清前期的勘灾制度及实践，本文主要内容关键词为：制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：2095-5804(2015)03-0108-25 勘灾是督抚接到报灾讯息后委派官吏亲临灾区，协同基层吏役勘查核实灾情，勘定灾区位置及田地成灾分数、受灾人口数、禽畜财产受损状况，以确定赈济数额、蠲免分数及赈济期限，是赈济程序的肇始，也是灾赈措施推行的前提和依据。作为灾赈的基础性制度，勘灾制度在历朝赈济的实践中不断发展。清朝极重视灾赈制度，顺治朝于灾荒频仍中开始恢复、建设传统勘灾制度，经康雍两朝灾赈实践的校验、调整、修改及发展，勘灾任务、人员、期限等逐渐确立。乾隆朝顺承其精要，予以改良、补充和修正，制度与灾赈的实际更加贴合，更有利于实施。康乾盛世时的勘灾制度成为专制体制下国家治理能力外显的标志，具有重要的学术价值及现实意义。但迄今为止，学界仅相关论著涉及报灾勘灾时有宏观论述，①鲜有对清代勘灾制度进行系统、深入之研究。因之，本文拟在梳理及分析灾赈史料的基础上，对清前期勘灾制度的建设、发展、完善，以及其程序与成效进行系统研究，以期推进清代荒政史走向深入。 一、顺康雍时期勘灾制度的初建及调整 清朝鼎定中原之初，战乱频仍，水旱灾害、蝗灾、疫灾频繁发生，为安定、获取民心，稳定刚建立起来的统治，急需赈济灾黎以恢复社会经济秩序。勘灾是确定赈济的方式、物资数额的基础，对赈济效果有直接影响。清初继承明代的勘灾制度，并在顺康雍三朝的灾赈实践中逐步调整而发展起来。 (一)顺治朝初定勘灾制度 顺治朝勘灾制度建设中最突出的工作，是在继承明制的基础上初步规定了勘灾期限及违限处罚的制度。六年(1649)规定，“地方被灾，督抚巡按即行详查顷亩情形具奏。”②灾情上报后，“于一月之内查核轻重分数，题请蠲豁。”③十七年(1660)再次确定，勘灾以一月为限，“续将报灾分数勘明，造册题报。各官如有违限者，亦照前定例议处。永著为例。”④勘灾期限的确定提高了赈济效率。 顺治朝对勘灾制度另一个建设性的贡献，是初步制定了八旗勘灾制度。黄河以北的草原游牧区地域广袤，政区疏阔，灾荒发生的时间及类型与南方差异极大。十八年(1661)，清廷专门针对旗地勘灾作了规定：“八旗旱涝地亩，遣各部侍郎以下、该旗副都统以上官，率户部司官、笔帖式至被灾地方，该佐领、领催指明勘验。若造册舛漏，责在部院笔帖式；冒指地亩，责在佐领、领催；其灾伤轻重、地势高下，不详加踏勘，责在差往大僚。事发，照例察议。”⑤顺治朝拉开了清代勘灾制度建设的序幕，使勘灾程序有法可依。 (二)康熙朝对勘灾制度的调整 康熙朝在实践的基础上对顺治朝的勘灾制度进行确认及调整，主要有三项措施。 一是对旗地勘灾制度的调整与补充。顺治十八年(1661)规定旗地勘灾人员的处罚制度后，被罚官员人数众多且程序繁琐，影响了赈济措施的推行。康熙四年(1665)调整后规定，“八旗遇灾地亩，停遣副都统等勘验。止令骁骑校、领催等详勘保结。送部具题。”⑥这大大减少了旗地勘灾官员的数量，简化了勘灾程序，促进了旗地勘灾制度的发展。 二是初步确立了勘灾不当的处罚制度。康熙朝继承了顺治朝勘灾逾限的处罚制度，并对其进行了相应调整。十五年(1676)对勘灾官员委派不当及瞒报或妄报灾荒、报灾不详细明确的官员作出了罚俸一年或六个月等处罚规定。⑦ 三是对勋庄粮庄勘灾制度的建设。顺治及康熙初年规定的勘灾制度主要是针对民、旗田地而言，对广泛存在的勋庄粮庄田地的勘灾一直无明确规定，这给粮庄田地的赈济造成了困扰。因此，康熙九年(1670)开始了粮庄勘灾制度的建设，规定“关内粮庄呈报旱涝，即委司官一人，内管领一人往验。分别被灾轻重，造册结报本府。纳粮时按验册结，开除粮额”⑧。二十五年(1686)进一步规定，庄头呈报灾情后再派官员前去勘灾，“七月二十日以前庄头呈报，会计司委员察勘，于定额内酌量豁免。”勘灾后不成灾田地在六十五晌以下者，“给与养赡家口；六十五晌以上者，照旧当差。”⑨并规定了粮庄灾荒赈济的初步标准，“查勘各庄报灾，除被灾地亩外，其余不成灾之地，在三顷九十亩以下者令其养赡家口，在三顷九十亩以上者仍令照例输将。”⑩ 康熙年间建设起来的勘灾制度，使受灾的所有田亩及民众都能进入灾赈制度覆盖的范围内。 (三)雍正朝勘灾制度的确定 雍正帝对事关国家统治基础稳定的灾赈制度建设极其重视，继承了前朝制度并在实践中逐步修正，将勘灾制度固定化、规范化，推动了清代灾赈制度建设的进程。这是勘灾制度进一步调整及发展定型的时期，是清代勘灾制度在实践检验中确定的重要阶段，对勘灾期限的调整及确立、违限的处罚是最重要的内容。 一是勘灾期限的调整及其处罚制度的建设。雍正朝承袭了勘灾需在报灾后一月内完成的制度，雍正三年(1725)再次确定一月的勘灾期限及违限者处罚的规定，促使其进一步制度化，“先以被灾情形题报其被灾分数，限一月内察明续报，逾限者交该部议处。”(11)但在具体实施中，一月内既要勘察灾情分数，又要将勘察结果即灾情具体状况造册上报，时间紧迫，逾期者较多，大部分官员都受过处罚，纷纷奏请展限。六年(1728)，雍正帝调整了勘灾期限，“嗣后造报分数，勘灾之官宽以十日；察覆上司，宽以五日。总以四十五日为限。”(12)按规定，45天是勘察灾情所需时间，不含途程时间，官员在奏报中注明途程花费时间即可。同时规定“如不依限造册题报，州县、道府、布政使、巡抚各官亦照前例议处，照报灾逾限例议处”(13)，“如逾限半月以内，递至三月以外者，议处”(14)。勘灾期限的宽缓及违限处罚，保障了赈灾效率，使制度既贴近实际又有成效。 雍正朝勘灾制度的细致深入，还体现在对勘灾人员的选拔上，规定“州县地方被灾，该督抚一面题报情形，一面于知府、同知、通判内遴委妥员，会同该州县迅诣灾所，履亩确勘。将被灾分数，按照区图村庄，分别加结题报，其勘报州县官扣除程限，统于四十五日内勘明题报”。(15)这对准确、完整地勘察灾情并进行赈济意义重大，官员免除了处罚的畏惧而能安心任事。此次调整后，勘灾期限基本确定，此后除进行局部修改外，未有大的改动。 二是对勘灾渎职的处罚及边勘边赈制度的建设。五年(1727)规定，“沿河州县，遇有被淹之处，令地方官会同河员，亲历确勘被淹情由，据实通报。如有隐匿民灾者，照报灾怠玩例议处；查报不实者，照溺职例议处。”(16)雍正朝对勘灾违限官员的处罚制度，更严明了法纪，使45日的勘灾期限成为制度正式确立下来。 雍正朝还使“申报灾伤，务在急速；给散钱粮，务要及时”成为清朝强调的赈济原则，初步确立了边勘边赈的制度。二年(1724)七月，江浙大雨成灾，“海潮泛溢。冲决堤岸。沿海州县。近海村庄。居民田庐、多被漂没”，八月，雍正帝谕督抚派遣官员勘灾，并动用仓库钱粮速行赈济。(17)八年(1730)秋，江苏邳州、宿迁、桃源等处遭受水灾，雍正帝谕令江苏巡抚派遣官员在勘灾的同时，动支库银进行赈济。(18) 三是粮庄勘灾制度的建设。雍正朝在康熙朝的基础上对粮庄勘灾制度作了补充。元年(1723)规定，山海关外粮庄遭遇旱涝灾害，报灾后由锦州副都统、郎中等官员负责勘灾，“查勘分数呈报”(19)。三年(1725)制定了庄头田地的勘灾制度，规定“查勘关内庄头灾地，将成灾分数，按分蠲免，仍于额纳粮内按人给予口粮以资养赡。如有捏报五顷以上，鞭八十；十顷以上，鞭一百；所报全虚者，枷两月鞭一百。至查勘时报灾不到之庄头，鞭一百，革退庄头”。十一年(1733)对庄头受灾田地的勘灾制度又作了详细补充，“各庄遇有旱涝呈报地方官，亲勘成灾分数，申报总督。将原册封送户部，转送到府。由府委官会地方官履亩覆勘，与原册相符者，取具地方官印结，分析蠲免具奏”(20)。但此制度繁琐耗时，操作存在诸多不便。 雍正朝勘灾制度的建设及实践推动了清代灾赈制度的发展，使勘灾制度的框架、形式及内容大致定型，成为清代灾赈制度发展中承上启下的重要阶段。 经过顺康雍三朝在实践中的不断调整修改，清代勘灾法规逐渐建立、发展，奠定了清代赈济制度的基础。随着灾赈成效的日益显著及清朝政治、经济、军事实力的不断增强，清统治者达到了通过灾赈获取民心的目的，经济渐趋繁荣，统治亦逐步稳固。 二、乾隆朝勘灾制度的完善 乾隆朝勘灾制度的建设是在顺康雍三朝的探索实践及其经验的基础上进行的，但随着乾隆朝灾荒类型、区域及规模的变化、勘灾官员认知的差异，前朝勘灾制度的弊端也在凸显。同时，乾隆朝经济繁荣，国力雄厚，为赈济提供了坚实的物质基础，在物资、灾情分数等级识别、蠲免数额等方面均比顺康雍时期有所放宽，赈济措施与规章制度在不断调整中趋于完善，最终达到清代乃至中国灾赈制度史的顶峰。乾隆朝勘灾制度的完善及最终确立，主要表现在四个方面。 (一)完善勘灾限期，处罚勘灾不力官员 乾隆朝承袭了45日勘灾册报的期限，但从两个细微却关键之处进行了改良、完善，使勘灾各环节能更好地衔接协调、有效运作。 一是完善勘灾期限及违限处罚制，最终确定勘灾限期。康雍朝的勘灾制度在实践中逐渐凸显出其僵化刻板性，如雍正朝规定勘灾于45日内完成，但不同范围及程度灾害的勘灾时间不一定相同，乾隆五年(1740)改为“按限勘明”，使勘灾期限的制度用语更加精准和贴切、符合实际，“勘灾限期定以四十日为限，将限一月内察明句，改为按限勘明。”(21)修正后的制度更具机动性及灵活性的特点，勘灾进程更为便捷。 因雍正朝勘灾展限时间以是否达到15日来计算，达到15日才能展限，不到15日不准展限，须在正限30日内完成，“州县勘报续被灾伤分数，其原报被水被霜被风灾地，续灾较重。距原报情形之日，未过十五日，不准展限，统于正限内查勘请题。”(22)且风、水、霜等灾害的持续性特点较明显，不可能在正限内勘灾完毕，也不可能恰恰达到15日的展限期，给勘灾官员造成极大困扰，滋生了新弊端。同时，一些灾害延续时间较长，或旧灾未完又生新灾的地区，在既定期限内几乎没有可能完成勘灾工作。十一年(1746)十二月，湖北布政使严瑞龙奏请，“勘灾限内有续经被灾村庄，酌量展限。查续被灾荒，亦应早为勘报。若于正限外加半扣展，反致藉端稽误。请嗣后除旱灾以渐而成，仍照旧例办理外，如查勘水灾限内，有续被水村庄距原报期已过十五日者，方准声明展限二十日。”(23)朝廷同意其请求，十二年(1747)明确规定，如勘灾时间已超过30日正限，无论逾限时间是否达到15日，都可以重新计算日期勘察造报，“十五日以外者，准于正限外展限二十日。如已过正限，均准另起限期勘报。”(24) 严瑞龙还奏上具体情况具体处置的策略，“查报被灾户口，宜与顷亩分数，勒限办理；查蠲免以分数为凭，赈济以户口为据；如被灾较重而户口繁多者，概令依限查报。恐承办各官草率了事，请嗣后查勘分数限内，除户口繁多，难一时并举者，照例另报外，其户口较简者，即令乘便带查”(25)，被清廷采纳。这类采纳勘灾臣僚建议改进制度的典型案例，表现了乾隆朝君臣共同建立、完善灾赈制度的特点。 二是制定了对勘灾不力官员的处罚规定，使勘灾制度更加全面和细致。三十年(1765)规定，州县发生水灾，地方官须亲自查勘，据实奏报。如有隐瞒不报及将成灾报作不成灾者，俱题参革职，永不叙用。如不实心确勘，少报分数者，照渎职例革职。至沿河州县报潦，令地方官会同河员确勘，如有查勘不实及隐瞒民灾等弊，将河员一并题参。照地方官例，分别议处。(26)制度制定后在实践中得到贯彻，踏勘不实或冒灾官员受到严惩。如四十年(1775)十一月，署来安县候补县丞李奉纶因“查报灾赈事务”时“办理不善”，“将县差斗级代书门斗等、概行列入”赈济册内，且“开报外来之人转多于本地民数，并将开铺贸易者，亦并入册，均属违例”，乾隆帝怒斥道：“此等劣员，自应据实参革，以示惩儆。”最后，李奉纶“已着革职，交与该抚审拟具奏矣”(27)。反映了乾隆朝在政策执行注重宽大、灵活原则的同时，也注重法规的严肃性。至此，清代勘灾期限及其惩罚制度最终确定。为便于清晰把握清代勘灾期限制度建设过程，列表如下：
(二)确立旗地勘灾官员责任制，完善粮庄勘灾制度 清代田地类型较多，除民田、庄田、旗地外还有卫所田地，各类田地的管理方式存在极大差异，灾赈制度也有所差别。 清代自建立以来对旗地灾赈极为关注。乾隆朝对旗地勘灾制度进一步完善，明确了勘灾官员的职责。十八年(1753)规定，勘灾官员须由各部侍郎以下、各旗副都统以上的官员担任，率领户部司官及笔帖式到达灾区，各旗佐领、领催等官员陪同，共同查勘灾情、确定灾情分数。“若造册舛漏，责在部院；笔帖式冒指地亩，责在佐领领催；其灾伤轻重，地势高下，不详加踏勘，责在差往大僚。”(28)这种针对勘灾具体环节责任自负的制度，对减少官员相互推诿、做事不力的现象有极大的推动作用，完善了清代旗地勘灾制度。 粮庄勘灾及捏灾处罚制在雍正朝得到初建，但这项制度存在两个弊端：一是庄田勘灾过程复杂繁琐，时限较长，效率低下，影响了粮庄灾区的及时救济。二是加重了庄头的责任，很多地区的灾情处于变化之中，庄头勘灾时的灾情很有可能与地方官勘定的结果不一致，庄头往往因畏惧受罚而不敢报灾，影响了灾赈的推行，为庄田勘灾最大之弊政。 乾隆朝对此进行调整，减免勘灾的复杂程序，停止由庄头先勘灾，再委派司官勘灾的做法。十一年(1746)规定，“庄园人等偶遇旱涝，停委司官查验。令该庄头将被灾地亩，一面报府存案，一面报本地方官，申详附近大员，委邻近州县，实时会同查勘。按其被灾分数，详报总督，取具该地方官及邻境委官、册结咨府，核对原报数目。如果相符，所有应行蠲免及应给口粮，均照定例办理。其不符者，按其捏报数目，照例分别治罪。”(29)程序的简化，方便了实际操作，庄头的报灾、勘灾工作几乎同时进行，临近州县的官员很快会同本地官员前来勘灾，灾情分数在短期内不会发生太大变化，减少了庄头工作的顾虑。同时，勘灾结果的核查由总督执行，只要两项结果相符就可立即赈济蠲免，减化了粮庄勘灾的复杂过程。改革后的粮庄报灾、勘灾直至具体赈济，基本不用惊动户部，各省总督就可完成。减少了户部的工作量，节省了时间，提高了效率。 乾隆朝对粮庄勘灾及蠲免的修改、补充，使粮庄田地的勘灾蠲赈逐渐与民田趋同，粮庄勘灾程序简化，便于对粮庄灾荒及时赈济。 (三)完善边勘边赈制度，明确勘灾督抚职责 乾隆朝继承了雍正朝的边勘边赈制度并在实践中推行。二年(1737)七月规定，“地方偶遇水旱灾伤，督抚一面题报情形，一面遴委大员，亲至被灾地方，董率属官酌量被灾情形。视其饥民多寡，先发仓廪及时赈济，仍于四十五日限内题明加赈。俟赈务告竣之日，将赈过户口需用米粮，造册题销”(30)。 此项制度是在户部议覆安徽布政使晏斯盛条奏勘灾时先发仓粮赈济的议案中确定的。该议案规定，“如遇地方水旱，一面题报情形，一面查明应赈饥口，即先发仓赈济，于四十五日限内题明加赈等语，应如所奏办理。俟赈务竣日，将赈过户口、需用粮石题销。”(31)在勘灾中即对灾民进行赈济的规定，使边勘边赈的制度更能顺利实施，使灾民在最危急时得到了官府的快速救助，表明清朝的赈济制度及实践更具人性化特点，增强了制度的弹性与效能。 此制度在随后的灾赈实践中得到了贯彻。十年(1745)八月，山西曲沃、翼城等十二州县发生水灾，巡抚阿里衮“将乏食贫民先赈一月口粮，其房屋冲塌、人口淹毙者，并酌给修葺殓埋银两”，乾隆帝批复：“所奏赈恤之数尚觉过少，不无失所之虑耶，仍应加意办理。”(32)这些规定重视赈济的轻重缓急，先行动用仓谷赈济灾民的政策，解了灾民的燃眉之急。在此基础上制定了蠲免钱粮数目的呈报期限，“其被灾顷亩分数，即于勘灾之日，核实保结，随疏声明。至应免钱粮数目，于具题请赈之日起，再扣限两月造报。”(33)即灾害发生后先临时赈济，再将勘灾后应赈数额勘明题报的制度较富人性化，抓住了灾赈的主旨；应蠲免的钱粮数额并非需要立即实行，只是一些需延期进行的工作，给勘察及造报准确的灾情分数与赈济钱粮数额提供了充裕时间，为勘灾质量提供了保障。 对勘灾中题报受灾田亩的问题，浙江巡抚顾琮提出了完善建议，认为勘灾如以亩为标准，会让一些没有田地但实际上已遭受灾害打击的灾民得不到任何赈济，勘灾时应仔细区分。十二年(1764)十二月议准：“查灾赈虽按亩计算，但未经升科之地，不能按亩报灾，而实有被灾户口，无业贫民者亦令查明一体赈恤，并不在地亩有无。”(34)这个改良勘灾对象的规定，将赈济对象从田地推进到灾民群体，超越了历代的灾赈制度及措施，避免了田地多的富裕者得到赈济、没有田地的佃户穷民不能享赈的弊端。 督抚勘灾职责的明确，是地方官员在勘灾实践及其奏议被采纳后逐步得到实施，并成为定制。二年(1737)五月，山东发生旱灾，巡抚法敏奏请“派委郡守丞倅等官，分路会同地方官履亩踏勘。将被灾几分，亲注门牌，以便分别赈恤。”(35)清廷允准。十一年(1746)十二月，清廷又准湖北巡抚严瑞龙提出的奏请：“各省委查灾赈道府，多有止据印委各官印结，加结详报者。应令各督抚严饬道府，务须亲身督察，实力稽查。”(36) 十六年(1751)进一步规定：勘灾人员只能由各受灾地区最高长官总督和巡抚从地方的道、府、厅等中级行政长官中挑选委派，亲赴受灾地区，率灾区州县长官勘察灾情，“不得徒委州县”(37)。这就避免州县长官为谋私利而多报、瞒报灾情，保证了勘灾工作的客观真实及高效。同年闰五月的谕旨再次明确了督抚勘灾的职责，“督抚为通省表率，地方之事皆其事。至如水旱震溢，灾及闾阎，尤其最重而最急者”，“无论偏州下邑，亲往抚绥。或遇不法棍徒，聚众闹赈。最易滋生事端，亦应亲往弹压。此乃职分当然”。规定督抚必须亲自勘灾：“嗣后不得拘泥往例，凡遇灾伤异常之地，务令亲身前往查察。应行赈恤者，一面赈恤，一面奏闻。则闾阎受惠速而得实济，即以禁奸暴而安善良，其胜委员数倍矣。”(38) 此规定不仅明确了督抚亲自勘灾的职责，也将雍正五年提出的督抚勘灾的要求及乾隆朝臣僚奏请改良的奏议上升到制度层面，让亲自勘灾、体恤灾民成为督抚的重要工作职责，也让督抚承担解决灾区问题的责任，减轻了基层官员的勘灾压力，完善了清代的勘灾责任制度。 (四)明确规定了勘灾费用的使用制度 勘灾过程必然会发生费用，但勘灾制度对此一直没有明确规定，基层官员常将费用转嫁到灾民头上，加重了灾民负担，“其所需饭食舟车纸张等项费用，朕闻竟有派累民间，并且有取给于被灾之户口者。若遇明察之有司，尚知稽查禁约。至昏愦庸懦者，则置若罔闻。益滋闾阎之扰矣。”(39)此弊端在雍正朝就已凸显，如雍正八年(1730)八月，湖广总督迈柱从官侵役蚀包揽案内了解到，原任知州卢振先等官员借“报灾使费”等名目进行派征。(40)到乾隆朝，勘灾费用支出及使用的制度建设势在必行。 元年(1736)七月谕令，“嗣后直省州县，倘遇查勘水旱等事，凡一切饭食盘费及造册纸张各费，俱酌量动用存公银两，毋许丝毫派累地方。”(41)这是勘灾制度建设中具有历史意义的改革，减轻了灾民及勘灾官员的负担。此制度随后得到了贯彻实施，十一年(1746)六月，奉天府尹苏昌《条陈灾赈事宜》有详细体现，“查办粮务，一切吏胥纸笔饭食，向无公项，请定以大州县四名，中州县三名，小州县二名，日给银一钱。自勘灾日起，至赈竣止”(42)。勘灾的车马交通费从库贮杂项内动支，“委员车马旅费，亦所必需。请将试用知县、现任经历、州判、教职，每员日给银三钱；准带跟役二名，每名给银五分。巡检、典史，每员给银一钱五分，准带跟役一名。均于库贮杂项内动支。”苏昌计算精细的奏请得到批准。(43)这使得勘灾费用的使用更加细化和专业化，给每个州县排定固定的勘灾胥吏的名额，规定其饭食费用，堵住了不法官吏借灾赈中饱私囊的制度漏洞。 此制度在十六年(1751)清廷批准了浙江巡抚顾琮《上年被灾县场蠲赈事宜》的奏疏后得到进一步完善，规定各地勘灾费用的使用可据当地财政状况实施，先从各县库银中调拨，赈济结束后再从藩司、盐道库中拨补。(44)之后，经过不断调整，逐渐形成了对勘灾的教职及县丞佐杂候补试用等基层官吏补贴盘费的制度，“凡查勘地方灾赈，除现任正印及丞倅等官，不准支给盘费外，教职及县丞佐杂候补试用等官，俱按日支给盘费(山西、福建二省，委员不支盘费)。所带书吏跟役，口粮杂费均一体支销。”(45)在具体实践中，各地据财政经济及灾情状况、州县大小情况，形成了不同数额的勘灾费用开支制度，“大州县准带书役四名，中州县准带书役三名，小州县准带书役二名。凡书役每名日给饭食纸笔银一钱。”(46) 因各地灾害的类型、程度存在差异，经济发展及财政状况不同，勘灾官员、书吏跟役人数及其盘费数额也大不相同。(47)勘灾人员盘费开支制度的确立及实施是以经济实力为基础的，这是勘灾费用的制度直至乾隆朝才制定的原因之一，即顺康雍处于灾赈制度建立、调整期，问题繁多，勘灾费用与其他灾赈问题相比，还不足以提到制度建设的日程上，到乾隆朝，勘灾制度的建设已初具规模，清朝政局稳定、国力雄厚，完全有能力支付这些费用。同时，各项灾赈制度已确立并按部就班地实施，统治者有余暇及精力完善现行制度。 乾隆朝对勘灾制度的调整及完善，有利于勘灾工作的顺利完成。一项制度的成败不在于其细致、全面与否，而在于其是否有利于实践。因此，清代灾荒史研究者认为乾隆朝荒政是清代荒政最高峰的观点，当指其在制度建设作出了超越前代的创新内容而达到了臻善的层面。但这些制度并非乾隆朝建立的，而是在承袭前制的基础上，对其中疏漏、与具体实践有冲突或不合时宜的方面进行调整与补充完善，为一些不能以全国标准要求的地区制定了新标准，虽然调整幅度有大小，但很多细微的调整和修改恰恰成为制度改善中最关键的链接点，使制度的内容及体系更具加完备、丰满和灵动，使乾隆朝对各类灾荒的赈济卓有成效，取得了较好的社会效果。 三、乾隆朝勘灾制度的程序及措施 制度无论如何完善，都只是一些刻板的文字条款。要体现制度的特点、作用及社会成效，还要看该制度的程序及其实践的检验是否符合客观实际，是否便于操作。乾隆朝勘灾制度主要包含八道程序。 (一)确定勘灾人员，划定勘灾区域 这是在“州县灾象已成”之时最先做的工作，各级府衙接到下属报文时，一面将灾情呈报上司，一面确定勘灾人员数额，派员到灾区初步查勘，为随后的勘灾做准备。山东巡抚法敏提出的“踏勘被灾州县，宜分别方隅”(48)成为勘灾的基础环节。勘灾官员主要由以下几个层级构成： 首先是督抚。乾隆朝以前，督抚派出勘灾的官员，一般是知府、同知或通判等。乾隆二年、十六年勘灾制度规定，督抚必须亲临府州县勘灾，“遇灾伤异常之地，责成该督抚轻骑减从，亲往踏勘。将应行赈恤事宜，一面奏闻。如滥委属员，贻误滋弊，及听从不肖有司，违例供应者，严加议处。凡督抚亲勘灾地，系督抚同城省份，酌留一员弹压；系督抚专驻省份，酌留藩臬两司弹压。”(49)这些措施督促官员亲临灾区、了解民情，促进赈济有效进行，在安抚灾民、稳定社会秩序等方面发挥了积极作用。 其次是由道府州县知府、同知、通判等组成的参与具体工作的勘灾委员，统筹指挥、督查勘灾工作。府州县属吏作为勘灾的中坚力量，经督抚的严格遴选及派遣亲往灾区，“地方偶遇灾荒，原应州县亲身踏勘”。一般情况下，委派勘灾委员时，“须遴选平日办公诚实可靠之人，方能胜任，似不必拘定本地邻近佐杂及候补试用等官判分先后。”(50)受委官员各司其职，不得假手他人，“倘假手乡保吏胥，即行查处，应如所奏行”(51)。 第三是由州县的衙吏书役等基层官员组成，并向知府及知县、同知、通判等直接负责的基层勘灾官员，由府州县基层官员从品行端正的衙吏书役即“六房书吏”中严格挑选组成，全程参与勘灾工作。勘灾必须一村一庄仔细进行，需员众多，不得不调用书役乡吏等参加勘灾，“被灾之州县，其应办事务实繁，如止一隅偏灾，尚可自行查办，若灾地稍阔，必不能分身兼顾。而本处一二佐杂教职亦难遍历村庄，势不得不假手于书役乡地。”(52)尤其发生严重灾荒时，勘灾任务繁重，期限急迫，督抚、道府、州县官员数量有限，州县“小者固易于巡查，而大者则难于猝遍。诚以灾黎待恤，恐稽时日”(53)，不得已之时，常委派佐杂分头踏勘，逐渐成为勘灾制度实施中经常采取的措施。 州县的衙吏书役对当地情况的熟悉超过了知县等官员，在勘灾中上情下达、下情上报，是灾民能常常见到的衙门“官员”，其品行操守对勘灾及赈济均能产生影响，故选择标准严格，须以家庭财产、个人品行及操守等为标准，“身家殷实，为人端整，素推老成持重，并无过犯之人，点取数名”，遵循宁少毋多的原则，选择“署内丁属之能事者”到受灾村庄，“领同前点书一人，再派登记书二人，随役一人，用保正甲长指引，携带鳞册”(54)，作为勘灾的基层领导者，率领乡保等乡村管理者进行查勘。若督抚及府州县官员恰当驾驭、指挥基层勘灾人员，能很好地完成勘灾任务。 第四是协勘官员，即本州县人员不够时从邻近州县调拨协助勘灾的官员。若灾情重、灾区范围广大、受灾村庄较多，勘灾委员不敷用时，“该管道府可以派委邻近不被灾州县官协办，并即分委佐杂教职分路查勘，以副定限。”(55)若临近府州县调派的勘灾人员不够，“再禀院司调发候补、试用等官分办”(56)。 由于灾害日趋频繁，从他地选择勘灾官员协勘成为督抚的惯常做法，即当“本地佐杂非其所信”时，“不妨迳请院司，指名调发省员，以资得力”(57)。方观承以乾隆七、八年直隶旱灾期间广泛、跨地域选取勘灾人员为例，条分缕析了异地调员勘灾的优劣利弊，“今年直属之被偏灾者，本处牧令尚可料理。普灾，则其应办之事正多，而城内早暮亦需弹压，何能分身四乡？至一二教职佐杂，更难责以周遍，势不得不假手胥役乡地，而此辈乘机舞弊，任情操纵，甚或浮开诡名，侵冒帑项，倥偬之际，不可究诘。”因此，需慎重从其他区域选择勘灾人员，“于通省内另派厅印，带同佐杂等员分查。视州邑之大小，厅印或一员或二员，佐杂并能事教官，或三四员或五六员，各给号记一字，如天地元黄之类。其厅官之才干者，或兼管两州县。派员既定，本道等照议定规条率同各厅印清查一二日，俾皆领会”，之后再派出勘灾官员，“各照派定村庄，四出分查，庶可画一。”(58)他强调“勘灾必得按庄挨圩，周历亲查，若性耽安逸，凡陟山涉险及大船不能迳达之处，但凭庄保口报填写塞责，贻误匪浅”(59)。 第五是乡保里甲长等乡村基层管理者组成的全程勘灾成员，负责带领第三、四层级的基层官员进村入户进行实际勘查。衙吏书役一般选拔户籍管理、赋税征收人员以及乡保里甲长牌头等乡村主要管理者担任，“乡地所管数村或一二十村户籍，贫富应赈不应赈，大概皆知。牌头只管数甲，此数十家之丁口大小，更无不周知熟悉。”(60)他们熟悉灾区情况，对受灾田地、灾户人口及极贫次贫情况了然于胸，录用品行俱佳者作为基层力量全程参与勘灾，是勘灾委员的前锋及勘灾的主要力量，“保甲分地承充，该处田亩之有灾无灾，与灾民之有力无力，早已熟悉于胸。户书管理征粮册籍，与粮户声气相通，情形尤所深知。一官之耳目几何，岂能舍若辈而独自踏勘乎？此际全在用人得当也。”(61) 但乡村基层管理者的品行往往鱼龙混杂，若牌头甲保选择不好，极易滋弊混，(62)且基层勘灾官员与乡保里甲长平素便熟识，易在挑选时混进勘灾队伍，很多乡保牌头的行为具有不可掌控性，常出现冒灾、冒赈的情况，影响勘灾效果，为灾赈腐败埋下隐患。方观承提醒勘灾官员选拔乡保里甲勘灾时，尤要重视品行，不能相信牌头乡保的一面之词，如有虚冒情况，“一经察出，即将胥役乡地枷责示众。牌甲代人瞒官不实报者，重杖以惩(冒与滥有别，滥犹在所应给，冒则不应赈者而分应赈之食，故宜倍严)。”(63) 勘察官员确定后，即分派各官勘察的具体地区，“如甲日丁役查勘东庄，则乙日印官亲勘东庄；乙日丁役查勘西庄，则丙日印官亲勘西庄”，遇到位置偏远的村庄，人员不够时，“许委丞簿巡检等员分勘，以副定限。”(64)勘灾区域一经划定，督抚选拔并率领勘灾官员，会同州县官员奔赴灾区，汇集灾区选拔出的属吏及基层管理者，开始正式的灾情勘察。 (二)查造草册 草册是在报灾后、勘灾前各受灾州县及乡保进行灾情初勘而迅速制成的各村庄受灾情况的初步图册，其上须标明灾区地理位置、大致范围、灾情状况及分数、灾区人口等。草册的查造主要有以下几个步骤： 第一，填写门单，确定灾区位置及范围。草册中首先要明确灾区位置及地理状况，尤其“地势高下”、江河水道及道路交通等情况须明确填写于草册中，以便于勘灾及赈济的进行。顺治十八年(1661)规定，勘灾官员如对“地势高下”不详加踏勘，将受处罚。(65)草册中要标明受灾范围，“勘灾之法，第一在划清疆界，方可免挪东掩西、指鹿为马之弊”，即明确受灾地区东起何地、西至何方，南至某乡某村，北到何州何县，大致有多少州县受灾等。 第二，确定受灾田亩并于田地旁插签立牌，填写受灾村庄数及其田亩数。确定受灾村庄数及田地的数额与户主，由村圩保长等村吏进行，“晓谕各灾户，将被灾田亩，自用竹签，插立田界，开注号段亩分姓名”(66)，“如一县之中被灾处某乡内有几区，某区内有几庄，某庄内有几圩，该圩内被灾田亩，饬圩保于委员临勘之先，用竹片削签，填写花户亩分，按亩遍插，兼于每庄每圩竖立高竿一枝，于竿上悬挂木牌一块，书写某庄某圩额田若干亩字样，俾委员到时得以了然心目。”(67)受灾田地的标签立牌，是报灾后基层村、庄、圩等吏役对灾情的初步认定，只有经基层村吏圈定、确认后写入草册的受灾田地才能进入勘灾范围，只有经勘灾官员勘察确定后的田地及人户才能得到赈济。故草册制作中的标签立牌，是灾民能否享受赈济的标志，灾民也愿意配合田地的标签工作，“在各花户田亩既经报灾，未有不愿标签求勘者”(68)。 第三，填报灾区图册。在圈定受灾田地并立牌标记时，以村为单位，造报灾区基本情况图，填入估算的受灾田地数、灾情分数、户主信息等，造具灾区图册。户主信息包括田地主人、住址及田地是佃种或租种等性质，“凡州县查勘灾田，须凭灾户呈报坐落亩数，应先刊就简明呈式。”(69)村、庄是图册的基本单位，造报图册时挨村勘察造册，查完一村造一本图册，再查造下一村。故每村都有一本灾情简便表册，作为呈交州县的“私册”。以此为底本，“另缮印册四五本，以备道府及委员覆勘时查取，并备案诸用。委员又照该州县勘定之册，再加增删酌改，自然确实无弊矣。”(70)这为灾情的顺利勘察奠定了基础。 第四，张贴门单。灾区图册做完后，为防遗漏、重复，让灾户知晓受灾情况，各乡保牌头遂在各家各户门上张贴门单，或在墙壁上用草灰写明户主姓名、人口数量等，“以防遗漏重复影射之弊”(71)。门单的内容仅反映户主、人口等简单情况，填写也较简单。村吏初步清查具体灾情并标识给灾户的门单，起到了初步确定灾情、安抚灾民的作用。虽然此时的标识离勘灾时填发的赈票还有很大距离，但在灾荒初起的慌乱中，此标识在形式上向灾民表明官府即将开展赈救活动。方观承在直隶赈济时就强调，贴门单虽然只是基础性的工作，却对勘灾及赈济有极大作用，“应飞檄各州县督令该管乡地，先按村、按户、按口开造草册，无许遗漏。届期移送委员，察其应赈者，填入格册。其不应赈与外出之户，俱就草册内注明，以草册为赈册之根，又以本有之门牌为草册之根。”(72) 第五，晓谕灾民勘灾时间。草册制造初步完成后，各委员的勘灾区域也基本划定，最后之程序，就是带领各地乡保牌头等基层管理人员前往各村庄，“将某月日查某村庄先行示期，以免灾民外出。”(73) 造报草册是勘灾的前奏，草册囊括了勘灾的主要内容，成为勘灾的基本依据，故勘灾委员到灾区后的第一件事，就是“先令乡保查开被灾户口草册”，尤其是查清“有产有艺极贫次贫户首何人、男女大小几口，俱行注明”，一家作为一户计算，不论户口多寡，“总以一家为一户，不许以父子祖孙分报、重报。”(74)对田地的标识、圈定、户主、数额等就是勘灾的底册，是勘灾的重要线索。草册填报完毕后，各州县将其订成表册后分呈各勘灾委员。但草册的数据只是州县吏役及乡保牌头等基层管理者初步勘察、估算的结果，不十分准确，且很多灾情随时都在变化，故这些数据不对外公布，勘灾委员只作为底册私下使用，故草册也称“私册”、“密册”，不具法律效率，勘灾中逐步核实后造报的表册才是官赈的最终依据。 (三)造报舆图、勘定灾情分数 勘灾委员拿到草册后即随身携带奔赴灾区，“履勘确切。冒入者删除，遗漏者增补，轻重不当者更改”(75)。各员在勘灾中须遵循“查灾给赈，不可预有成见”的原则，不受草册影响，也不能以草册数据为最终结果，而是据实际情况确定灾情分数，“就其被灾之轻重为定”。勘灾委员“若有心博宽大之名”，将导致“日后刁民控告，书役乡保乘机混冒，无所不至，临时亦难裁汰”的结果；“若有心为节省之计，一任删减”，也会导致灾民“哗然不服，更且哀鸿载道，辗转沟壑，大可伤心”(76)的后果。故认真勘察、客观确定受灾田地的数量及灾情分数才是目的所在，主要做好以下工作： 首先，造报受灾地区舆图。即填报受灾地区的山川道路里程等明晰情况的地图，图上标明受灾村庄处所及被灾位置、灾害类型(旱灾用红色标注，水灾用青色标注)、灾区的山川道路情况等，以备核查，官员调运赈济物资时据此决策。(77) 其次，确定受灾田地的户主、属地及受灾数额。这既是勘灾呈册上要填写的首要内容，也是勘灾最初的工作，故勘灾官员赴各村庄查勘时，“首行开列灾户姓名、住居村庄”，“次行即列被灾田亩若干，坐落某区某图，或某村某庄。”(78)勘灾时，虽有州县最初呈报的灾区位置、灾情、受灾田地户主等情况的草册，但只作参考，不能受此左右，应据实际勘察结果，最终确定灾情分数，把各项数据在勘灾册内标记明白，原册缺少者补充，原册多报者减去，“将勘实被灾分数田数，即于册内注明。如有多余少报，以及原系版荒坑坎无粮废地，又有只种麦不种秋禾名为一熟地者，逐一注明扣除。其勘不成灾、收成歉薄者，亦登明册内。若原册无名，临勘报到者，勘明被灾果实，亦注明灾分，附钉本庄册后。”(79) 再次，以村为单位，核查、确定灾情分数。委员据受灾田地的收成确定被灾分数，以为赈济依据，“查赈先在勘准地亩灾分轻重，轻重一错，后来核办户口，剧难调剂。”(80)故勘灾委员对灾情分数的准确把握十分重要。但较严重的灾情如九分灾、十分灾容易辨别确定，而七分灾与八分灾，六分灾与五分灾之间的差别则不易辨别，尤其六分与五分(康熙四年至乾隆三年)、四分与五分(乾隆三年后)(81)的差别也很小，却是决定赈济与否的关键因素。因此，勘灾官员的裁定对灾民是否能享受赈济影响甚大。方观承主张确定灾情分数时，“大旨与其畸轻，毋宁畸重。重则可于核户时伸缩之，轻则无挽补法矣。”(82) 因各地灾情程度不均，给灾情分数的勘定造成极大困难，故规定基本勘灾单位以一村一庄计算，“灾分轻重，应照被灾村庄实在情形，不得以通县成熟田地统计分数，致灾区有向隅之苦……第州县之中，每一地方，即有数十村庄，及百余村不等。”勘灾单位被分割为村庄后，失误率和不准确率相对降低，有利于灾情分数的准确划定。但单位过小也带来繁琐耗时之弊，故强调以村庄为单位勘灾时划分不必过细，“一村一庄之中，大抵情形相仿，不必过为区别，致有纷繁零杂，难以查办，且易滋高下其手之弊……查勘灾分，应就一村一庄计算，不得以数十村庄之一大地方，统作分数，以致偏陂(颇)不均。”(83)因此强调勘灾时以各田地的实际收成数额作为确定灾情分数的主要依据。由于灾情状况及程度在各地甚至在同一乡村都不尽相同，应仔细划分确认，使勘灾结果尽可能符合客观实际，“成灾分数不可牵匀计算，应以各田地实在被灾分数为准。如一村之中有田百亩，其九十亩青葱茂盛，独十亩禾稼荡然，则此十亩即为被灾十分；其中有一分收成者，即为被灾九分；二分收成，即为被灾八分；有三分、四分、五分收成，即为被灾七分、六分、五分。以此定灾核算，蠲数方为确实。”(84) 第四，核定、调整灾情分数。确定灾情分数时，应考虑到灾情的复杂及其变化的特点，在填入表册前，应据实际情况经常、及时地核实和调整。查赈人员“不过临时一过，取其白地而十分、九分之，视其苗之长短疏密而七八分之、五六分之，岂知十日半月之后之一槁而同归于尽也。反是者，则前无雨而后忽有雨，此有雨而彼仍无雨，局已下变，而泥于委员报文之已上，不为更正，则错到底矣”。八年(1743)直隶旱灾，勘灾中对灾情分数的准确勘定具有重要意义，“成灾州县，九、十分者居多，所报六、七分灾者，似亦拘于成例，若报灾不可少二层焉者，其实收成未必果有三分、四分也。幸蒙天恩优厚，凡六、七、八分灾村，比较常年九、十分灾民得食还多，否则其时六分之极贫、七八分之次贫，止食一赈，民其不支矣。此事责成，全在地方官其勘报轻重之间。不惟核赈以此为根据，即钱粮之蠲缓分数亦因之，诚为办赈第一要义也。”(85)一般说来，成灾九分、十分的村庄，灾情分数一般不会有太大变化，“固难率为删除”；八分以下的灾情变化可能性加大，应“加意斟酌”(86)。经雍乾年间的不断调整，乾隆中后期开始按不同时段确定灾情分数，分别赈济。(87)成灾分数确切核实并按村注明后，由勘灾委员携带保存，作为赈济的主要依据，故核定灾情分数的过程又被称为“查灾”。 (四)制定勘实成灾分数表册结式、造报灾区舆图 勘定被灾田地数额及其收成、核实并确定灾情分数后，重新填写灾情详细情况图册，将查灾结果按一定样式记录清楚受灾地区及时间、灾荒类型及分数、田地数额等，按不同灾等将五分以上灾荒的田地数额分别列出，制成表册，即“勘实成灾分数结式”，呈报州县府等衙门。这是勘灾官员向朝廷呈报灾情的依据，也是赈济的文本依据。填写勘灾表册后，未被灾的村庄或未达赈济等级的灾情从灾赈程序中剔出，“不许滥及”。(88)很多留存至今的勘灾表册保留了各灾区详尽的灾情状况、人户及财产数额的真实资料，为研究清代勘灾制度及程序乃至清代人口提供了最重要翔实的文本及案例依据。兹以浙江为例，将勘实成灾分数结式制简表如下：
呈报勘灾分数的表册，各衙门均有固定格式，县有县册、府有府册，委员有委员的册式。各地勘灾结果汇齐后，府州县勘灾印官将其集合造册，将灾情轻重、被灾田地是否达到蠲免或缓征标准等情况一同结册禀报，“州县印官一俟委员勘齐灾田，一面核造总册，一面先将被灾村庄轻重情形，及灾田钱粮内，如漕项河工岁夫漕粮等项，非奉题请例不蠲缓者，一并妥议，应否蠲缓，分别开折通禀。”(90) 各衙署呈报的“受灾地区舆图”及各式结册，是最后确定被灾田地数额及灾情分数并将结果报告官府的文本案册，成为调遣赈济物资数额的主要依据。各衙署田地勘实成灾分数册之样式详见下表：
(五)审户 审户即查报受灾户口，确定受灾人户的贫富等级，是勘灾的主要任务之一，也是赈济的主要标准之一，是勘灾中最重要的工作，不可疏漏，“惟有审其力量，以口数为伸缩。若不谙治体，始而善念勃发，谓宁滥毋遗，及见需费浩繁，痛加删削，以至灾民失所，络绎道途，然后复为增益，刁民又妄生觊觎。此皆不体察地方实情，而但以意为轻重也。”(92)这项工作在当时被称为“审户”、“核户”、“查造户口”等，又被混称为“查赈”。 勘灾委员以草册为线索，“逐户按册挨查极贫、次贫、大口、小口”，如与草册内容不符，“即于册内核正，无滥无遗，全在此时着实”(93)，经过查造灾户数额、确定灾民贫困等级及大、小口数额、勘定财产损毁及人口伤亡数、填报审户图册等工作后，审户工作即宣告结束。审户所确定的极、次贫等级及大小口数额、财产损毀及人口伤亡情况等，成为发放赈济物资、确定赈济期限的重要标准。方观承强调的“地方灾赈，首在清厘户口，以杜遗滥”的思想，是清代尤其是乾隆朝勘灾工作的主要内容之一。审户初步结束，灾户的极次等级、大小口数额就可清楚明了，勘灾官员便填报审户图册表以呈报上级官吏及朝廷。(94) (六)确认家产损毁及人口伤亡数 灾民的财产损失、人口死伤等情况是勘灾时要确定的重要内容。首先是确认灾民房屋的存剩情况，即核勘灾民的房屋是否倒塌(地震、塌陷等)冲毁(水灾、泥石流、滑坡等)或其他方式的损毁(火、风等灾)，房屋存剩与否，灾民能否“安居”等。若房屋受损，则在最短时间内赈给银两，以修缮或搭盖新住房。这是清代赈济中较富有人性化的制度和措施，把灾民的生存基础作为考虑和解决的首要问题，也把雍乾“念切民瘼”、“俾穷民不至失所”的统治思想落实到救灾实践中。 其次是确认灾民财产受损情况。一是粮食衣物、家具什物等是否被损毁，损毁的程度及状况、损毁数额等均需勘察清楚，记录在册，以作为赈济、蠲免、缓征或借贷、抚恤的依据。二是灾户饲养家禽、家畜等的损毁情况，勘察灾户是否有家畜、牲口，原数、现剩余数、死亡数等一一记录在册，尤其是作为灾民主要生产力、主要财产及交通工具、基本生活来源的牲畜，勘灾时最受关注，“有牛、有畜、有仓庾、有生业，暗记册内。日内有混行告赈者，可以查明驳饬。再有先经外出存有空房者，查其姓名丁口另行登记。日后闻赈归来，查册补赈。”(95)因此，牲畜在灾赈中常成为蠲免和借贷的重点对象，春耕时除借贷籽种外，还借贷或赏给耕牛，或禁止宰杀耕牛等。 再次是确认人口伤亡情况，也是边勘边赈时的赈济依据。在勘灾过程中最先实行的赈济被称为散赈，如有人口伤亡的灾户，可在散赈中得到官府给予的钱粮物等方面的接济，如赈给丧葬烧埋银两、治病疗伤银两若干等。在勘灾呈册中内详细记录死亡情况，初赈时给予的钱物也记录在册，以便作为日后是否续赈及确定续赈数额的依据，也作为是否蠲免或缓征借贷的依据。 (七)发放赈票，填报赈簿 首先是发放赈票。勘灾官员在填报审户图册表的同时，据勘灾结果给灾民发放赈票。“户口册既定，即预备双联印票，填明村庄、姓名、户内男妇应准口数、应赈月份，与灾户收执，静候赈期。”(96)这是将勘灾结果公示的重要举措，是赈济过程中官、民双方共同持有的直接凭证，时称“赈前散票”，灾民可凭之领取赈济物资，“委员查造户口，分别极次，豫给印票，交该户收执，以免移换添改等弊”(97)。 赈票册式是事先刻印准备好的，“赈票应用两联串票，该地方官预先刊刷印就，每本百页，编明号数。其应用查赈户口册，每页两面各十户，亦即刊刷钉本用印，每本百页。”(98)勘灾委员赴灾区勘察时，据草册初勘之统计，发赈票若干本，“票用本州县印信，加用委员号记，见票即知为某委员所查。”在勘灾过程中，陆续将勘察结果即极贫次贫情况、大小口数填写于赈票上。府州县官员在巡历灾区时，据簿册记录随时随地进行抽查和核查，及时修正错误及补充遗漏的数据，如灾情发生变化时也能予以修正、及时调整，“被灾地方村庄户口，派委佐杂各员分查，全在总辖之厅印官复核得实，务无遗滥参差”(99)。 赈票填写有固定的程序及方法，“临时填注，先写村名户名，某户务农，灾地几何，应赈；某户何项营生，不给赈。其应赈者，查明大几口、小几口，随写连二票，一为照票，一为对票，随时填册，随时写票。”填写完毕后，“即于二票骑缝处，钤印书押分开，当下将照票散给，令候示领赈”(100)，“将一票截给灾民，其票根留存比对，册亦照票填明。填完一庄，即将用剩册票，朱笔勾销，封交该州县收存，为放赈底册”(101)，“随查随即按户散给”(102)，“须查清一村，即散给一村之票，官民两便”(103)。 赈票一般用“厚韧之纸，制如质剂状，当幅之中，填号钤印而别之”。票首填写勘灾委员的号码及印记，按格册内所列具的极次贫、大小口等要求填充，“如某项口无，则填以圈。”填完后从中剖开，“一存官，一给本户收执”，领赈时以此为凭，“于赴厂时，监赈官点名验票相符，令执票领米，银随米给。”每赈一次，监赈官加盖图记一次，赈济结束后收回赈票。(104)赈票虽然主要记录受灾村庄名称、灾民极贫次贫等级、大口小口数额等内容，但各地赈票的样式则因地方基层行政编制及习惯的不同略有差异。以下以浙江、直隶为例，将两地赈票样式略列于下。
勘灾委员挨村挨户勘察，每村中各户的极次贫状况及大小口数勘察清楚后，当即在村中依次公开填发赈票，以免妇幼人口多次混领，外出归来之灾户经勘察查明后补入赈册，填发赈票，“一例填给小票。如适值放米时归来者，即就厂查明一册内前后户及某之左右邻，询问得实，添入册内，给发小票，一体领赈”(107)。但不是给所有灾民都发给赈票，而是据实情散给，并留好存根，以防冒领，或在灾民间相互攀比时作为凭证，“应赈月份，自照被灾分数，惟名口多寡，须看灾户情形，随时权衡，不能按口尽给。若于挨查时即行给票，恐有刁民一时争多较少，喧闹纠缠，不如另行查填散给，其票根存县备查。”(108) 其次是制作赈簿。勘灾委员在填发赈票时，须重新制作一本红格的赈簿，“其册开之极次贫大小名口，应结具总数，按页钤用印记，以杜抽换增添之弊”(109)，有了赈簿的记录，各村各户灾情及灾等不会混淆。勘灾结束后，委员将每天勘察的赈簿集结综合在一起制作各村庄的赈簿。其样式如表6。 各村庄勘灾结束后将村庄赈簿汇集成册，制作成州县的赈簿图册，即县府赈簿。府州县官员照册统计各州县应该赈济的钱粮数额，呈交“厅印复核钤印”。再将县府赈簿结册向督抚呈报，经督抚向户部、皇帝奏报勘灾结果。勘灾官员至此才算完成任务，若无违限，就可回返原任履职。加盖印信后，赈簿图册成为官府正式认可、可依之为标准赈济的官方底册，具有合法性和权威性。以浙江为例，其县府勘灾结册样式列于后文表7。
结册赈簿内的灾情分数、极次贫户数及大小口数等，与灾民手中赈票上的数额、与审户赈簿的数额一致。勘灾委员及县(州)府作的结册呈报即最终且合法的勘察报告及证明，朝廷的赈济物资及其他赈济措施就据此实施。“于查完之日，通计一州县户口应赈确数，一报上司察核，一送本州县照册计口，验票给赈。”(112)至此，勘灾官员的工作全部完成。 勘灾工作结束后留下两种簿册，一是来自基层乡村吏役、未经官府认可也不具有法律效力的对灾情状况初步统计的草册，二是经勘灾委员勘察后据灾情分数、贫穷等级、口数大小等情况填写的具有法律效力的正式簿册——赈簿。草册是赈簿的原始底本，赈簿是对草册中的数据进行核实、修订后的官府资料。草册与赈簿的内容有的相符，有的数据在勘查中修正核实后更准确客观。从这个层面而言，赈簿既有对草册及基层管理者初期工作认可的意义，也对其中粗糙不实及因灾情变化而改变的数据进行校订、修正和调整。显然，在二者数据的吻合方面，隐藏了勘灾委员及基层吏役上下联手腐败的可能性，因“上下舞弊”、“贪冒侵蠹”而产生了系列的社会问题，使完善的制度流于形式。这也是乾隆朝再三强调勘灾人员选拔及调派要得当、不允许基层胥吏插手勘灾工作的重要原因，“本处胥役，惟委员随一二名以供缮写，使令不许干预核户之事”，才能使“户口无从弊混，民沾实惠，而官亦鲜后患”。(113) (八)分别处理勘灾结果 勘灾结束后，督抚及朝廷对各地灾情已一目了然。勘灾一般有两个结果。 一是“勘实成灾”，即灾情达到六分(乾隆三年前)或五分(乾隆三年后)的灾荒，即将“顷亩分数具题加赈”(114)。 二是勘不成灾，即经过勘灾委员踏勘核实之后，灾情分数在五分以下、达不到赈济蠲免等级的灾荒，勘灾委员在簿册中以“勘不成灾”记录在案。历代对“勘不成灾”的灾害均不予救济，清初也是“题明销案”。因“成灾”与“不成灾”的标准极为复杂，影响灾情等级评判的因素很多，且“勘不成灾”的灾荒依然对灾区的社会经济、灾民生活造成冲击及影响，尤其一些接近灾赈等级的灾情使灾区再生产能力遭到削弱，加重、扩大了灾荒的消极影响。同时，也存在很多事实上达到了灾赈等级但因各种原因不能进入赈济范围的灾荒。尽管各勘灾官员被要求在勘灾的每个环节都要慎重和仔细，但误判、错定灾等的情况依然无法避免，这对灾赈成效及灾后重建造成了极大影响。因此，注重灾赈效果的雍乾两朝对“勘不成灾”进行了制度建设，在雍、乾两朝社会经济得到巨大发展、赈济物资充裕的情况下，对灾情稍重却划入“勘不成灾”的灾荒予以不同的赈济并逐渐制度化，采取诸如缓征、分年带征、折征及就地抚恤、酌量赈给银米、蠲免积欠钱粮、借贷、以工代赈等赈济措施，对原本不能享受赈济的灾区经济恢复及社会稳定产生了积极作用，促成了清代灾赈制度的外化并使其发挥了较好的社会效用，是推动清代灾赈制度走向中国传统灾赈制度顶峰的重要因素。(115) 以上乾隆朝勘灾程序及实践体现了其制度的成熟与完善，但清代灾情类型、分布及其程度在各地甚至同一地区存在巨大差异，勘灾结果不可能完全客观真实，加之勘灾过程是由具体的、不同的人来实施，其结果必受操作者主观因素的影响，这也是勘灾及赈济弊端与腐败滋生的根源。 四、“最完善制度”的局限及启示 作为最基础的灾赈制度，乾隆朝勘灾制度与其他各项政治制度的建设及发展一样，成为中华帝制顶峰阶段传统制度最完善的一个标志，其巨大的社会成效已博得诸多赞誉，一度掩盖了其在实施中出现的清代最严重的灾赈腐败案的消极影响。因此，这种集最佳成效与最大弊端于一体的制度，颇值得反思。 第一，积极的历史作用对帝制覆亡危机的掩饰。康乾盛世时期的勘灾制度是在明代勘灾制度的基础上恢复、重建后，经顺康雍三朝的发展、乾隆朝的补充与完善而建立起来的。它将勘灾程序、措施推进到了传统勘灾制度的顶点，使灾赈措施得以顺利推行，成为康乾盛世出现、维系的保障之一，对灾后重建及其经济秩序的恢复、社会的稳定、专制统治的巩固等发挥了积极作用，为传统灾赈制度的建设发展做出了贡献，为近现代灾赈制度的转型奠定了基础。 此处要强调的是被大多数研究者忽视的完善制度的表面效应在客观上对帝制衰亡的掩饰作用。勘灾程序及其措施使官府在一定层面上获得了民心，巩固了帝国的统治基础及统治秩序，使高度专制、集权的帝制在一定层面上更具有合法性及权威性，从表象上最大化地掩盖了其在世界近代化浪潮中因未能改变发展方向、未能变更制度及从根本上解决官民的生存危机，而使江河日下的帝国大厦虚弱蚀空的状况。这是完善制度的表象及掩饰而导致的危机之一。 第二，传统制度存在难以克服的弊端。虽然乾隆朝的勘灾制度规定勘灾委员须品行端正、廉洁奉公，但实际上几乎没有可能得以贯彻实施。传统社会中的基层官吏尤其是边疆地区的吏役掌握的资源较少，帝王及官府的恩惠很难周遍基层吏役，灾赈是他们与官府发放的生存资源接触的机会，很多基层胥吏很难不心生贪念。勘灾信息的确定、造报是其实现贪腐的第一步，这就增大了勘灾委员及基层吏役上下其手，伪造数据甚至作出冒灾、匿灾等大胆行径的可能性，这也是灾赈案件中冒(捏)灾、冒(捏)赈层出不穷的根本原因。 在太平盛世、政局稳定时，其弊端不易凸显，灾赈制度还能在实践中发挥救民及稳定政局的积极作用。但一当发生危机，制度中哪怕是微小的瑕疵及漏洞，就会引发大贪腐、大混乱而动摇政局甚至葬送王朝统治。如乾隆四十六年(1781)发生了一起震动朝野的地方大吏勾结冒灾、折收监粮、肆意侵吞的甘肃王亶望特大冒赈案，直隶、盛京、江苏、浙江、云南等省区的总督、布政使及道、府、州、县官员113人联手，侵贪281余万两灾赈银，这件“从来未有之奇贪异事”深刻揭示了公认的“最完善制度”之弊端。 此外，中国自古及今，在政府官僚机构的建设中从来没有固定、专门从事灾赈的机构及人员。由于灾荒在时间及地域上的不确定性，使重视办事效率与经费支出的统治者无法设立一个专门机构，使灾赈成为一种荒来则聚、赈后即散的临时性的靠零散成员执行的行为，灾赈官员往往身兼数职，既不能专心进行灾赈的每项细致工作，也不能仔细揣摩及思考弊端的原因及更好的改良办法。更重要的是，在传统专制体制中，各地官员往往只负责及解决辖区内的问题，不敢僭越思考全国的制度及其建设问题，缺乏全局思考的眼光，且很多制度的存在及运行不是单一的，与其他制度存在系统的联系与制衡，仅对一种制度或某种制度中某个方面进行改良、完善，不可能从根本上改变制度整体上的弊端，这就使制度从根源上具有无法超越及克服的障碍。 第三，制度实践中公平原则的时空失序。清代灾赈实践中，区域公平及长期持续公平原则得不到遵守，在清朝统治疆域的不同地区、不同时期，无论是勘灾制度还是钱粮的赈济蠲免制度，其实施标准、赈济数额及发赈时限都存在极大差异。 在京畿及腹里地区，同类性质及同等损失程度的灾荒，赈济物资数量较大，赈济次数也相对较多，发赈时限较长，灾后恢复速度较为快速。在边疆及民族地区，灾情报告及勘察迟缓，朝廷对灾荒状况及信息掌握不全面，赈济物资调运、分配不便，赈济物资的数量、次数较少，发赈时限较短，影响了灾后重建。一般而言，赈济物资的数量及次数，存在从以京畿为核心的区域逐渐向四周区域递减的现象，这就使王朝统治边缘区域的灾害损失程度存在人为加重的状况，这是历朝农民起义多发生在大灾、大疫之后，或多在远离京畿统治中心的边远地区爆发的原因之一。 一般而言，王朝统治前中期，政府注重安抚流移，休养生息，社会渐趋稳定，国力逐渐强盛，国家有充裕的物资用于灾荒赈济，灾后重建迅速，灾区经济很快就能恢复。王朝统治中后期，国力衰减，经济衰退，赈济物资及赈济力度逐渐减少，加重了灾荒损失，灾后恢复及重建进程迟缓，加剧社会动荡。尤其是王朝统治末期，一旦覆盖区域大、持续时间长的重大灾荒来临，府库空虚，灾赈制度流于形式，官府赈济无方，哀鸿遍野，饥民载道，灾民将成为覆灭王朝的重要力量。中国历史上封建王朝覆亡于灾荒的教训，应该使当政者注重灾赈制度在时空上的公平性原则及其体现。 第四，制度建设没有极限。肯定乾隆朝灾赈制度积极作用的同时，还要看到其制度本身存在漏洞，还有改进与完善的空间。康乾盛世时期的很多特大灾赈贪腐案，表面上看是由官员的贪婪和下级官员对上司依附及盲从导致，但从深层次看，是清朝的赈灾制度及其相关的诸如捐监制度在实践中暴露了专制集权政治及文化传统固有的弊端。制度的疏密及其妥当，在不同的历史条件下，其效果往往不一，如为此制定一项防治腐败的更细致的规章制度，可能会使制度走入僵化、刻板、故步自封且不易实施的绝境。因此，从制度发展本身而言，用“没有最好，只有更好”来界定乾隆朝的勘灾制度，应当更为确切。虽然勘灾制度建设将传统中国灾赈制度推向了历史以来的新高峰，却最终未能克服制度本身的缺陷。换言之，传统社会中不可能存在没有漏洞及缺陷的制度，社会制度尤其是救济制度、保障制度的建设，是没有极限的。 要让制度的功效最大化，不是只从制度的文字内容着眼，也不仅是在某一项制度的制定及不断完善等层面下功夫。虽然制度需不断完善，但最应该重视的正是一直被研究者忽视的核心因素——人，从勘灾制度来说，就是参与勘灾的各级官员及承受制度的底层民众。制度是人制定的，执行制度、承载制度的也是具体的人，避免及改变漏洞及弊政的关节点，就要锁定官、民这两个不同阶层的“人”，“在这项事业中，缺少‘认真’的办事人员始终是一个重要问题，而对于那些企图尽可能多地获得赈济钱粮的农民来说，好话并不足以克服他们的本性。”(116)虽然乾隆朝对此做了规定及预防，选择人品老成持重、家世小康无须贪腐来维持生存的勘灾官员，但往往因人手不够，不得不依靠底层书吏地役，使选择人员的制度标准形同虚设，仅靠对官员品行操守做一些表面化的规定及要求。没有实质性的改变措施及配套的制度与社会环境，无论多么完善的制度也不可能达到统治者期待的目的。这就涉及下面谈到的完善社会保障机制问题。 第五，在当代灾赈制度建设中链接历史。在灾荒中稳定社会秩序，减少与缓冲灾害打击是灾赈活动最重要的目的，现当代灾害救助也是如此。当前各类灾害频发，在救济中总结历史经验，制定更适合的制度、找到更有效的措施，提升政府的执政能力与公信力，成为现代国家治理成效的重要指标。但灾赈不是孤立存在的制度，需要社会其他制度、其他部门、人员及资源的支持、配合才能完成危机拯救。 首先，要有稳定的社会秩序，积累丰富的公共财富，为灾赈提供充足的物资储备。若社会动荡不安，赈济物资不充分，赈济也就无从谈起，灾荒引发社会动荡的可能性就会大大增加。因此，从统治秩序、经济物资储备等方面为灾赈做好准备，是国家责任及执政能力的重要组成部分。 其次，建造一个完整而系统的能保障官民生存与发展的社会机制和协调体系，以解除官民的生存与发展危机。比起仅靠品行操守来约束的传统制度，为现当代各阶层人群提供一个实实在在的、对生存及发展提供保障的长效制度及系列措施，是一种更为可靠、更为现实的解除后顾之忧的机制。传统社会不可能建立配套的社会、政治、经济、教育文化等保障制度以化解、分担、防范社会成员的生活风险，也不能消除各阶层的生存与发展危机，灾赈及其他领域贪腐也就不可避免。 中国传统灾赈制度及其灾赈理念，依然对当代中国灾赈制度的建设与实践发挥着影响。在国际化趋势日益明显的当代，应充分吸收借鉴古今中外灾赈制度的经验，总结不同时期的灾赈模式及其适用性，探索现当代灾赈制度及体系建设的进路，建立起一套完整的、具有现代意识及国际视野的灾赈机制，以及与之相配套的更完善、系统的保障体系，才是防灾救灾制度建设的根本主旨。“理性的制度安排只能在对历史的深刻把握并认真吸取其经验教训的基础上才能产生。如果缺乏对社会保障思想和实践的历史借鉴，就无法全面准确地理解当前社会保障制度建设所面临的问题和困难，也无法设计出符合社会保障发展规律和社会传统文化的合理制度。”(117) 再次，建立专门的灾赈机构。中国自古至今，各类灾害赈济往往抽调相关部门人员参与，造成灾赈制度及救灾体系的分散与低效。建立专门、集中处理各类灾害的部门，将政府部门中相关的机构与人员合并精简，集传统的报灾、勘灾、赈济、赋税蠲免，以及现当代的灾害新闻报道、协调社会救助力量及其救助措施等功能于一体，各部门由专人负责，不仅可以避免机构的臃肿，还可提高灾赈效率，利于监管，更好地发挥当代灾赈制度的效能。 ①[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译，江苏人民出版社，2003年；李向军：《清代荒政研究》，中国农业出版社，1995年；吕美颐：《清代灾赈制度中的“报灾”与“勘灾”》，《文史知识》1995年第9期；倪玉平：《试论清代的荒政》，《东方论坛》2002年第8期；阿利亚·艾尼瓦尔：《清代新疆对灾荒的勘灾审户制度研究》，《历史教学》2013年第11期；王璋：《灾荒、制度、民生——清代山西灾荒与地方社会经济研究》，南开大学博士论文，2012年等；余详见朱浒：《二十世纪清代灾荒史研究述评》，《清史研究》2003年第5期。 ②光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 ③《清世祖实录》卷79，顺治十年十一月辛亥。 ④光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 ⑤光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·灾伤之等》。 ⑥光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·灾伤之等》。 ⑦光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 ⑧光绪《大清会典事例》卷1197《内务府二八·屯庄二·粮庄勘灾》。 ⑨《清朝文献通考》卷5《田制五》。 ⑩光绪《大清会典事例》卷1197《内务府二八·屯庄二·粮庄勘灾》。 (11)光绪《大清会典事例》卷754《刑部三二·户律田宅一·检踏灾伤田粮》。 (12)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (13)光绪《大清会典事例》卷110《吏部九四·处分例三三·报灾逾限》。 (14)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (15)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (16)光绪《大清会典事例》卷137《吏部一二一·处分例六·河工》。 (17)《清世宗实录》卷23，雍正二年八月甲午。 (18)《清世宗实录》卷96，雍正八年七月己卯。 (19)光绪《大清会典事例》卷1197《内务府二八·屯庄二·粮庄勘灾》。 (20)光绪《大清会典事例》卷1197《内务府二八·屯庄二·粮庄勘灾》。 (21)光绪《大清会典事例》卷754《刑部三二·户律田宅一·检踏灾伤田粮》。 (22)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (23)《清高宗实录》卷280，乾隆十一年十二月辛未。 (24)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (25)《清高宗实录》卷280，乾隆十一年十二月辛未。 (26)光绪《大清会典事例》卷110《吏部九四·处分例三三·报灾逾限》。 (27)《清高宗实录》卷996，乾隆四十年十一月甲戌。 (28)乾隆《钦定大清会典则例》卷55《户部》。 (29)光绪《大清会典事例》卷1197《内务府二八·屯庄二·粮庄勘灾》。 (30)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (31)《清高宗实录》卷47，乾隆二年七月辛亥。 (32)《清高宗实录》卷247，乾隆十年八月已巳。 (33)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·奏报之限》。 (34)《清高宗实录》卷304，乾隆十二年十二月戊午。 (35)《清高宗实录》卷43，乾隆二年五月戊申。 (36)《清高宗实录》卷280，乾隆十一年十二月辛未。 (37)乾隆《钦定大清会典则例》卷55《户部》。 (38)《清高宗实录》卷391，乾隆十六年闰五月丁亥。 (39)《清高宗实录》卷22，乾隆元年七月丁酉。 (40)《世宗宪皇帝上谕内阁》卷97，雍正八年八月十七日。 (41)《清高宗实录》卷22，乾隆元年七月丁酉。 (42)《清高宗实录》卷269，乾隆十一年六月甲午。 (43)《清高宗实录》卷269，乾隆十一年六月甲午。 (44)《清高宗实录》卷317，乾隆十三年六月癸酉。 (45)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第595页。 (46)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第595页。 (47)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第595～596页。 (48)《清高宗实录》卷43，乾隆二年五月戊申。 (49)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第585页。 (50)王凤生：《荒政备览》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，北京古籍出版社，2003年，第601页。 (51)《清高宗实录》卷43，乾隆二年五月戊申。 (52)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第745页。 (53)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第745页。 (54)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第744页。 (55)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第745页。 (56)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第567～568页。 (57)王凤生：《荒政备览》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，北京古籍出版社，2003年，第601页。 (58)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508页。 (59)王凤生：《荒政备览》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，北京古籍出版社，2003年，第601页。 (60)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第524页。 (61)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第744页。 (62)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第745页。 (63)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第524页。 (64)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第745页。 (65)光绪《大清会典事例》卷288《户部一三七·蠲恤二三·灾伤之等》。 (66)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第744页。 (67)王凤生：《荒政备览》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，北京古籍出版社，2003年，第601～602页。 (68)王凤生：《荒政备览》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第3卷，北京古籍出版社，2003年，第602页。 (69)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第567页。 (70)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第744页。 (71)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (72)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508页。 (73)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (74)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (75)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第744页。 (76)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (77)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第568页。 (78)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第567页。 (79)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第568页。 (80)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第506～507页。 (81)乾隆三年规定，灾赈起赈等级从六分灾降为五分灾，即五分灾列入赈济灾等。 (82)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第507页。 (83)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第568页。 (84)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第466～467页。 (85)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第507页。 (86)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第524页。 (87)那彦成：《赈记》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第708页。 (88)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第568页。 (89)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第839页。 (90)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第568页。 (91)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第840页。 (92)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (93)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (94)有关审户程序的具体情况，详见周琼：《清代审户程序研究》，《郑州大学学报》2011年6期。 (95)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (96)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470页。 (97)《清高宗实录》卷43，乾隆二年五月戊申。 (98)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第575页。 (99)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508、527页。 (100)那彦成：《赈记》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第526页。 (101)汪志伊：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第575页。 (102)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508页。 (103)那彦成：《赈记》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第2卷，北京古籍出版社，2003年，第527～528页。 (104)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第527页。 (105)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第853页。 (106)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第527页。 (107)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第527页。 (108)万维翰：《荒政琐言》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第470～471页。 (109)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508、526页。 (110)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第842～843页。 (111)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第842页。 (112)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508页。 (113)方观承：《赈纪》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第508页。 (114)姚碧：《荒政辑要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2辑第1卷，北京古籍出版社，2003年，第743页。 (115)参见周琼：《清代赈灾制度的外化研究——以乾隆朝“勘不成灾”制度为例》，《西南民族大学学报》2014年第1期。 (116)[法]魏丕信：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译，江苏人民出版社，2003年，第100页。 (117)郑功成：《中国社会保障制度演进的历史逻辑》，《中国人民大学学报》2014年第1期。
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