财政投资要“四两拨千斤”——关于继续实行积极的财政政策几个有关问题的思考，本文主要内容关键词为：几个论文,财政政策论文,四两论文,财政论文,拨千斤论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为何政府投资的“乘数效应”减弱
去年，我国为应对国际金融动荡、国内经济走势变化和体制转换所引起的需求不足，采取了扩大内需的方针，特别是在适当的货币政策配合下，着力推出了积极的财政政策。这对去年下半年经济增长速度扭降转升和推动今年上半年继续快速稳定增长，起到了积极作用。同时应当看到，迄今扩张性的财政政策所启动的主要是政府的公共投资，一些相关的投资品产业的市场情况也有所改善，但对于非政府的社会民间投资和居民消费需求的拉动则不很明显，内需不足对经济增长的制约作用仍然存在，主要表现在商品零售价格和居民消费价格指数负增长的趋势尚未根本扭转，失业和下岗情况仍在发展。
大家知道，过去我国中央政府在经济低谷时采取财政投资启动经济是很灵光的，往往很快就把地方和部门的投资以及居民消费需求带动起来。为什么这次增加政府投资对启动社会总需求的效应不如过去那样全面而迅猛呢？
从投资需求方面看，经过20年的体制改革，我国投资主体趋于多元化，投资行为趋于市场化，投资风险机制逐渐强化，企业、银行的财务约束逐渐硬化。所有这一切使中央政府的投资决策，不能象过去计划经济时代那样容易启动地方、部门和企业的投资行为，再加上当前供大于求、最终需求拉动不足以及物价持续走低的市场情势，影响了投资收入预期和投资者的投资意愿，导致了社会投资启动过程缓慢。
从消费需求看，经过20年的改革，我国居民从过去被动的配给对象转变为自主的消费者，居民消费行为逐渐理性化，预期因素在消费行为中起着越来越重要的作用。在传统的“低收入、低消费”观念仍然主导着经济决策的条件下，随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革，原有实物性、集团性、福利性的消费逐渐减少，原有体制内居民市场性支出逐渐增加，而货币性收入却没有随着经济发展相应同步提高。减收增支的预期、下岗失业的阴影、收入差距的拉大，都导致了居民可支配收入的边际消费倾向下降，边际储蓄倾向上升。由于现行积极的财政政策不触及收入分配关系的调整，消费需求也不可能对扩大内需的宏观调控作出迅速反应。
总之，由于投资需求和消费需求机制上的上述变化，政府财政公共投资的“乘数”效应有所减弱。再加上供给方面的激励机制（特别是企业家的激励机制）迟迟未能形成，国有企业一般缺乏必要的创新动力，供给结构不能迅速调整以适应新的需求格局，更加限制了现行积极财政政策拉动社会投资和消费需求的实际效果。
要不要继续实行扩张性财政政策
正是基于财政投资“乘数”效应减弱的判断，理论界一些人士认为，依靠政府投资拉动经济的作用，只能持续到今年上半年，今年下半年和明年再用这个办法将要失灵，主张要出“新招”，寻找新的启动手段，主要是更多依靠增加货币和信贷的供应，着力于直接启动民间投资和消费，这样来弥补和接替积极的财政政策效应减弱后的经济增长动力。
我以为，在目前社会投资和居民消费相对于政府投资来说启动比较缓慢的情况下，强调直接鼓励民间投资和消费，并增加金融支持的力度，这是正确的和必要的。事实上，今年的经济工作在这些方面已安排了不少积极措施。一季度以来，货币供应量增幅比上年同期明显上升，当然这些都是在突出积极的财政政策作用的同时进行的。去年预计用于基础设施建设投资的国债拨款（1000亿）和银行贷款（1000亿）的未用完部分，今年上半年仍在支用，并增发国债用于增加今年赤字预算投资。那么，从今年下半年起，积极的财政政策是不是将不再作为启动经济的主要支撑了呢？我以为，这样的判断恐怕还嫌早了一点。
首先，启动社会投资和居民消费也需要有一个过程，而不是一蹴而就的。社会投资主要制约因素，一是资金，二是市场。从资金方面看，在目前社会储蓄大于投资，金融系统存大于贷差额颇大的情况下，宏观上来说资金问题不大，微观上主要是储蓄转化为投资的机制障碍有待消除，建立通畅的金融通道。目前问题更大的是市场不振，归根结底要害仍在于居民的最终消费需求不足。目前各方面提出来的启动居民消费的招数颇多，但大多不易立竿见影。就拿当前人们议论最多的“消费信贷”来说，这的确是促进消费的一个好办法，从长期来看是个发展方向；然而从近期看，遇到居民消费观念、收入水平、信用担保等等障碍甚多，推展的步伐并不尽如人意。在居民最终需求和社会投资尚未有效启动成功以前，以政府投资为主导的积极财政政策看来还不能放弃。
其次，去年以来由积极的财政政策开启的基础设施建设项目，工期长规模大的，需要继续投资才能建成。近期项目建成以后，还要有后续项目来接替，才能保持增长势头。否则会发生建设投资的断层现象，造成损失，影响增长波动幅度。这就要求继续注入必要的政府投资，继续实施积极的财政政策。
再者，政府投资“乘数”效应的减弱，并不意味政策失效，这里有一个时滞问题。去年2000亿的国债和银行贷款，实际上10月才开始到位，相当大部分今年续用，其带动经济增幅回升的效应已经显现。只要实施政策力度和时间足够，行程中不发生断层现象，其推动经济增长后续作用的增强，是不容忽视的。
所以，我认为，在直接启动民间投资和消费的措施尚未发挥足够有效作用以前，以及在出口需求不振的局面尚未扭转的情况下，为了支撑必要的经济增长幅度，今年下半年以至明年上半年，继续坚持积极的财政政策还是有必要的。
积极的扩张性财政政策是一项特殊情况下实行的特殊政策，不宜长期实行。我们曾经较早地指出了这一点，现在看来这个特殊的短期政策延续的时间可能要比人们的设想还要长一点，问题在于今后一段时间我国经济有没有支撑财政赤字继续扩大的能力空间。这个支撑能力空间可以从三个层次来分析。第一个层次是国债余额占财政支出的比率和财政赤字占财政支出的比率。我国财政支出对国债和赤字的依存度相当高，据测算1998年国债余额占当年财政支出的比率为76.7%，大大高于国际公认的警戒线（25—30%）；赤字占当年财政支出的比率达15%，相当于1990—1995年期间美、加、英等国的平均水平。这表明，如果单纯从财政能力的角度来把握扩张性财政政策的空间，那么，由于目前我国财政收入占GDP的比重较低，因此除非提高这一比重， 扩大政府的财政能力，否则，以国债或赤字方式支持的政府投资进一步扩张的空间有限。第二个层次，国债余额占GDP的比重和赤字占GDP的比重，这是更全面更综合地反映一国举债能力和赤字负担潜力的指标。我国以国债或赤字方式动员的社会资源比率并不高，据测算，1998年、1999年国债余额占当年GDP比重约为10%，赤字占当年GDP比重两年分别为2.2%、1.7%，债务和赤字的相对规模均低于国际公认的警戒线。因此，如果从全社会可动员资源的角度综合考虑，那么财政政策进一步扩张的空间还是比较乐观的。第三个层次，储蓄与投资的关系。我国储蓄率较高，应该是有利于经济增长。但当前居民储蓄增长过快，近年来虽然银行利率多次下降，每年储蓄仍以7000亿元—8000亿元的幅度迅速增长，光是今年一季度就增长了4400多亿元，储蓄余额达到53407亿元。这么大的储蓄额， 相当一部分未能转化为有效投资。统计显示，全部金融机构今年一季度末各项存款余额（不只居民储蓄存款，还包括企业、政府存款）达99437 亿元，各项贷款余额87826亿元，存大于贷11000多亿元，这说明进一步实施扩张性财政政策，扩大利用国债进行政府投资，还有很大的余地。
当然，进一步实施扩张性的积极财政政策，必须适时适度，要根据外需变动和内需启动的情况，并结合稳健的货币政策对适当松动货币信贷供应的需要，调整实施扩张性财政政策的力度和持续的时间。所以我认为，问题不在于进一步实施积极的财政政策有无必要和可能，而在于如何把握好扩大内需的机遇，合理调整财政收支结构，提高财政货币政策的绩效，引导和启动社会投资和居民消费，通过加快发展和深化改革来提高国家财政能力。只要国家财政能力能够随着国家经济实力的增强而提高，偿还国债和削减赤字是可以做到的。
调整政府投资结构，降低市场准入门槛，积极启动社会民间投资
1998年宏观调控的实践证明，单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消费，这里有前面所述政府和结构问题。去年以来为扩大内需而增发的国债，限用于基础设施建设，而不用于加工业及其他方面，其目的在于克服瓶颈、增强后劲，并避免再蹈重复建设覆辙，这一决策无疑是正确而有效的。但在扩张性财政政策安排的投资中一般比较偏重于资本密集、规模较大，并且由政府全资包揽的重点建设项目，而对劳动密集的、中小规模的、以及吸纳社会民间资本参与的生产建设项目，则较少考虑。至于将增发的国债用于消费性的转移支付如支持社会保障和教育等方面的支出，则碍于预算制度，更欠考虑。以上种种原因，再加上金融体制和信贷政策的配合上存在的问题，导致了去年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的成效。
今后如果进一步实施积极的财政政策，增发国债，扩大政府支出，我以为需要考虑调整财政支出结构和政府投资方向，放开投资领域和降低市场准入的门槛，使之有利于民间投资和消费的启动。1.要在坚持基础设施为主的投资方向的同时，适当加强对传统产业的技术改造投资和新兴高科技产业的风险投资；在继续兴办资本密集规模较大的工程项目的同时，更多考虑劳动密集而技术含量也不太低的中小型生产建设项目。2.要创造条件，允许非国有经济参与基础设施项目和非竞争性行业的建设和生产，不可再迷信固守那种基础性、非竞争性行业由政府办，非基础性、竞争性行业由民间办的传统分工观念。从发达国家的实践经验来看，只要制度安排得当，非国有经济也会积极而有效地参与基础设施建设和非竞争性行业的投资的。因此，除少数特殊例外，要废除政府全资独家包揽的做法。要广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，来充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高新技术等方面的投入。我很欣赏人们用“四两拔千斤”来形容这种财政政策的效果。诚如财贸所课题组在一份研究报告中所说，在目前社会储蓄资源较为丰富，银行可贷资金较为充裕的条件下，从有限的国家财政投资中拿出相当的比重来起这种杠杆或带动作用，肯定能比政府独家包揽的直接投资收到更大的效果。当然财政上这些重大举措也需要有信贷货币政策的配合，关键是要建立和完善中小企业和投资者的融资安排，以有效地支持和引导社会民间投资。3.扩张性财政政策的政府支出，理论上实践上都可以不限于建设性投资，也可以包含直接增加公共消费和影响居民收入与消费的财政支出。比如当前为了启动居民消费，可以考虑适当增加提高职工工资的支出，完善居民服务的支出，支持社会保障制度的支出等等。与此相关的一些问题，我将在以下第四部分讲点观点和意见。
摆脱“低收入、低消费”传统政策观念的束缚，大力调整收入分配关系，启动最终消费需求
近年来出现的最终消费需求不足的问题，从现象上看是由于居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，深层次的原因，却在于分配体制上的缺陷，收入分配关系没有及时调整以适应经济发展和体制变革的要求。
首先，随着经济体制逐步改革，原有体制内居民收入的实物化、集团化和福利化程度降低，货币化程度提高。但总的来讲，原有体制内的分配决策仍然受到“低收入、低消费”观念的制约，致使居民可分配收入和消费的增长，除个别短暂时期外，总是持续滞后于国民生产总值的增长。在改革开放初期国民收入分配一度向个人倾斜，居民收入特别是农民收入经过一段快速增长以后，1986—1998年期间，城乡居民收入增长呈下降趋势，人均收入的年均增长率比同期GDP的年均增长率少4个百分点，比同期人均GDP的年均增长率少2.6个百分点。居民可支配收入增长相对于国内生产总值增长的持续下降，导致了居民消费增长率及消费率下降。据一项研究测算，1996年我国消费率已降到56.09%， 远低于处在大体类似发展阶段的1975年的韩国（81.53%），马来西亚（74.17%）和泰国（77.88%）的消费率。 国民收入分配中居民可支配收入比率下降，从而消费率的下降，是形成目前我国最终消费需求不足的一个重要原因和背景。
其次，在居民人均可支配收入增长趋缓的同时，社会居民中不同阶层之间收入水平差距拉大，带来居民平均消费倾向的降低；城乡居民收入水平差距拉大，使得农村消费市场发展迟滞；东中西部地区经济水平差距拉大，也造成地区间消费市场发展出现不平衡。
再其次，随着住房、医疗、教育等支出市场化程度的提高，原有体制内居民不得不在工资结构没有根本改变的情况下，运用即期收入和长期储蓄进行支付。传统计划经济体制遗留的“低收入低消费”的决策思路没有了实物性和福利性收入的支持，已经不再适应现阶段经济发展和改革的要求，人们越来越把未来生活的保障和改善寄托于增加储蓄和开拓体制外的收入。体制外企业和居民的收入和支出都由市场决定，其与体制内低收入低消费的反差，则由于所得税未能发挥再分配杠杆功能，财政转移支出又受制于国家财力，因而难以得到有效的调节。因此，我认为，传统的“低工资、低收入、低消费”的分配观念和政策思路已经到了难以为继的地步，必须明确地提出来加以解决。
收入分配关系的调整涉及许多方面，需要多方面分工协调，综合解决。就与财政政策有关的方面来说，当前迫切需要研究解决的问题，一是在观念上，对国民收入分配的调节，要摆脱传统计划经济遗留下来的“低工资、低收入、低消费”决策思路的影响。首先要从调整体制内人员的收入水平入手，以处于类似我国发展阶段国家和国内体制外市场决定的工资收入水平为参照系，结合福利保障制度货币化的改革，大力调整公职人员和国有经济职工的工资待遇，包括大幅提高企业家年薪收入，使之与其承担的责任和风险相适应，以及普遍提高低收入员工和离退休人员的收入等等。提高体制内人员的收入水平和预期，对于稳定全社会的预期和刺激消费需求，将起重大影响作用。当然这不等于鼓励不切实际的“高消费”。二是要通过改革和规范税费征收制度，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高职工和农民收入水平和购买力创造有利条件。三是适当增加转移性支出的比重，加大国家财政对建立和完善社会保障制度的支持力度，对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革要实行反周期操作，当前要结合扩大内需对居民支付的改革费用进行适当的货币化补偿，减轻居民支出中的改革费用负担，稳定居民的支出预期。四是提高个人所得税的税基和累进税率，开征财产税、遗产税，推行存款实名制，以缓解收入差距过大的矛盾。
以上各项涉及财政政策的举措，凡与减收增支有关的，都会发生扩张性财政政策效果，但其所启动的，不是政府投资和民间投资，而是最终消费。因而其支出性质不属于建设性预算（帐户），而属于经常性预算（帐户）范围。我国财政预算制度规定，经常性预算是不能借债打赤字的。那么为了弥补减收增支造成的收支差额，应如何筹措财政资金。首先仍然要依靠努力增收节支和优化收支结构，增加经常性收支节余来解决。其次要结合国有经济的重组，有效利用存量资产来解决。如果仍然一时解决不了，则不应排除增发国债扩大赤字的方式，作为一种短期应急的反周期财政手段来用。当然安排这种国债和赤字时，需要在经常性帐户和建设性帐户的关系上作一些必要的调整和灵活处理。总起来讲，无论是直接启动消费还是启动投资的减收增支，我以为都应属于扩张性财政政策的范围，都是将现时过量的储蓄和存款转化为消费和投资的有效手段，是今后继续实施积极的财政政策时可以同时考虑的选择。当然，积极的扩张性财政政策还要与适当松动的稳健的货币政策协调运用，其边界为社会剩余储蓄及其反映的实物经济潜力，因此要谨慎防止越过此一临界点，避免重蹈经济过热和严重通胀的覆辙。
（该文是作者在4月19 日由中国社科院召开的“经济形势分析与预测1999年春季座谈会”上的发言，在文章思路形成过程中，曾与刘树成、刘迎秋等同志进行过讨论）
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