农民工社会保障模式选择，本文主要内容关键词为：农民工论文,社会保障论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工是我国最主要的流动人口。大量农民离开乡村跨区域流动就业，一方面增加了 自身的收入，为农村富余劳动力资源找到了出路，避免了计划经济体制下劳动力的极大 浪费，同时，也为城市和其他地区经济发展提供了急需的劳动力，为经济增长做出了重 要贡献。按照建立和谐社会和统筹城乡的发展观，必须逐步解决农民工的社会保障问题 ，而解决这一问题的关键则是社会保障模式选择问题。
对现行农民工社会保障模式的分析比较
农民工社会保障的代表模式概括起来主要有两种，一为广东模式，即将农民工纳入现 行城保框架(包括浙江的双低政策)，一为上海模式，即单独建立一套有别于城镇职工基 本社会保险制度的保障办法。
两种模式的主要特点、评估
上海模式
上海市在分析外来从业人员(指符合该市就业条件，务工、经商但不具有上海市常住户 籍的外省、自治区、直辖市的人员，不包括通过市人事局引进的专业人才以及从事家政 服务、农业劳动的人员)职业风险的基础上，针对他们出台了综合保险。综合保险由市 劳动保障局主管，由劳动保障行政部门的外来人员就业管理机构经办。其主要特点如下 ：
——一个保险三项待遇。与城镇职工基本社会保险分成养老、医疗、工伤、生育等险 种不同的是，对外来劳动力只实行综合保险。三项待遇是工伤、住院医疗和老年补贴。 即单位使用的外来从业人员只享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇，无单位的外来 从业人员享受意外伤害、住院医疗和老年补贴三项待遇。但对外省市建筑施工企业，考 虑到其人员流动性更强，对这类企业的外来人员只设两项保险待遇，即大病医疗和工伤 ，没有老年补贴，缴费率也相应降为5.5%。
——费率固定，费基完全统一，缴费周期为每3个月缴1次。也就是说，使用外来从业 人员的所有用人单位其综合保险费率都是12.5%，其中养老补贴原为5%，现为7%，大病 医疗和工伤保险原为7.5%，现为5.5%。外地施工企业由于只参加大病医疗和工伤保险， 缴费比率为5.5%。缴费基数为上年度社平工资的60%，2003年为970元。企业给外来从业 人员办理综合保险，1次必须缴纳3个月的费用，不能每月都缴1次。这样，无论是对个 人还是企业，1年缴4次即可，减少了企业缴费的工作量。
——待遇一次性发放。之所以这样设计，主要是为了解决长期困扰的频繁流动问题。 一次性支付对工伤保险来说尤为有利。如果外来人员发生了工伤事故，按国家工伤待遇 的办法核算成现金待遇一次支付给本人或家属。而此前如果出了工伤，由于不允许企业 解除劳动关系，单位一直要给发工资，工伤人员则要住在单位。实行综合保险，一次性 支付工伤待遇之后，工伤人员可以领一笔钱回原籍养老。工伤待遇标准相对较高，除了 全额报销住院费用，其他的四项补贴最高的可达44万，最低的10级工伤也能享受一次性 支付的工伤待遇1万元。
大病医疗和工伤待遇捆绑在一起。大病医疗理赔起付线为社平工资的10%。
外来从业人员不实行养老保险，不设立个人账户，只做养老补贴。用人单位和无单位 的外来从业人员连续缴费满1年可获得1份老年补贴凭证，其额度现为本人实际缴费基数 的7%；外来从业人员男年满60岁、女年满50岁时，可凭老年补贴凭证、身份证明到户籍 所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。
——委托商业保险公司管理。大病医疗和工伤保险委托平安保险公司承办，而养老补 贴则委托中国人寿保险公司办理。即将收取的保险费中的7%给中国人寿，其他的则给平 安保险，让这两家保险公司帮助具体运作。之所以如此，一是考虑到保险公司在基金增 值方面比劳动保障行政部门更有经验和办法；二是可避免劳动保障部门陷入大量的具体 事务而难以自拔；三是养老补贴交由中国人寿经办，可以充分发挥其网络遍及全国各地 的优势，以免参保人员在60岁时需要往返本地与上海解决待遇支付问题，方便了参保人 。
上海模式是地方政府为解决农民工参保问题经积极探索后进行的制度创新。通过近两 年的运行，其积极评价如下：
——比较好地解决了农民工面临的工伤和大病医疗风险防范问题。农民工当前最大的 风险是工伤和大病医疗问题，其最大的保险需求也在于此。综合保险在制度设计时正是 充分考虑到了农民工的这两项紧迫需要，同时又适当兼顾了未来养老问题。
——简单易行，管理成本低。实行综合保险，三险合一，费用统一征收，且1年只需缴 费4次，待遇一次性给付，最大限度地减少了用人单位和经办机构的工作量，方便了单 位和个人。
——这一制度由于本人完全不需缴费，容易为农民工所接受。而且，由于在本人不缴 费的情况下享受一定的待遇，有利于农民工监督用人单位依法缴费，维护其自身权益。
——费率低，易为用人单位接受。
但从制度设计看，该制度也存在一些问题，需要研究解决：
——与城保和农保制度都不衔接。由于农民工已占据产业工人队伍的一半以上，大量 劳动者的保障在城市基本社会保险制度体外运行，一是不利于城市化；二是随着农民工 队伍的日渐扩大，也不利于城镇职工基本社会保险制度的风险统筹；三是从长远看，还 不利于建立相对统一的社会保险制度。
——养老补贴待遇偏低，难以有效防范老年风险。按农民工年均9000元工资计算，每 工作一年补贴额只有450元(按原5%的养老补贴计算)，待到60岁即使工作缴费20年，也 只能一次性领取9000元，这对20年之后的养老基本发挥不了作用；而工伤和大病的费率 又偏高，商业保险公司的利润空间可能较大。
——从长远看，全社会不同人群之间的风险共济会受到一定影响。
——不利于本地普通劳动者的就业。由于单位使用外来劳动力综合保险缴费成本只有1 2.5%，可能导致外来劳动力对本地低素质劳动者的岗位替代，不利于本地下岗失业人员 及低素质劳动者的就业。也影响到周边地区的投资环境，如上海实行农民工综合保险后 ，无锡等市就感受到了明显的压力。
广东模式
从全国情况看，多数地区都选择将农民工纳入现行城镇职工基本社会保险制度。为便 于分析，我们姑且将这种制度选择称之为广东模式。具体说来，这种模式有以下两个特 点：
——不另设专门的制度。而是将农民工直接纳入现行城镇职工基本社会保险体系，主 要参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险，多数不参加失业保险和生育保险。
——允许农民工享受养老待遇。但其辞工返乡时，其个人账户的养老保险资金全部转 回其户籍所在地的社会保险机构，当地没有社保机构的，退给本人。
广东模式从制度设计的角度看，积极效应明显。首先，它符合我国农村劳动力向城镇 转移、农村逐步实现城市化以及城乡一体化的方向；其次，在制度设计中将农民工纳入 统一的城镇职工基本社会保险体系，但在险种和缴费、待遇上又有适当差别，设计的险 种比较符合农民工的风险情况和保障需要，而且易于实现与城镇职工基本社会保险制度 的对接，既体现了社会保障的公平性、普遍性，又考虑到了农民工的实际情况；第三， 按广东模式参保，用人单位在雇佣本地员工和外地员工时的社会保险负担相差不大，既 有利于各用人单位之间的平等竞争，又不至于因为外来员工的保险成本过低而使本地劳 动者在劳动力市场上处于明显劣势，有利于劳动者之间的平等竞争。
但是该模式在实际运行中也有明显缺陷：
——因退保而中断社会保险关系的情况比较突出。劳动者再次就业时，需要重新参保 ，没有发挥社会保险应有的作用，大多数劳动者未来的养老问题仍然没有解决。
——有对农民工权益再次剥夺之嫌。由于员工流向外地或返回原籍退保时，只退给本 人个人缴纳的个人帐户积累资金，社会统筹部分无偿地留在了当地，损害了农民工的社 会保险权益，从而把劳动者的养老责任留给了其本人、家庭和本人户籍所在地。
——从制度设计的角度看，远期平衡困难。外来劳务工基本是按社会平均工资的60%缴 费，目前由于农民工基本不在参保地养老，尚无支付压力；一旦城市化进程加快，大量 农民工沉淀在本地养老，基金又难以承受强大的支付压力。
两种模式比较
为进一步了解两种模式的异同点，将两种模式相互之间及与国家基本制度在保险项目 、保障对象、参保费率、缴费基数等方面的情况进行了比较。由于广东模式代表的地区 比较广泛，而各地的做法又有所不同，为便于分析，我们以深圳作为代表进行比较(见 下页表)。
农民工社会保障模式选择
关于农民工社会保障的模式选择，即是进入现行社会保险制度，还是单独建立专门的 个人账户保险制度，目前争议较大。总体来看，两种模式各有优劣，需要理性分析后做 出取舍。
进入现行社会保险制度
进入现行制度的好处是有利于城镇社会保险制度的平稳运行；地区之间、企业之间、 群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程。同时，还有利于在 全国范围内建立基本统一的社会保险制度。缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接 受；转移困难，难以适应农民频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度对农民工 的透明度低，他们很难知道自己有多少权益，能享受多少待遇；农民工参保后待遇享受 问题难以解决；由于农民工缴费基数低，一旦大量农民工选择缴费满15年享受待遇，则 基金长期平衡有困难，政府需要承担比较大的财政责任。因此，进行这种制度选择，则 需要进一步完善制度，如降低费率，实行基础养老金全国统筹等。
单独建立制度
为农民工专门建立弹性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台， 由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受；账户权益可累积计算，农民工看得 见、摸得着，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不 断转移和接续社会保险关系的情况；待遇可享受，政府只承担有限责任。
缺陷也很明显：一是分裂了现行基本制度。农民工已占产业工人队伍的一半以上，如 果单独建立制度，不仅将来统一基本社会保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本 社会保险制度将难以运行下去，社会和政治风险较大，改革的机会成本不易估量；二是 使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居 民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序；三是对农民工实行低 费率的参保政策，在低端劳动力市场的就业竞争中，城镇低技能劳动者(特别是下岗失 业人员)势必处于不利和不公平的地位，影响城镇居民就业和再就业；四是不利于农民 转化为市民，实现城镇化。而且，从国际经验看，多数国家基本社会保险制度通常都是 统一的，即使不统一，一般也是按行业(如农民、产业工人、公务员等)或按白领、蓝领 (如法国的干部和工人养老保险制度)分别实行不同的保障制度，而专为向城镇流动就业 的农民单独建立保障制度的做法在国际上并无先例。
模式选择
农民工社会保险模式选择是一个复杂的问题。农民工是一个复杂而又庞大的群体，既 有正规就业的，又有灵活就业的；既有稳定就业的，又有频繁流动的；有的有明显的城 市化倾向(据有关地方调查，这部分农民工占20%)，而多数则只是打工挣钱，迟早还要 叶落归根、回归故里。因此，很难用一个制度将所有的农民工全部覆盖进来。
笔者认为，农民工社会保险制度模式选择应适应不同就业状况的亚群体的情况。首先 应解决频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等 问题。对此，个人账户模式有其先天的优越性；其次，要适应我国快速城镇化的形势， 满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有明显的优势。
笔者倾向于取两者之所长，农民工养老保险可考虑建立过渡性的个人账户制度，其他 险种则进入现行制度，保当期，不承担国企历史债务。具体来说，即将从事正规就业、 建立稳定劳动关系的农民工纳入现行制度；对频繁流动、从事各种灵活就业的农民工其 养老保险引入过渡性的办法，实行账户模式，同时降低缴费标准，将本人的社会保障权 益记入个人账户；农民工工伤保险与城镇职工完全相同，医疗保险则只保大病。但随着 我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，应将农民工纳入统一 的城镇社会保障体系，并通过折算权益将个人账户制度向统一的制度过渡。届时，对经 济承受能力弱的农民工，可允许其不建立个人帐户，只参加社会统筹，本人也不缴费。
农民工社会保障政策建议
尽快出台农民工社会保险问题指导性意见，以规范各地工作
目前，各地在农民工参保问题上的进展很不平衡，制度不统一。这一方面造成地区之 间、企业之间、农民工个人之间新的不平衡、不公平，同时也为未来制度的统一和完善 设置了障碍。为促进我国社会保障体系的健全完善，降低未来改革的成本，减小改革阻 力，应按上述思路尽早出台统一的农民工社会保险政策，或在先行试点的基础上再出台 有关政策，以指导和规范各地工作，使这项工作沿着既定的轨道前进。
按轻重缓急逐步推进农民工社会保险工作
首先，按《工伤保险条例》规定尽快推进农民工工伤保险。今年，要将正规单位雇佣 的农民工全部纳入工伤保险范围，并重点推进农民工较多、工伤风险程度较高和职业病 高发的行业参加工伤保险。其次，用3年左右的时间逐步将农民工纳入城镇职工基本医 疗保险，主要解决大病医疗保障问题。第三，在5年时间内，逐步解决农民工养老保障 问题。
完善养老保险制度，尽早实现养老保险基础部分的全国统筹，并将过渡性的个人账户 制度向国家基本养老保险制度转换
首先，要改进养老保险关系转移接续办法。一是允许参保职工在转移养老保险关系时 ，不仅转移个人账户余额，而且也转移与本人缴费对应的由社会统筹基金支付的基础养 老金权益，具体办法由劳动保障部统一规定；二是取消农民工退保政策，即农民工离开 参保地，本人养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留保险关系，待其达 到最低领养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会保险的，将账户余额及对应的基础 性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地，未建立农保制度的，将个人账户余额一次 性退还本人。
其次，要降低费率。目前的城镇企业职工基本社会保险制度费率过高(单位平均缴费达 30%以上，加上11%的个人缴费，总费率超过40%)，超出了许多大量使用农民工的劳动密 集型中小企业(包括私营企业和乡镇企业)的承受能力；同时由于管理不到位，转移困难 ，企业缴费后农民工很难真正享受，这是企业和农民工抵制参保的两方面重要原因。为 此，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担 。
第三，要提高统筹层次，并尽早实现社会养老保险基础部分的全国统筹。这是解决农 民工因频繁流动关系无法接续及难以享受待遇的治本之策。届时，为灵活就业的农民工 建立的个人账户制度即应向统一的制度过渡。
积极探索、建立健全农村社会保障制度
随着农村人口老龄化和工业化、城市化进程的加快，农民养老和其他社会保障问题日 渐突出，迫切需要构建与农村经济发展水平相适应的社会保障体系。为此，应建立由国 家、集体、农民三方负担的社会保险制度，并在经济发展较快的地区推进城乡一体化的 社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨。
逐步取消户籍制度及相应的各种歧视农民的制度
农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，户 籍制度及附着于其上的各种歧视性制度是根源。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙 自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工最终逐步在城镇落户，推进城镇化，减 少农民数量，最终解决中国的三农问题，消除社会保障领域存在的二元现象。
建议，一是逐步实行迁徙自由，为有稳定工作的农民工在城镇落户、退出土地承包创 造条件；二是将农民工纳入城镇社会救助范围，对因病或意外伤害而陷入困境的，给予 临时性的应急救助；三是全面取消教育乱收费，允许农民工子女享有与城镇和当地居民 子女同等的教育权利；四是为农民工提供廉租房，并允许有条件的农民工购买经济适用 房。
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