中国国库体系的改革：从分散化到集中化，本文主要内容关键词为：国库论文,中国论文,分散论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2001年3月16日财政部与中国人民银行联名颁布“关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知”及其附件——《财政国库管理制度改革试点方案》以来，财政部和全国各地方财政部门加紧进行国库改革的试点和推广工作。而相比之下，关于国库改革的理论探讨一直显得相对薄弱，而且国内学界尚未从理论上为未来进一步的国库改革勾画出一个清晰的宏观框架。本文以发达国家为参照系，结合中国具体情况，就此做些探讨。
一、高度分散化公共财政管理框架下的国库体系
中国传统的公共财政框架的基本特征是：一个高度集权的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。从上个世纪80年代以来，中国财政改革的重心一直集中在财政体制方面，到90年代中期实施分税制财政体制以后，财政体制的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政管理框架不仅没有改观，相反，分散化的趋势在继续不断加剧。财政管理框架的分散化集中体现在国库功能的分散化方面。用官方文件对现行国库体系过度分散化及其后果的描述是：“重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。”（注：财政部、中国人民银行：关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》2001年3月16日。）概括起来，中国现行国库体系的基本弱点集中反映在5个方面：现金余额的分散化，收款与付款的分散化，交易监督和会计控制的非集中化，以及国库组织机构重心的错位。
1.现金余额的分散化
中国现行国库体系的弱点，最主要的在于现金余额的分散化，导致现金管理系统包括付款系统的肢离破碎，从而使现金管理集中化这一发达国家中最重要的国库功能完全落空。在实践中，现金余额的分散化还包括无法有效地实施预算（典型的例子是普遍的拖欠），大量的现金闲置和高昂的机会成本（剩余现金不能投资），大量的违规、腐败和低效率，以及财政信息反馈和报告滞缓。
2.缺乏集中性的付款系统
在OECD国家中付款业务由国库办理，各部委不能使用（或只能非常有限地使用）银行账户。具体分为两步：首先由支出部委向国库提出付款申请，然后国库进行审核并开出付款凭证，据以从支出部委在中央银行的国库单一账户上付款。而在我国由于缺乏集中性的付款系统，财政资金需要首先划拨到各部委和支出单位在商业银行的账户上，然后由其自主支配。由于各部门和支出单位各自开设的多重账户进行分散拨付，中间环节多，造成资金大量沉淀。例如中央预算内水利建设资金从财政拨到建设项目要经过7个环节，1999年结转资金达到46亿元，2000年1-7月平均每月沉淀的资金达51亿元。（注：财政部：关于印发《项怀诚同志和楼继伟同志在中央部门预算座谈会上的讲话》的通知，财预函[2000]15号。）此外，粮库建设资金和天然林保护工程资金等也存在类似的问题。而与此同时财政部门在进行资金调度时，还要额外增发短期国债，导致资金成本大增。而资金一旦拨付给部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用现象无法控制。特别是建设项目的资金，经过层层克扣，往往落实到具体项目上的资金很少，成为产生所谓“豆腐渣工程”、导致各种腐败现象的重要原因。
3.缺乏集中性的收款系统
收款过程的分散化也很严重。各支出单位都可以在银行开立账户，加上财政管理信息系统和监督检查机制不健全，许多财政收入项目的款项由征收部门设立过渡账户收缴，国库款项的退库管理漏洞也很大，常被一些部门和单位滥用，流失了大量收入；大量预算外资金未纳入国库和预算管理，财政资金极为分散。据有关资料统计，1999年全国预算外资金收入达3385亿元，其中有907亿元未缴入专户管理；又据2000年对239户国税机关征管情况进行的专项检查，以“待结算账户”、“待结算财政款项一等解税金账户”等形式开设的过渡性账户多达170多个，严重影响了财政收入的及时入库。（注：财政部：关于《财政国库管理制度改革方案》的说明，2000年。）
4.缺乏集中性的交易监管与会计控制系统
OECD国家普遍通过核心部门——政府国库机构——来追踪和记录支出周期各个阶段的财政交易，包括对承诺的记录与监督。履行这一功能的关键成分是国库会计系统。会计系统按照统一的预算分类和会计科目对一个完整的支出周期的各个阶段进行全程式的追踪与记录，并在此基础上汇总数据和提供能够满足管理、决策和受托责任要求的财务报告和其他报告。相比之下，我国一直缺乏一个类似于发达国家的集中性会计与报告系统。形式上看，中国有一个由“三架马车”——总预算会计、行政单位会计和事业单位会计——构成的较完整的预算会计体系，然而该系统无法适时为核心部门——财政／预算／国库部门——提供预算单位发生的大量财政交易信息，因此无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能。此外，会计与报告系统是分离的：通过国库会计核算预算收支，通过单位会计核算实际收支，预算外的实际收支又通过单独的账户进行核算，而这些彼此分离的账户系统提供的信息又是财政管理报告（包括月报和年度）的基础。由此，预算会计系统无法提供及时、全面和可靠的财政信息，尤其是财政支出方面的信息。
5.国库组织机构重心的错位
发达国家在银行系统之外，普遍设立了专门负责处理国库事务的机构，而我国目前没有明确的国库机构。财政部被授权行使大多数国库的职能，中国人民银行承担会计职能，负责收纳税款、管理各部委的财政资金、充当公债发行的财政代理。中央银行承担的这些财政代理职能与OECD国家的国库职能相比，OECD国家的国库组织机构的重心在政府部门，而我国，对公共支出的监控与报告的重心在银行部门。因此，我国现行国库体系缺乏明确负责现金管理与执行预算计划的机构。财政部和中央银行国库司在履行国库职能中所扮演的角色，与OECD国家中能够执行全部国库职能的部门机构是不同的。在诸如现金管理、月度财政报告等基本的财政管理职能方面，中国目前的国库职能是相当脆弱的。
二、核心的国库功能必须集中化
中国重构国库体系的总体方向是建立相对集中的国库体系，以此实现相对集中化的公共财政管理框架。建立这一国库体系的重点是实现国库核心功能的集中化，并建立集中性的国库组织机构负责监控预算执行过程和对政府财务资源进行妥善管理。
1.现金余额的集中化
现金余额的集中化对于任何运行良好的政府财务管理系统都是绝对必需的，然而我国官方和国内学界普遍强调的是“建立集中收付的国库制度”。这种表述没有给出一个良好国库体系更为关键性的特征：现金余额的集中化。从字面意思来看，“集中收付”强调的只是对现金流量的集中监控，而现金存量（现金余额）的集中化被忽视了。问题的要害还在于：如果没有现金余额的集中化，就不可能有现金收付的集中化，更不可能有良好的现金管理，因为良好现金管理的基本前提是实现现金余额的集中化。现金余额的集中化可以减少闲置的现金余额，有助于降低借款成本或使付息存款极大化，并尽量少地保持营运性的现金余额——那些用来确保及时付款的现金余额。实现现金余额的集中化是重构中国国库体系中最富实质意义的一步，这一功能的实现必将顺理成章地导致收款与付款的集中化、交易监管的集中化、政府账户管理的集中化，并为建立能够对支出周期实施全程式监控和记录的会计与报告系统奠定坚实的基础。正因为如此，现金余额的集中化连同这些相关功能的集中化，将从根本上改变中国国库体系的整体面貌，使新的国库体系能够在监控预算执行和妥善管理政府财务资源的双重功能中，扮演着一个全新的、无可替代的角色。国库单一账户(TSA)可有效地实现现金余额的集中化。在国库单一账户下，所有政府交易的付款通过某个账户或者相互联结的一组账户进行。但建立国库单一账户体系(TSAS)是实现现金余额（和其他相关功能）集中化的前提条件，不是充分（唯一）条件。为了确保现金余额的集中化，在TSAS中为支出机构开设的分账户必须是零余额账户，这意味着国库部门需要每天与中央银行结清这些分账户上的现金余额。
2.付款的集中化
由国库机构为支出机构集中办理付款是发达国家国库体系的一个共同特征。集中付款的一般流程是：支出单位签发付款凭证，通知国库支付机构签发国库支票给受款人，受款人持国库支票到国库代理银行汇票兑现。与分散付款模式比，集中付款需要将财政资金集中于国库存款户，由办理支付业务的财政机构统筹运用。由于可以利用动支的时间差来调节，财政主管机构不再需要在每月开始前筹足库款拨给各单位账户，大大减轻了财政压力和借款需求。此外，支付机构签发支票时需要审核，由此加强了支出控制；支出单位不再经办支付，使财务管理更加严密。（注：徐仁辉：《公共财务管理—公共预算与财务行政》，（台湾）智胜文化事业有限公司2000年版，第227页。）
3.交易监管的集中化
交易监管的集中化需要有良好的预算分类与会计系统。对于政策分析和管理而言，记录每笔交易并按功能和经济性质（和其他标准）进行分类是非常重要的，因此交易方面的信息也必须集中化。
4.国库体系的重心应转移到财政部门
我国国库体系的重心一直在银行部门。中央银行仍然负责管理预算执行过程中的现金营运。财政部门内部虽然分设了预算部门与国库部门，但在将集中处理付款的大权交由国库机构承办时仍然遇到相当大的困难。更重要的是：财政部门内部的国库部门无力监控支付过程，因而也无力提供和掌握关于支出周期各阶段的信息，包括至关紧要的最终阶段（付款阶段）的支出信息。（注：与支出周期的承诺与核实阶段产生的支付义务相比，付款阶段的支出最接近“财政支出”概念，因此对于预算管理和支出控制也是最有价值的信息。）根据发达国家的经验，国库管理、营运与组织机构的重心应放在财政部门。与人民银行相比，财政部门在整个预算与财政管理事务中处于更好的地位，承担着更多更重要的责任。因此国库体系的重心应向财政部门转移。国库重心的转移不仅意味着需要在财政部门内部建立强有力的、独立于预算部门（主要负责预算的准备）的国库机构，更重要的是应将现金管理与集中支付职能明确地赋予所创建的独立的国库部门。（注：为解决国库机构没有实权的问题，许多国家——如匈牙利与拉脱维亚——近年来一直在努力将国库机构设立为独立的实体。）其核心职能是对预算执行过程实施监控。在新的国库体系中，人民银行的作用将得到更好的发挥，但它的角色是配角而不是主角。国库组织机构和决策的重心从银行部门转向财政部门，也是与更为广泛的改革战略相一致的，即明确地界定与分离政府经济管理部门的职能，包括财政部门与计划部门、金融部门的职能分离。国库重心的转移正是这一改革战略的重要组成部分。
三、与集中化相关的风险
中国引入集中性的国库制度可以一举解决好些重大的、长期以来未能解决的财政管理难题。发达国家的实践证明，集中性的国库系统不仅有助于对预算执行过程进行监控以确保有效实施预算，也有助于对政府财务资源进行妥善管理。然而必须注意的是，引入集中化的国库体系并非没有风险。实践证明，极端的集中化管理模式极易带来与极端分散化模式相对应的“另类问题”：集中违规以及削弱支出单位的管理责任。
1.集中违规
转向集中性国库模式的一个重大的风险是由“分散违规”转向“集中违规”，由低层次的违规转向高层次的违规。在那些由国库机构控制付款决策的国库模式中，集中违规的一种情形是：在国库现金余额不足以支付所有支出单位的到期付款的情况下，国库机构往往根据同供应商间的私下交易（比如贿赂）或偏好来决定付款顺序。这样一来，按规划应优先分配的预算资金就被按国库机构的偏好次序分配取而代之，其结果就是预算执行结果同预算目标的偏离。
从“分散违规”转向“集中违规”问题在我国的采购制度改革中也时有发生。20世纪90年代中期以来，许多地方政府推行了政府采购制度改革，改革的核心是将原来的分散式采购模式转向集中式采购模式。这项旨在消除分散采购弊端的改革已经取得了成效，但由于缺乏强有力的监控机制，转向集中采购模式的改革试点也带来了大量的集中违规问题，包括集中性采购机构同供应商之间的私下交易。这一教训是相当深刻的。目前我国正在推进的国库模式的改革，其意图也在于将分散模式转向集中模式，因此，政府采购制度改革中产生的集中违规问题需要高度警惕。
2.内部管理责任的削弱乃至消失
政府政策和预算目标的实现需要大量为数众多的支出单位的参与。这些单位处于预算系统的较低层次，它们的决策和管理行为在许多方面受到核心机构以及相关法律和规章的约束。能否或在多大程度上可以自主决定预算资源的组合？可否将尚未在本年度使用的预算资金保留到下一年度继续使用？是否应对预算资源的使用结果例如产出和成果承担责任？诸如此类的问题是在设计管理框架中经常遇到的。对此类问题的管制是否妥当对公共组织实现其预算和政策目标具有举足轻重的影响，因此在设计管理框架时应特别谨慎。
从国内外实践看，无论是极端集权式管理框架还是极端分散式管理框架，都无助于公共组织达到其目标和使命。我国在重构国库体系中需要慎重应对的一个问题是：在转向集中办理付款、现金余额和账户的集中化以及交易的集中监管模式时，是否需要将支出／付款决策一并集中化？是否需要将发票和其他证明付款申请凭证一并呈交国库机构审核和保管？在建立国库会计系统后，是否应取消支出单位的财务（会计）报告主体地位？如果所有这些方面都转向集中化，我们就要冒支出机构财务和公共支出管理责任极度削弱的风险，其长期后果可能高得难以承受。
四、建立制衡性的制度安排
一般地讲，纯粹的集中化是违背权力制衡这一基本的制度设计和管理原则的，因此，防范集中式管理框架可能产生的“另类问题”的办法是建立制衡性的制度安排。
据此，任何公共组织内部都应设有单独的职能部门来授权开支、批准合同、签发订单、确认商品与服务按合同规定的那样被交付，以及授权付款。这些活动的一部分可能由同一个人履行，但在多数情况下，负责办理支付的人应与控制上述活动的人分离开来，这种制衡性制度对于防范舞弊和腐败是非常重要的。制衡性制度安排的第二个方面涉及到支出机构与负责公共财政管理的核心机构例如财政／国库部门之间的关系，这一关系的核心内容是对财务合规性的控制问题。对财务合规性的控制可以由相关的支出机构来承担，这是内部控制模式；也可以由核心机构负责实施，这是外部控制模式。财务合规性控制模式的选择因国家的不同而异，但无论采取集中（外部）控制模式还是内部控制模式，预算执行系统都应确保对预算授权的遵从，尤其是在赋予支出机构以自主性管理时，应有足够的监管与报告能力来立即确认预算实施问题。为此，在整个预算执行过程中需要有核心部门——财政／国库部门——实施良好的财务控制，以确保违规行为减少到最低程度，这一基本的财务合规性控制涉及到了支出周期的每个阶段，包括承诺阶段的财务控制、交付商品与服务时的核实、付款前的会计控制以及最终付款后的审计。（注：Salvatore Schiavo—Campo and Daniel Tommasi:《Managinf Government Expenditure》,Asian Development Bank,first published April 1999.PP151-152.）
国际经验表明，为加强支出机构的内部管理责任，应让其有权力在承诺、核实和付款阶段做出决定。财政部与中国人民银行在于2001年3月份发布的《财政国库管理制度改革试点方案》中，允许支出单位根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内，自己决定购买商品与劳务，但付款过程要由财政部门通过国库集中处理。显然，国库改革方案与加强支出机构内部管理责任的理念是一致的，因而也是值得肯定的。
五、结论与政策含义
本文前面的讨论清楚地表明，我国由传统的高度分散的国库模式转向集中性国库模式，不仅是对当今发达国家长期以来实践经验的借鉴，而且也符合构建一个良好的公共财政管理框架的大方向。转向集中性国库模式的实质是实现国库核心功能的集中化，尤其是现金余额的集中化。但同时应避免极端集中化带来的高风险。因此，在推动转向集中化国库模式的改革中，非常重要的一点是建立制衡性的制度安排。
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