚属“计划”的话，那么以下省市的扩大幼儿园教师编制已经变成了行动。2012年2月14日，山东省在全国率先出台了《山东省公办幼儿园编制标准》，为幼儿园专任教师等进行核编，对教职工与幼儿的比例配备作了规定。公办幼儿园教师无身份、待遇无保障的现象将得以彻底改变。这是全国学前教育的重大突破[13]。2013年，黑龙江省公办幼儿园1 898所，公办园比例上升到27.3%。而上海市公办园目前占72%；广州到2013年各区(县级市)公办幼儿园比例达30%以上[14]。安徽省2013年共有幼儿园6 075所，其中公办园有2 117所，约占35%[15]。2013年，浙江省幼儿园专任公办教师人数为43 280人，占教师总数110 251人的39%强[16]。南京鼓楼区2014年春面向社会补充招聘8名编制内幼儿园新教师，招聘单位为全额拨款的全民事业单位[17]。 诸项措施之中的扩大公办幼儿园及其公办编制之举措，是重中之重。近些年各地出台了许多政策，但实施后效果并不见佳，如深圳市的补贴办法，力度算是较大的了，但到1 000元封顶，意味着幼儿园教师终其一生最高工资将不会超过5 000元，与深圳市中小学教师相比相去甚远。《教师法》附则明文规定：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等、中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”幼儿园教师同属教师，普通中小学等教育机构之所以能够井然有序，根本之点就在于有公办编制。幼儿教师编制问题解决了，其他问题自然迎刃而解。但在目前情况下要如数解决，难度很大，不过如果公办编制占半数以上，公办幼儿园无疑能够发挥出引领作用，无疑能将学前教育带入柳暗花明的理想境地。 ①所谓“入园难”，是要具体分析的。并不是所有的幼儿园都生源火爆，最火爆的幼儿园主要是为数不多的公办园。而公办园之所以最为火爆，是因为它的员工占有较多的公办编制，这部分编制因为工资待遇按照小学教师发放，故流动与流失最小，素质也较高。由于公办编制，政府投入较大，因此公办幼儿园的收费也最低。