民谣：公共行政作风的社会评价，本文主要内容关键词为：民谣论文,作风论文,评价论文,行政论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 公共行政价值的群众评价
在人类历史上，行政管理体系的出现从属于这样的目的，那就是将社会中的人们组织起来，使社会的内部关系协调，同时在对外关系中能以一个整体的力量出现，形成一种合力。霍布斯就说，国家和政府的本质“就是一大群从相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”[1](P132)。因此，如果没有行政管理体系的出现，就没有自觉组织起来的社会生产，就没有充满凝聚力的民族，也就没有抵御外族侵略的能力。而行政管理体系存在与发展的外部动力就是作为行政客体的价值期望，即社会和民众对于政府和官员为“善”的价值期望。这种价值期望的状况、内容对行政管理体系有着决定性的影响，行政体系存在与发展的使命就是不断满足和实现行政客体的期望。但是，行政管理并不是在任何时候都能够完成自己的使命。历史与现实的情况都表明，行政管理总会留下遗憾，它的努力总是与行政客体的期望有一定的距离。因此，行政体系的存在与发展就必然引发出对它的评价问题。这个评价最基本的内容就是行政管理在多大程度上满足了行政客体的期望。[2]
行政价值的评价实际上是基于行政价值关系的认识活动，而行政价值关系又有别于行政关系。因为在行政关系中，政府、官员是行政主体；社会、民众是行政客体。但在行政价值关系中，政府、官员却是行政价值客体，社会、民众反而成为行政价值主体。因此，对于政府与社会、官与民的关系而言，从目的和手段的角度看，政府只是手段，社会才是目的。一方面，从权源基础看，公民把国家事务的管理权委托给政府和官员，政府和官员只是这些权力的执行者，正如卢梭所言，政府和官员是社会和公民的“仆从”，公民是政府存在的目的，而政府则是公民实现自己的工具；另一方面，从物源基础看，在产权多元化的条件下，政府为公民服务的物质基础是公民兼纳税人缴纳的税收，在这里，手段与目的关系就能更加充分地体现出来。政府所从事的国家事务管理工作无论以什么方式进行，无论包含什么内容，都不能倒置政府与社会、官与民的这种基本价值关系。李德顺教授在《树立正确的价值观》一文中说：“在价值观中，‘为什么人的问题’正是确立价值体系的主体与标准，为什么人，就以他们为价值主体，以符合他们的意愿客观评价标准。”[3](P59-60)因此，在政府与社会、官与民所形成的行政价值关系中，社会和民众显然是价值主体，而政府和官员只是价值客体。在基于这种价值关系的评价活动中，社会和民众就是价值评价主体，而政府与官员就是价值评价客体。
张康之教授认为：“行政价值的形式是多种多样的，内容也是极其丰富的，既有来自行政客体的评价，也有来自行政体系自身的评价；既有群体形式的评价，也有个体形式的评价；既可以作出经济的、政治的评价，也可以作出伦理的评价。”[2]本文的行政价值评价特指在政府与社会、官与民的价值关系上的认识活动，它是特指社会对政府的价值评价、民对官的价值评价，即以社会和民众作为评价主体，对政府和官员存在的价值进行的社会评价活动。而社会和民众作为价值评价主体是非常空泛和笼统的，需要进一步研究与分析。从主体的规模和特点来看，可以作出两大类的划分，其一是指以组织机构作为主体的评价活动，其二是指以群众作为主体的评价活动，前者像国家政权机关、政党和其他政治集团对政府的价值评价；其他群众性自治组织对政府的价值评价等，这不是本文讨论的重点。以群众作为主体的行政价值评价是本文重点研究的社会评价活动，其特点如下：
（一）它是来自行政客体的评价，而不是行政体系自身的评价，通俗地说就是“民”对“官”的评价。
在行政价值关系中，确立“民”的行政价值主体的地位，在行政价值评价中，确立“民”的价值评价主体的地位，具有非常重要的理论和现实意义。由于传统政府的职能主要体现为“统治——管理”职能，一切以政府的意志为转移，这势必造成行政活动总是围绕着政府来展开。如果根据“为谁服务”的问题来确认价值主体，本来应该是“为公民服务”，公民是行政价值的主体；而实际上却倒错成“为政府服务”，政府和“官”成为行政价值的主体。因此，政府和“官”总是千方百计地要求社会和“民”去适应、服从他们的统治和管理，而不是要求自己去适应和满足“民”的价值期望，这就是典型的“政府本位”和“官本位”的逻辑。现代公共行政把政府的职能定位在“服务行政”上，因此，政府职能要实现由过去的“统治——管理”向“服务——管理”的转变，即邓小平强调的“领导就是服务”的理念。所以，行政实践活动必须由过去的“以政府为中心”转变为“以公民为中心”。“为谁服务”的问题在行政体系中的重新确认，就要求必须重新确认“民”作为行政价值主体的地位，这一主体地位的确认更进一步确定了在行政价值评价中，“民”作为价值评价主体的地位。
（二）它是群众形式的评价，而不是个体形式的评价。
从主体方面分析，人类的评价活动有两类：一类是以个体为主体的评价活动，一类是以群体为主体的评价活动。“民谣”所表达的群众评价主要指以“民”这一群体为主体的评价活动，这种评价活动常常是以“无机的形式”实现的。黑格尔把一个社会群体内的成员“没有经过某一种程序的组织”而表达“他们意志和意见”的方式，称为“无机方式”[4](P331)。黑格尔接着对无机方式作了分析：在一个社会群体内“个人所享有的形式的主观自由在于，对普遍事务具有他特有的判断、意见和建议，并予以表达”，因而表面上是混乱的；然而，内在的东西却是“绝对的、普遍的、实体性的和真实的”[4](P331-332)。也就是说，一方面，群体中的个体总是从各自的需要、利益出发对“普遍事务”发表意见，另一方面，这种个体的意见必然在一定程度上表达着群体的意见。从表面上看，各种意见林林总总，有很大的杂乱性和零散性，但是社会群体的意见作为“绝对的普遍的、实体性东西和真实的东西”也就实现了。群众评价的这种“无机的形式”具体体现为社会舆论、社会谣言、民谣和社会思潮等。[5](P87-96)
（三）它是偏向伦理的评价，而不是偏向经济的或政治的评价。
张康之教授在公共行政体系结构的研究中，将其划分为：行政体系的客观结构系统、行政体系的主观结构系统和行政体系的价值结构系统。[6](P25-30)因此，从行政体系结构上看，行政价值评价可以从客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面展开。张康之教授又认为，越是接近行政体系的客观结构系统，政治和经济评价的内容就越多，越是接近以行政人员为载体的价值结构系统，伦理评价的内容就越多。[2]“民谣”所表达的群众评价活动，实质上是“民”对“官”的一种评价活动，它既不是对行政体系客观系统的评价，也不是对行政体系主观系统的评价，而是侧重于对以行政人员为载体的行政价值系统的评价，所以，它是偏向伦理的评价，而不是偏向政治的或经济的评价。从其内容来看，它是侧重于对行政人员行政实践的过程及其效果作价值考量，以判断“官”是否满足了“民”的价值期望；它是侧重于对行政主体的素质、水平和技能等因素作价值考量，以判断“官”能否满足“民”的价值期望；它是侧重于对行政主体的行政理念、良心和态度等因素作价值考量，以判断“官”是否愿意满足“民”的价值期望。
二 “民谣”是对行政作风的社会评价
公共行政群众评价的特点决定了其评价活动必然落实在对行政人员的行为和态度等因素的评价上，也就是说，这种评价往往集中在对行政作风的评价上。在行政管理中，我们把行政主体作用于客体所表现出来的长期的、稳定的、持久的思想态度、工作方法及其处事原则就称之为行政作风，即通常所言的“政风”。“政风”既是公共行政本质和宗旨的体现，又是行政主体作用于行政客体所表现出来的态度和形象，它是联结行政主体与客体之间的纽带和桥梁。因此，它往往成为社会公众评价政府及其行政人员管理水平、道德水平的一个重要途径。在群众评价活动的诸形式——社会舆论、社会谣言、民谣和社会思潮中，既可以对“政风”予以肯定性的社会评价，也可以对“政风”予以否定性的社会评价。而在当前群众评价活动的独特形式——“民谣”中，却大都呈现出对“政风”的否定性社会评价，这是一个非常值得我们政府重视的问题，也是值得我国行政理论学界关注的一个重要的理论问题。我们必须对此问题作出恰当的、深刻的理论反省。
民谣是群众社会评价活动中的主要形式之一，它是民间的“天籁”，体现着民俗、民风和民众的思想情感。在中国，民谣自古有之，它是具有初级艺术形式的社会评价活动，具有独特的社会评价效用。由于民谣在传播的过程中，经过了初级的加工，相对于其他形式的社会评价，其特点是比较纯朴。如周作人所言是“情动于中而形于言”的即兴歌谣，是“那些牧童灶妪村妇野叟以天籁的方言方音，发表他们真挚浓厚的情意”的口歌形式[7](P43)，其特点是在口口相传的过程中，常常被人有意识或无意识地一点点加以改变，常常是一个社会群体的集体创造，所以，它是“民族集合生活最强的情感的表现”[7](P3)。在古代传播形式原始的情况下，民谣是人们相互交流思想感情的主要传播载体，在我国古代的文字资料中，包含着极其丰富的民谣。《诗经》在很大程度上就是民谣的集结。在我国古代的民谣中，除了描述民俗和民风，还大量地表达了劳动人民反压迫、反剥削、反奴役的情感。比如：《凤阳花鼓》的民谣反映了明太祖朱元璋做了皇帝后，给他的故乡凤阳人民所带来的一连串的灾难：“说凤阳，道凤阳，凤阳本是个好地方。自从出了个朱皇帝，十年倒有九年荒。……大户人家卖骡马，小户人家卖儿郎，奴家没有儿郎卖，身背花鼓走四方。”这首民谣实际上表达了“民”对“官”的一种怨情，一种否定性的社会评价。[5](P278-281)
笔者在查阅资料的过程中，接触到了大量的有关“政风”的民谣，这些民谣大多表现出对“政风”的否定性评价，而鲜有肯定性评价。就收集到的有关“政风”的民谣作出解读，有助于我们窥见当前“政风”中存在的问题。
（一）针对干部的思想作风，民谣有以下反映：1.关于干部的价值观，有民谣说是“为人民币服务”，以及干部中的“新三大作风”，即“理论联系实惠，密切联系领导，表扬与自我表扬”。2.关于工作动力，有民谣说：“对自己有利就干，无利不干，大利大干，小利小干”；“想到什么抓什么，布置什么抓什么，碰到什么抓什么，什么有利抓什么”。3.关于形式主义，有民谣说：“只有唱功，没有做功”；“三分工作，七分宣传”；所谓的成绩是“文人编的，报上抄的，家里想的，上面要的，应付会的”。4.关于工作方法，有民谣说：“决心在嘴上，行动在会上，落实在纸上”；“开大会布置工作，打电话了解工作，听汇报总结工作，凭印象处理工作”；“看的多，干的少；部署的多，落实的少”，等等。
（二）针对政府的工作作风，民谣表达了如下评价：1.批评衙门作风，比如：“门难进，脸难看，话难听，事难办”；“办事不热心，待人不热情”。2.批评工作人员的庸俗态度，比如：“三个公章，不如一个老乡”；“不给好处不办事，给了好处乱办事”。3.批评公私关系上工作人员的利己行为，比如：“端着公家的碗，领着公家的钱，干着私家的活”；“拿着公款，想着私事，干着家事”。4.批评机关工作的拖沓作风，比如：“上班的碰到下班的，迟到的碰到早退的”；“该办的事不办，能办的事拖着办”；“该办的事情，领导不督就不办，该报的情况，上级不催就不报”，等等。
（三）针对政府的领导作风，民谣有以下评价：1.关于领导干部奉行权力就是真理的观念，比如：“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手服从真理，老百姓没有真理”；另外，民谣中有一对联更直接地表达了这一点，左联是“说你行、你就行、不行也行”，右联是“说不行、就不行、行也不行”，横批是“不服不行”。2.关于决策上的经验主义，比如：“工作凭经验，办事凭感觉”，对于工作建设，早就有“三拍工程”的民谣，即“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。3.关于好人主义，比如：“上级表扬下级，下级表扬上级，你表扬我，我表扬你，自己表扬自己”；“上级对下级哄着护着，下级对上级捧着抬着，同级对同级包着让着”；“出了问题谈一谈，犯了错误管一管，有了矛盾调一调”，等等。
（四）针对干部的生活作风：1.民谣暴露出干部生活上的腐朽倾向。比如有这样一些民谣：“什么场合都敢去，什么东西都敢要，什么钱财都敢花”；“上午围着领导转，下午围着酒杯转，晚上围着裙子转”；“泡桑拿，蹲包房，找三陪”等。2.谣反映出干部生活上的攀比与利己心态。有民谣说：“车子越坐越好，房子越住越大，手机越用越小”；“弄房子，换位子，捞票子，坐车子，顾孩子”。3.民谣反映了干部生活上的庸俗关系学，比如：“方便熟人，联络能人，靠近名人，巴结要人”；“处事凭感情，办事凭关系”。4.民谣反映出干部对自己要求不严、形象不佳的问题，比如有这样的民谣说：“管不住自己的嘴，管不住自己的腿，管不住自己的手，管不住家里的人”；“台上台下不一样，上级下级不一样，人前人后不一样，言语行动不一样”，等等。
三 几点启示
（一）民谣对“政风”的否定性评价具有广泛性和全面性。
在笔者搜集到的有限数量的民谣中，就涉及了“政风”中的思想作风、工作作风、领导作风与生活作风这四大方面，而每一个方面又涉及到很广、很宽的内容。可以说，当前的民谣比较广泛、全面地表达了“民”对“政风”的态度和评价。一方面，从其形成和流传来看，民谣是在街谈巷议、闲言碎语中产生的，群众关心的同一个话题谈得多了，议得多了，有些人就把它编成具有一定节奏和韵律的顺口溜，于是民谣就产生了。民谣的魅力还在于其流传，在口口相传的过程中，民谣又被有意或无意地改变和传播。于是民谣就越传越广，越传越久。这些民谣之所以流传广和流传久，最主要的原因是这些民谣所涉及的社会现象具有一定的普遍性，所体现的群众情感也具有一定的普遍性。另一方面，从公共行政学的角度来看，作为行政主体的“官”与作为行政客体的“民”之间是具有非常广泛联系的，这种广泛联系就是公共行政功能存在的逻辑前提。在“官”以各种各样的行政手段作用于“民”的过程中，“官”就必然地把自己的行政理念、行政态度、行政行为、行政道德等方面稳定的、习惯的东西展示在“民”面前，而“民”也正是通过这些稳定的、习惯的东西对“官德”进行价值评价。由于“官”与“民”联系的广泛性，所以“民”就能够从很广的方面对“官德”进行评价，其中民谣就是一种喜闻乐见的评价形式。
（二）民谣对“政风”的否定性评价具有尖锐性和深刻性。
民谣来源于群众日常的朴素语言，它没有明确的作者，也没有确切的创作日期。集体创作的特点使它可以直截了当、毫无顾忌地表达群众对社会现象的情感和态度，特别是在对某一社会现象作否定性评价时，它可以借助平易近人、朗朗上口的语言特点，直言不讳地表达群众的真实情感和鲜明态度。所以，它在反映时弊时，往往寸铁刺人，一针见血。另外，从公共行政学的角度看，在“官”与“民”的行政关系中，“民”虽然是权力的所属主体，但不是权力的实际行使主体，“官”虽然不是权力的所属主体，但却是权力的行使主体，这就是公共权力所属主体与行使主体的分离状态。所以，“官”在行使权力时，如果能以“民”的意愿为根据，这是“民”所期待的。但在实际的行政行为中，“官”的行政行为与“民”的价值期待是有差距的。特别是在市场经济的新环境中，由于受不良环境的影响，“官”的行政行为与“民”的价值期待之间的差距还很大，甚至是，有些“官”之行为有违“民”之期待。对此，“民”必然要对“政风”进行价值评判，除了一些常规形式的评价外，民谣就是一种非常规的评价形式。总之，民谣的尖锐性实际上是深刻地反映了问题的严重性。
（三）应该重视对民谣的搜集和整理，以了解民风和民情。
民谣体现了民俗、民风与民情。我国古代的统治阶级为了了解民众的情况，形成了独特的采集民歌、民谣以观民风的制度，即采风制。与古代采风制相类似的，古人有“审乐知政”的说法，说的也是通过民谣、民歌来了解人民生活中的喜怒哀乐，以及群众在对“政风”的社会评价中表现出来的爱憎感情。“采风可以了解民间疾苦，虽然并不能由此而消除这种疾苦，但却说明了民间歌谣的一个重要特点，就是从这些歌谣中可以听到人民的声音，听到群众的政治意见。”[8]（序）这是我国古代采风制形成和发展的重要原因之一。改革开放以后，由于众多因素的影响，一些不良作风在一些机关和干部中得以滋长，对这些不良作风老百姓早有警觉和反应，民谣就是表达老百姓心声的一个途径。因此，尽管今天我们可以通过更先进的手段来了解民风与民声，但也不应该忽视“从民谣中倾听民声”的传统途径。虽然有些民谣道出了群众的怪话和牢骚，但是这些怪话和牢骚也真实地表达了群众对“政风”中存在问题的情感和态度，它是以尖锐的语言形式来针砭“政风”中存在的“肿瘤”和“溃疡”。所以，为了全面地了解人民群众对“政风”的态度与心声，注意对民谣、歌谣的搜集、整理与分析，是我们了解民意、民声的一个重要途径。
总之，民谣尖锐地暴露了“政风”中的问题，这些问题与为人民服务的根本宗旨直接相违背，也是一种腐败现象。正像一首民谣所说的那样，这种作风“误了不少工作，丢了不少群众，坏了不少干部”。对于这些不良的作风，毛泽东早在延安时期就给予了严肃的批评，他在《改造我们的学习》一文中指出：“这种作风，拿了律己，则害了自己；拿了教人，则害了别人；拿了指导革命，则害了革命。”江泽民同志在1997年12月22日全国组织工作会议上也指出：“改革开放以来，有些干部经受不住考验，出了问题，其中的教训很值得大家共同吸取。现在，有一部分同志还没有从这些沉痛教训中警醒，不良风气仍然在他们中盛行。”江泽民坚定指出：“这些不良的、恶劣的风气，误国误民，危害无穷，必须坚决扫除。”