联合国秘书长的作用，本文主要内容关键词为：联合国论文,秘书长论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《联合国宪章》第15章专门阐述秘书处。这一章由第97条－101条组成，它赋予了秘书长两种不同性质的职能：一种是政治性的，另一种是行政性的。关于政治职能，虽然曾被广泛讨论过，却从未做过精确定义。秘书长职能的行使方式，有赖于当时国际关系的情势以及秘书长的政治个性——包括他的（或者未来是“她”的）勇气、谨慎和对联合国信念的忠诚。这种可塑性并不是这一职能所特有的，它存在于任何不同级别且须应对复杂公众事务的机构之中。
一、秘书长的政治职能
任何有幸成为联合国秘书长的人在扮演他或她的角色时应该避免两个极端：一是海妖斯库拉，即仅仅通过对文本的字面理解就竭力夸大自身的作用，陷入自负、虚荣和一厢情愿之中；二是卡律布狄斯漩涡，即只是把自己的作用局限于不能逃避责任的宪章表述中，结果使自己屈从于羞怯、腼腆以及竭力避免争端的本性。这两者都是极具诱惑性的，它们会对这个机制的活力带来同等的损害。因此，我主张任何一位秘书长都不应该使自己陷入其中的任一情形中。
首先，夸大职能的危害在于它极大地损伤了秘书长制以及整个组织的声誉，因为它会导致秘书长在那些不切实际的行动纲领中疲于奔命。由于缺少来自安理会或联合国大会的支持，这些行动纲领不得不被放弃或遭遇失败，整个组织的声誉则因此注定会受到损害。第二，过于小心翼翼同样也是有危害的，因为秘书长作为神圣信念的承载者和《联合国宪章》的捍卫者，当他要充分行使其权力时，各种情势与困难是难以避免的。更有甚者，当秘书长选择了谨小慎微的行事方式时，他就会因为不作为而使宪章赋予其缔造和平以及其他的职能陷于瘫痪。
秘书长的政治职能在宪章第98条和第99条都有明确规定，这些条款分别授权秘书长向联合国大会提交关于本组织工作的年度报告，并就其认为可能威胁国际和平及安全的任何事项提请安理会注意。要充分理解这些职能规定，我们必须首先了解秘书长这一角色是怎样与宪章规范的联合国体系协调一致的。
宪章的第7条指定秘书处作为宪章创建者认定的联合国核心机关之一。相应的，第97条规定秘书处应产生一名秘书长及组织所需的职员若干名。然而，具体的工作人员是由秘书长来任命的，而且由他个人向成员国说明报告秘书处的有关工作。这就意味着秘书长将与其他机构（联合国大会、安理会等）一起来承担实现联合国目标的责任。因此，他就拥有了双重身份：除了作为首席行政长官出席联合国大会、安全理事会、经社理事会和托管理事会的会议外，他还需要独立地负责一个主要机构。这看起来似乎更像精妙的宪章意图之所在，但是如果不能正确地加以理解，那就会对我们对待联合国的态度和政策产生负面的影响。
人们对秘书长这一职务的误解来源于对“秘书”一词的联想，这是由于这一词汇常常用来意指某一委员会中的秘书。许多联合国的创建者们曾想给这一职位上的在任者起一个与众不同的名字，例如：富兰克林·罗斯福想称其为“世界调停人”，其他的一些人提议称其为联合国总统或联合国总干事等。这很自然地引出了另外一个问题：把秘书处的政治、行政、法律职能都交付给一个人，却选择“秘书长”这样一个较为低调和普通的称谓，难道宪章的制定者们想把秘书长的权力和职责限制在其国联前辈们所拥有的范围内吗？我确信这个问题的答案是“不”。因为从宪章第99条和第98条的部分内容来看，它们与国联盟约有着本质的区别，这些条款赋予了秘书长权威，使其在提请安理会注意那些对国际和平与安全的潜在威胁上，以及给联合国大会提交年度报告上，都掌握着主动权。
这种发展绝不是偶然形成的，相反，它来自于国联的经验教训。国联盟约的内容及其实践都仅仅是在秘书长这一职位的纯粹行政性概念上展开的。导致第二次世界大战的那些灾难性事件，证明了这种做法是个错误。一旦欧洲强国之间出现意见相左的情况，这时就没有任何人能为一种比所有成员国之间利益总和都要重要的更广泛的国际利益着想。在此种情形下，没有人主动发起一场由国联领导的及时的国际干预行动以扭转国际体系之倾颓之势。宪章的制定者们强烈希望这种真空不再出现，据此便可以解释国联盟约的第6条和《联合国宪章》第97－101条之间的区别了。据说国联的第一任秘书长埃里克·德拉蒙德爵士曾经慨叹道：如果在其任职期间，他可以根据宪章第99条来行事的话，那么国联对某些重大事件的影响力结果肯定会迥然不同。
宪章第98条是秘书长向大会作年度工作报告的法律性依据，但这并不意味着，而且秘书长也从来不是那种只为委员会起草报告的人。“整个组织的工作”是一个宽泛的用语，它包括但又不仅仅局限于组织做了哪些工作，或者有哪些失误之处，抑或还应该做哪些工作。报告的提交是秘书长承担起报告起草人的责任以及激励联合国其他部分努力工作的方式之一。我本人一直致力于能在任期内为每年提交的报告订一个主题的计划，令我感到欣慰的是，他们已经接受了我的建议，但具体实施步骤到1986年才展开。
《联合国宪章》第99条赋予了秘书长职权以提请安理会注意那些他认为对国际和平与安全有潜在威胁的事项。这样的权威包含着权力、责任和自主决定权三个重要的因素。秘书长的权力从字面上就一目了然，而且也从未引发过争论，而另外两点——责任和自主决定权——则是相互关联的。就后两点来言，有件事值得再次提起，即当起草宪章时，曾出现过不得不撤销一份旨在修改该条款提案的情况。
在援引这项条款之前，鉴于常任理事国以及非常任理事国之间存在的意见一致或分歧的情况，秘书长必须审慎地思考他的提案会带来什么样的结果。对于某些案例来说，如果秘书长使用第99条提请大会注意的话，局势非但不会平息，可能会更加恶化，而且安理会对此也会束手无策。威胁国际和平的情势通常都是极为复杂的，这就需要秘书长做出灵活和恰当的回应。所以，第99条允许秘书长拥有自行决定权。对于具有同等潜在威胁性的两种情况或许需要两种截然不同的方式应对，这有赖于当事方受超级大国影响的程度，有赖于他们对道德劝诫的敏感度，也有赖于他们是否愿意面对在安理会上曝光。值得补充的是，第99条的应用可能会激怒某个会员国，但不管它是否是争端方，这都不应成为阻碍秘书长行动的原因。
国联的失败教训已经深深地铭刻在宪章创建者们的脑海里。所以，第99条清楚地表明他们设想的联合国秘书长除了拥有某些职能外，应该是有能力预见并阻止危机发生的人。“以他的观点来看”和“可能威胁”这两个词清楚地表明了两层含义：其一，不仅对于实际的冲突，而且对于引起冲突的潜在威胁，秘书长都可以行使这种权力；其二，大家期望秘书长可以始终独立地评估对国际和平与安全有影响的事项。值得注意的是，此项条款用了更为宽泛的语汇“事件”，而不是“局势”或争端，这涵盖了所有那些只能以政治行动才能解决，并能产生重大政治影响的事态发展。
由于秘书长被赋予了广泛的权力和宽泛的自主决定权，这就需要他具备最谨慎的政治判断力以及审慎态度。秘书长行使权力和使用自主决定权的方式在宪章起草时是难以预料的，当然起草者们也无法预料第99条在何种情况下可以被诉诸使用，这完全有赖于安理会常任理事国基于大国一致原则而形成的集体安全体系。当大国一致的原则被破坏时，其结果常常是安理会陷入优柔寡断和无所作为。所以这些年来，秘书长本人积累起来的实践经验就可以极大地帮助他来缓和危机或达成谈判协议，而绝不会以任何形式损害安理会的核心作用。秘书长的这类行动不必正式启用第99条，而且，以我个人的经验来看，这些行动在不启用宪章第99条时才能得以完成。最典型的例子是两伊战争中关于使用化学武器的调查。
相对于安理会来说，第99条涉及更多的是秘书长的行为。与联合国大会比较而言，秘书长被赋予了更多的权力，因为相关规则规定秘书长有权将其认为必要的事项置于大会的暂定议程上。在这两种情况下，秘书长的职能并不仅仅是他职位上的特质，更重要的是，这也是联合国应对国际形势需要的重要途径之一。在当前的国际形势下，由于常任理事国之间存在的分歧，安理会常常不能采纳任何一项决议。另一种惯常的情形是：安理会提出的建议被当事一方拒绝，或者它采取的决议得不到，或人们普遍认为得不到一些重要国家直接或间接的支持。在此种情况下，秘书长就必须充当当事方之间主要调停者的角色，此外，如果他有能力的话，还得为双方达成和解或协议创造有利的条件。1986年，对于阿富汗问题、两伊战争、塞浦路斯和南黎巴嫩问题的牵涉方来说，秘书长仍是他们之间唯一的交流渠道。在行动过程中，秘书长有时不得不临时甚至有时是被迫提出一些在安理会初次讨论该事项时未提及过的新方案和解决途径，这种情况同样会出现在联合国大会上。各种争论在大会采纳某项决议之后仍持续不断的情形早已司空见惯。所以，秘书长的职责就在于竭尽其所能确保当事方仍可以继续保持对话。
这里有必要提出一条忠告。安理会、联合国大会、各国政府给予了秘书长充分的信任，但是它们赋予秘书长的重大责任不应成为成员国们逃避宪章中规定其应承担责任的理由，这一点至关重要。我们必须坚持“以集体行动实现和平与安全”的理念，同时我们不能放弃任何把这一理念付诸实践的机会。安理会在这些实践中担负着首要职责，这一点毋庸置疑。不同机构之间的不和谐无助于联合国的有效发展，更有甚者，如果只是秘书长徒有其表的话，那必将严重地损害和平的利益，因为这背后隐藏的是僵局和分歧。秘书长绝对不应该成为其他机构无所作为的托词。我们深信，如果不赋予秘书长权力，秘书长不行使这些职权，就不能填补在集体安全机制中已经出现的真空。出现这种真空的原因是安理会常任理事国之间存在的分歧、成员国诉诸宪章机制解决争端时的失效以及他们所缺乏的对安理会决策的尊重。当秘书长根据特别授权，并在宪章第33条即“要求当事方寻求和平手段解决争端”所规定的权限范围内展开斡旋行动时，联合国却在进行着“静默外交”，即和解性外交的过程。不过，似乎联合国在此方面并没有充分显示其优势所在。从今天联合国竭力避开的许多案例中就可以初见端倪。
以秘书长的长期参与为特点的多边外交在许多方面有别于传统外交形式。由于这种多边外交是按照宪章规则来进行的，所以它不会把实力较弱的一方置于不利位置，它寻求的目标是对争端的长久解决，而绝不仅仅是某日的权宜之计。在这种多边方式下，联合国所有的成员国都会发挥其直接或间接的影响力，这样就会尽可能地把所有当事方的极端重要利益考虑在内。这种方式可以凸显出形成协议的契机，而这些契机乍看之下或在追求权利政治利益的情况下都是难以显现出来的。传统外交目标的实现总是受到稳定的权力均衡的局限，而这种权力均衡是否符合正义的原则则很少引起人们的关注。但是，《联合国宪章》所构想的和平则是一种正义的和平：如果我们把道德尺度置之一旁，那么必将重新陷入无序及权力政治的非正义囹圄中。
如果静默外交想要取得成功，它需要来自各方的信心。这就意味着秘书长不仅要保证公正的行为，而且要树立公正的思维。秘书长一定不能允许来自政府的压力来破坏或扭曲自己判断上的独立性，而且，他不应卷入任何忽视《联合国宪章》原则或忽视联合国权力机关相关公告的外交事宜。然而，道德关切不能变成道德霸权。秘书长不能以自己对任何一方价值观的判断来左右自身的决定，同样地，他也不应受某一国领导人或媒体针对另一方的诡辩性言论的影响。千万不能让主观态度影响了双方之间的交流，以至于事态不能有新的进展。
也许这就是这项工作给秘书长提出的最严格的要求。要超越个人的同情心和个人倾向实属不易，但更为困难的是，他还必须忍受静默外交带来的种种沮丧和挫折。秘书长不能拥有偏袒一方或被挫折击败的任何回旋余地。关于这一点，我不是说秘书长本人的道德修养要远远强于其同事们，我所要强调的是，如果缺乏极大的耐心和始终如一的公正和仁慈及正义感和人道主义精神，秘书长就不能肩负起他的责任。
当国家间陷入冲突境地时，秘书长必须竭力去了解造成不安全现状的根源是什么，了解人们的忧虑与怨恨，以及支撑着某一民族或某一国家采取现有立场的那些合理的诉求。当一方及其支持者忽略另一方的恐惧时，冲突就容易产生。如果第三方想要成功地解决冲突，它必须感同身受地理解每一方的忧虑和恐惧。
这个过程不可能对所有的案例都同样有所帮助，也不可能贯穿任何一个事件的始终。有时，一国的领导人总是持强硬立场，而且丝毫不听任何理性的劝解。在这种情况下，只要秘书长的职能行使过程不会掩盖和歪曲事实的真面目，秘书长都应该继续采取行动：他需要清晰地陈述事实，既不带谴责的情绪，也不隐藏事实的真相。
除了行使斡旋职能之外，许多联合国的主要机关还把其它的一些职能赋予了秘书长，例如提交报告。我深感诸如此类的要求不应成为例行公事抑或以此种手段来掩饰一些机构在未能促进有效行动上的失败。另外一种常见的情形是大家要求秘书长能维护对某项决议的服从。一旦成员国间就如何阐释该项决议产生分歧时，困难就会接踵而至。国际事务中没有绝对的存在。《联合国宪章》的原则无疑要求得到每一个成员国的赞同，但是，由于认知和价值观的不同，当讨论至这些原则如何被应用于错综复杂的情形时，争论就不可避免地产生。在此种情况下，赋予秘书长的权力并不总能为其提供解决问题的办法，秘书长所能做的就是忠实地阐释各权力机构的官方指令，以及国际法原则范围内联合国的权力和义务。
因此，公正成为秘书长工作中应竭力维护的核心。特别是秘书长不应因为对曾支持其就职的国家心存感激就使他的公正性受到损害。我认为这一点很重要，因此我建议为这一职位重建一种更为合理的机制，即不设秘书长候选人，不论是公开的还是私下的。这一要职对有资格的人来说应该是水到渠成的，而不必苦苦追寻。无论一个人正直诚实的品格是多么的完美无瑕，一旦他公开地参与竞选（秘书长）并进行了一系列或私下或公开的竞选活动时，他实际上是不太可能完全维护其独立性的。在他们竞选游说期间，必定会做出某些承诺。但是一位未来的联合国秘书长所做出的承诺只能是在《联合国宪章》准则下忠实地履行其职责。所以，大家没有理由担忧我提议的方案会令成员国们感到选秘书长变得更为困难。各国政府总是会事先拿出一份他们认为是这一职务合格人选的人员名单。如果有一条严格的规则规定候选人和他们的政府在除就愿意接受提名回答质询之外，不应有进一步行动的话，那么这毫无疑问会增加秘书长应该具备的道德权威。
在今天的世界上，无论是秘书长本身的职责还是多边外交，都不应仅局限在斡旋或谈判行动上。联合国在危急处理中的一项职责就是要敏锐地意识到所有细微的变化，并以其和政府间的联系来尽力减少潜在的猜疑和恐惧。如果能成功地做到这一点，就很可能会引导双方让步，而这种局面如果让双方自行解决的话，他们是决然不会考虑的。然而，这就要求部分成员国之间能有意识地形成某种决策，以加强秘书长的作用并且为其提供有利的途径来密切注视已存在的潜在冲突。就目前来看，联合国缺乏独立的信息来源：它在获取最好信息的手段上，较之某些成员国或多数国际组织都是落后的。为了判断某个事件是否会对国际和平与安全造成威胁，秘书长需要的不仅仅是消极报道和来自外行专家们的分析，他需要掌握全面、中立的数据，并且必须有能力监测世界范围内的发展变化。要使秘书长拥有这种能力无疑需要改变联合国主要机构之间的职能和权力分配。加强预防性外交的制度性基础不会损害安理会的作用，恰恰相反，它会增加其有效性。总之，秘书长是安理会的合作者而不是竞争者。
二、秘书长的行政作用
以上所探讨的都是秘书长的政治作用，也是他职责中引起最多关注的部分。由于宪章第97条委任秘书长为本组织的行政首长，所以秘书长的行政作用也同样重要。
当今，联合国的职责已广泛深入政治、经济、社会、人道主义等各个领域，秘书处需要一位在现代科技和文化领域里都十分优秀的人选。宪章第100条和第101条把秘书处设想成为对本组织负责的真正的国际公务员，并把委派工作人员的唯一职权赋予了秘书长。因此，秘书长应以效率、才干和忠诚之最高标准作为己任之首要考虑。
具有讽刺意味并令人感到遗憾的是，当秘书长的政治职权有显著提升时，这些年他在行政领域内的权力却逐渐受到了侵蚀。首先，虽然各政府都声称自己忠诚于做一个独立的国际公务员的信条，但很少有国家能摆脱他们本国利益所带来的压力，尤其是在人事安排上。第二，当联合国大会颁布越来越多的关于管理策略的具体目标时，立法机关和执行机关之间的职能分布界线却越来越模糊，即使对这种职能分布组织的合理管理是至关重要的。所有这些都为组织职责提出了严峻的挑战。如果成员国想要一个能在它们的授权下实现宪章目标的高效率的机构的话，就不能忽略这些问题。由于相当一部分会员国拒绝交纳他们所承担的部分会费，使得这些问题由于财政危机而变得雪上加霜。工作人员的士气、各项计划进行的效率以及整个组织的有序管理，这一切都因成员国在预算过程和大家都能接受的会费比例上难以达成一致意见而遭到极大的破坏。
应我的请求，联合国于1986年4月28日召开第40届大会，旨在解决这个紧急问题，因为它已经严重威胁到了整个组织的生存和发展。同时，我也清楚地表明了大会未来所面临的问题——联合国的未来发展有赖于其健全的机构、拥有广泛的信心以及能得到使其完成伟大使命的充分的支持。我很高兴地说，大会广泛地支持了我的建议，但是长期性问题仍需解决。
国际公务员正在面临着前所未有的严峻挑战。如果成员国能够赞成秘书长应该在没有过多干涉和政治压力的环境下充分执行其作为行政长官的职能，那么联合国的作用才能得到最好的发挥。必须充分认识到：确保整个组织拥有可供其指派的必要的工作人员以履行立法机关赋予的职能是联合国秘书长的职责。如果联合国大会和每个成员国能表现出更多的宽容，并给予秘书长在工作上更多的灵活性，以保证秘书处的工作高效而顺畅进行的话，那是一种耳目一新的变化。
三、国际关切中的优先事项
以上谈到的是秘书长的政治职能和行政作用，但是秘书长的关切范围涵盖了人类社会整个生存状况。目前，有四个方面的问题需要引起格外的关注。
一是裁军问题，尤其是核裁军。秘书长有责任强调军备竞赛隐含着的极大的不可估量的危险。秘书长必须避免自身不合时宜地干预某些特别事项，但是他决不能任由少数国家霸占着本应属于多数国家的责任而熟视无睹——因为这种责任是人类生存和有序生活的保障。
二是人权。世界的不同地方频繁出现有时甚至是大规模的侵犯人权的行为。无数的人们由于坚持他们的基本权利而遭受严酷的惩罚。人类的尊严被践踏，人类的生活和才干因此变得支离破碎。面对着这悲惨的现实，秘书长必须意识到他的首要职责之一就是无论何时何地都要尽其所能地帮助那些受压迫的人（受害者）树立信念。这也是我每天最为关注的头等大事之一。但是，在这个领域，也需要特别的谨慎小心：考虑到各国政府的敏感性，如果轻率地进行干预行动，那么即使这种行动在道义上是合乎情理的，却有可能产生适得其反的结果，反而只会加重受害者们的苦难。这其中的标准必须体现在达成某种具体的结果中，不论这种结果是否是秘书长为某一方的利益而作出的声明、报告或保持的缄默。
三是发达国家——北方——人们的生活，与发展中国家——南方——人们生活水平之间的巨大差距。财富上的巨大差距不仅本身意味着不公正，而且对于整个世界来说，更是会挑起国家之间的妒忌和纷争，进而引发政治冲突，总之，它是各种苦难之源。部分用于军备上的花费用于提高发展中国家人民的生活水平就会产生翻天覆地的变化，这已经成为大家的共识了。当然，这也是联合国大会投入精力最多的问题。而秘书长的作用在于竭尽所能地促成南北双方就他们之间的经济关系能达成协议。
四是整个世界应该如何应对自然和人为的灾难。在这一问题上秘书长应扮演号召者的角色，他应该成为那个号召大家以有组织和系统化的方式来提供援助的人。近来，联合国在非洲大陆危机情势下的行动就充分证明了秘书长在这一方面的作用。这些行动中所表现出来的人类团结一致的精神深深地鼓舞了我。我也同样希望，以这种精神为支柱的行动也能拯救玻利维亚和海地的危机局势，不仅是减轻人民的苦难，而且能促进政治和社会进步。
四、秘书长职位的特殊性
这一部分探讨的是秘书长拥有一种与众不同的选举支持模式，它由两个层面构成：一方面，秘书长是由所有联合国成员国的政府选举出来的，他必须以履行授权的方式向这些国家的政府负责。另一方面，各国政府的行为总是与其对国家利益的认知紧密相连，这就意味着如果秘书长不能超越国家立场来行事的话，他就不能在宪章的准则下行使职权。
当然，在贯彻宪章制定的原则时，秘书长应该代表成员国的共同利益，但是，问题在于，这种共同利益并不总是存在或者人们没有意识到它的存在。在某种特定情势下，当对于这些原则出现相互矛盾的阐释时，秘书长就会被成员国搞得不知所措。当各国政府间难以形成一致的意见时，第一层面上的拥护——来源于选举他的政府——就不能再给秘书长更多的力量和支持了。这样秘书长必须转向第二个拥护层面——即那些政府所代表的人民——也就是为了全世界的和平而联合起来的广泛的人民的支持。
因此，竭尽所能地与全世界的宪章原则拥护者保持紧密的联系，不仅是秘书长的权力，更是其职责所在。但是，在时间和可利用资源方面的匮乏严重地限制了秘书长的行动。所以，他必须尽力向不同国家的议会、媒体和大学来详细阐述联合国的原则，以及他要如何贯彻这些原则等。在此过程中，他应该杜绝去煽动这些机构批评其国内政策，因为他的目的在于促进形成一种对待别国甚至全世界的更为清晰和更加公正的观点。许多政府的行为使我深信，秘书长的这些行动非但不会给各国政府制造麻烦，相反，可以帮助他们抵消国内某些观点的狭隘性。
总之，秘书长总是要面临各种压力，归根到底，他在职位上是孤独的，不能悠闲度日，孤立无援总是伴随着他。宪章作为理想与信念的美妙表述将不得不面对狭隘的国家政策。秘书长的行动必须是行之有据的，但是在许多政府据称合理的立场背后仍隐藏着不真实和无言的恐惧。宪章的呼吁之声总是被淹没在各国之间利益的碰撞与冲突中，如果秘书长想要在国际生活中克服这些矛盾，有两点是至关重要的：第一点是这样一种信念，即人类有能力实现——事实上，目前正朝这个方向努力——一个更有理性、没有暴力、更富有同情心和更为宽宏的国际秩序。无论过去或现在的事实看上去有多么严酷，秘书长都必须坚定这种信念，即使人们会受到一些短期或地区利益的左右，但是人类的福祉却有着恒久的吸引力，而且这种信念必将赢得最后的胜利。另一点是秘书长须拥有一种世界公民的意识。这听上去有点陈词滥调，但如果秘书长不能培养一种对所有民族和文化的归属感，不能尽其所能地为这些民族的和平与福祉而努力的话，那他就不应获得其行动的授权。秘书长是世界公民，因为世界上的所有难题就是他要面对的难题，但是《联合国宪章》是他的理念与精神归宿，宪章的准则是他要永远恪守的道德信条。
收稿日期：2008-06-20
张蒂，南开大学图书馆馆员
标签：联合国安全理事会论文; 联合国秘书长论文; 联合国论文; 联合国大会论文; 组织职能论文;