论我国农村土地制度的变革，本文主要内容关键词为：农村土地论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文阐述了解放后我国农村土地制度变迁的历史及目前农村土地制度变革的现状，讨论了我国农村土地制度变革的一般规律，对当前我国农村土地制度的改革提出了一些看法。
关键词 中国 农村土地制度 变革 土地集中 规模经营
农村土地制度对农业的发展有着十分重要的作用。建国后，我国农村土地制度经历了若干次较大的变革。其中既有成功的经验，也有失败的教训。目前所实行的家庭承包责任制，曾经有力地推动了我国农业的发展，但是，也有着明显的弊端。因而，如何完善我国农村的土地制度，是具有理论及实践意义的重要问题。
一、新中国成立之后我国农村土地制度的变革
（一）新中国成立后，我国农村土地制度经历了三次重大的变革
1、50年代初期农村土地制度的改革。50 年代初期土地改革的宗旨是废除封建土地租佃制度，实行耕者有其田的农民个人所有制，无偿地没收地主的土地，平均分配给无地和少地的农民所有。土地改革首先是在解放区进行。新中国成立后，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，遂在大陆绝大部分地区迅速展开土地改革。到1953年，除少数地区外，土地改革基本完成。土地改革改变了生产关系，调动了农民生产的积极性，农业经济迅速得到恢复。
2、50年代中期至70年代末期的农业集体化。 这个时期土地制度改革的宗旨是将农民土地私有转变为公有，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，由农民分散的家庭经营转变为集体统一经营。农业集体化经历了20余年，直到70年代末期实行家庭承包责任制为止。可分为几个阶段：(1)互助组：建立在土地私有基础上的小规模的农业生产合作组织。(2)合作社：由农民土地私有、实行入股分红、集体经营，过渡到土地无偿转为集体所有，在更大范围内实行集体经营。合作社的后期，即高级社时期，已经初步建立起了社会主义集体所有制。(3)人民公社制：公有化程度更高、集体经营规模更大的经济和政治组织，是政社合一的混合体。将农民私有的土地无偿地转为集体公有，虽未引起社会的震荡，却导致我国农业的缓慢增长。
3、70年代末期以来的家庭承包责任制。 家庭承包责任制是在不改变土地集体所有的基础上，将集体统一经营改变为农户家庭经营，将集体分配收益改变为农民自己支配收益。家庭承包责任制提高了农民生产的积极性，极大地促进了我国农业经济的发展。经过若干年，当它的积极效应释放完毕后，其分散经营所产生的负效应逐渐地显露出来。
（二）完善家庭承包责任制的尝试及理论探索
家庭承包责任制的缺陷主要表现在：1、土地频繁调整， 使用期限短，农民缺乏对土地的权属感和稳定感，缺少对土地的长期投入。2、 土地不能流动和转让，土地资源的配置不合理，利用效率低下。3、 狭小的家庭分散经营，难以形成土地的规模经济效益，阻碍了农业现生产的进一步发展。
为完善家庭承包责任制，克服其存在的缺陷，广大农民及政府都在进行积极的探索。
1、两田制。两田制1984年始于山东平度市，具有良好的效果， 被称为“平度创造”。而后，其实施范围逐渐扩大，已成为目前最广泛的土地经营制度。两田制是将家庭承包责任制中土地的社会保障功能和经济功能进行分离，将按人均分配土地，改变为按人口平分口粮田，按劳承包或招标承包责任田，口粮田承担口粮，提供社会保障，责任田则相对集中，实行具有一定规模的专业化、企业化经营。
2、四荒使用权的拍卖。1983年始于山西吕梁地区。 由于承包治理荒山的效果甚微，遂改变为拍卖荒山的使用权。将土地的使用权长期卖给农民，实行谁购买，谁治理，谁受益，拍卖期限50─100年， 可继承，可转让。土地使用权拍卖使农民获得了长期拥有土地的稳定感和权属感，荒山的治理效果明显改观。
3、规模经营。与前两种不同的是， 规模经营是政府推动的土地制度的创新形式。其实行的区域是大中城市的效区和沿海发达地区。规模经营的具体形式有多种：大户承包；专业队集体经营；股份合作经营；合作农场；农户自愿结合的联合经营等。两种主要的类型是：以北京顺义为代表的建立在集体农场基础上的土地规模经营；以江苏的苏南及广东的南海为代表的建立在种粮大户（家庭农场）基础之上的土地规模经营。实施规模经营的约束条件较多，制约着规模经营的实施效果及其进一步推广。
4、股份合作制。农户不经营土地，将承包权入股， 年终享受分红，集体成立农业股份有限公司，公司与集体形成土地承包租佃关系，土地实行企业化的规模经营。除此之外，理论界还提出了租赁和永包制。
租赁制：将集体和农户之间的承包改变为租赁关系，集体在一定期限内将土地的使用权租赁给农户，农户向集体按时交纳租金。农户有偿获得的土地使用权可转让，可转租，可抵押。
永包制：弱化由集体所有权转让来的土地的使用权等，扩大作为经营者主体的农民土地使用权，并使农民拥有永久的土地使用权，可转让，可继承，可抵押。
家庭承包责任制后的种种尝试目的在于从以下几个方面克服家庭承包责任制存在的弊端：
第一、延长土地的使用年限，以增强农民对土地的权属感和稳定感，加强对土地的长期投入。
第二、由农民无偿使用土地改变为有偿使用土地，有偿获得土地的使用权，以促进土地的有偿转让。
第三、由集体根据人口的变化调整土地，改变为由市场调整土地，以市场机制来代替集体配置土地资源，以土地的流动和转让促进土地的相对集中。
第四、实现土地规模经营，提高土地的产出率和劳动生产率。这是土地制度变革的最终目的。
二、我国农村土地制度变革的一般规律
从我国农村土地制度变革的历程，我们可以看出：
1、土地制度的变革对我国农业发展产生了十分重要的影响。 符合农民需要的土地制度会极大地促进农业的发展，相反，则阻碍农业的发展。50年代初的土地改革，满足了广大农民占有土地的需要，极大地提高了农民的生产积极性， 有力地促进了我国农业的发展。 1952 年与1949年相比，农业总产值增长了48.5%，年均增长14.1%；粮食总产量增长42.8%，年均增长12.6%。〔1 〕农业的集体化及人民公社化实行的20年，是我国农业发展最为缓慢的时期。在这20年中，农业生产年均增长只有1.48%；粮食生产年均增长率为2.13 %， 人均粮食占有水平20年中只增长了10公斤，棉花、油料的占有水平绝对下降。〔2 〕家庭承包责任制对我国农业发展起了较大的促进作用。1978年─1984年，农业生产年均增长达到7.4%，粮食产量增长33.6%，年均增长了4.95 %。〔3〕但1985年后，我国农业的发展及农民收入处于停滞状态， 这说明家庭承包责任制的积极效应已释放完毕。它自身的种种缺陷对农业的进一步发展所产生的负面效应已暴露出来。
2、 促使土地由分散占有到相对集中占有是我国农村土地制度变革的一条主线。土地由分散占有到相对集中占有是土地制度发展的趋势。从我国土地制度的演变可以看出，我国农村土地制度的发展也顺应着这一发展趋势。从建国之初的土地改革到70年代可以说是土地由分散到集中的过程。家庭承包责任制将土地的集体集中统一经营改变为家庭分散经营，由集中走向分散。而家庭承包责任制后的种种尝试又力图将土地由分散改变为集中，集中到种粮大户或集体农场。我国土地制度经历了两次由分散到集中的过程。不同的是，第一次是土地所有权由分散到集中，第二次是土地使用权由分散到集中。两次土地由分散到集中相隔了20多年，说明我国的土地制度变革走了一段很长的弯路，土地制度改革的进程推迟了20多年。
3、 在土地相对集中的基础上实现土地规模经营以提高农业劳动生产率，是我国农村土地制度变革的目的，也是我国农业发展的方向。从一般意义上说，大规模经营具有较高的劳动生产率和农产品的商品率。在我国的社会主义实践中，曾试图通过互助合作的形式引导农民走规模经营的道路，并在很短的时间内，将农民的土地所有权收归集体所有，实现了集体统一经营基础上的土地规模经营。但是，由于照搬苏联的模式，脱离了农业生产力的实际发展水平，不尊重农民的意愿，过快的实行合作化，并过早过快的实行了向高级社和人民公社的过渡。更重要的是我们是以非经济的手段无偿取消了农民个人的土地所有叔，集体成为土地经营和收益分配的主体，从而使劳动者丧失了劳动积极性，集体经营成为一种劳动效率极低的土地经营方式。因而，农业集体化时的土地大规模经营并未显示出它应有的高效率。家庭承包责任制将集体经营改变为家庭经营，使家庭成为土地经营及分配的主体。家庭经营由于劳动积极性高，劳动监督成本为零，从而具有较高的劳动效率，但土地的经营规模也从大规模经营改变为小规模的分散经营。狭小的规模是提高农业劳动生产率、实现农业现代化的重要障碍。因而，在保持较高的劳动效率的同时，促进土地的相对集中，实现土地的规模经营就成为家庭承包责任制后的土地制度变革的目的。实践中形成的两种类型的规模经营，不难发现集体经营的农场内部，依然存在劳动监督费用高和分配不公的问题，因而以家庭经营为基础的规模经营是较好的土地规模经营模式，这也是大多数国家普遍以家庭农场为农业经营主要模式的原因。
4、在农村土地制度变革过程中， 土地集中机制正逐步由非市场化向市场化的方向转变。通过土地兼并实现土地所有权的集中，在其它国家几乎都是历经长久而成效甚微，特别是在土地稀缺的国家和地区，如日本、韩国及台湾地区等。而我国的农业集体化在很短的时间内通过行政力量无偿取消农民的土地所有权，在大陆范围内实现了土地所有权的集中，但是土地所有权的集中并没有成功地实现土地的规模经营，而是一种僵化的低效率经营，土地非市场化的集中机制是造成这一后果的一个重要因素。家庭承包责任制后，土地集中机制逐步转向在农民自愿的前提下，由市场机制调节土地的流动和转让。
由以上分析可知，在我国农村土地制度变迁过程中，有成功的经验，也有失败的教训。我们成功地废除了封建土地所有制，实现了耕者有其田的农民小土地私有制。农业的集体化虽然成功地实现了土地的集中，但由于土地集中是以非市场化、非经济的手段来促成的，因而，并没有在土地集中的基础上成功地实现规模经营，试图以合作化和人民公社化实现规模经营遭到了失败。家庭承包责任制的成功在于重建农业的劳动激励机制，提高农业劳动生产率，但却不可避免地出现经营规模狭小等限制农业进一步发展的诸多问题。家庭承包责任制是以以退为进的方式推进我国农村土地制度发展的。
三、如何完善当前我国农村的土地制度
1、制约我国农村土地制度变革的诸种因素：(1)土地商品化观念。树立集体所有的土地是商品的观念，使之作为商品进入商场，是促进土地有偿转让、土地市场发展的理论基础。(2)土地的集中机制。农业集体化的实践充分说明土地集中并不直接导致土地规模经营，它只是土地规模经营的必要条件之一，不是充分条件。进一步说，以计划机制、行政手段实现的土地集中不能形成有生命力的符合市场经济需要的规模经营。因而，以市场机制抑或是以计划机制实现土地集中，是在土地集中基础上能否成功实现规模经营的十分重要的因素。(3)土地对农民所承担的社会保障功能。在发育成熟的土地市场上，并不意味着形成土地流转的市场机制就会出现政府所预期的土地的流转和集中。发达国家工业化过程中逐渐增强的土地的保值增值功能或田园式休闲功能阻碍了私有土地的集中，产生大量的兼业农户，说明土地功能的转化和升级是土地流转和集中的重要制约因素。在我国，虽然准许土地的有偿转让，但土地的流动数量极少，只占耕地面积的2%。 农民对土地持有的传统观念及土地对农民实际承担的社会保障功能是目前阻碍土地使用权集中的关键性因素。(4)农村市场的发育程度。在市场竞争中，大农户处于有利地位，小农户处于劣势，这是推动土地的使用权集中的外部条件。农村土地市场包括土地所有权市场和土地使用权市场，土地市场发育是土地流转集中的基础。(5)农业劳动力的转移。土地规模经营必须与农业剩余劳动力转移进程相适应。农业剩余劳动力的非农化是土地规模经营的前提条件。
2、借鉴其它国家和地区的经验，完善我国的农村土地制度。
(1)健全有关的法规，规范土地所有权和使用权。首先，澄清农村土地所有权归属上的模糊观念，明确农村集体中哪一级（行政村、自然村、村民小组）拥有土地的所有权。其次，对非农用征地进行严格限制。我们应借鉴英国和香港地区的做法。英国和香港地区的土地征用分两个阶段：第一：决定征地是否合适。若征地方及土地的所有者、使用者无反对意见，即进入第二阶段。第二阶段：决定对失去土地者的赔偿额。各方若不能达成协议，可上交土地法庭裁决。任何异议均可上诉法院。我国应借鉴英国和香港地区的征地法规，让集体和农民共同参与征地过程，既可减少征地中农村干部的腐化现象，也可相应的保护农民权益，使农民得到应有的赔偿。再次，规范农民的土地承包合同，严格农民拥有的土地使用权，加强农民的法制观念，减少并消除地方干部侵害农民合法权益事件的发生。
(2)借鉴日本和台湾地区的做法，扩大土地规模经营和作业规模。日本、韩国和我国台湾地区的土地资源都相当稀缺。它们在60年代都分别采取了许多措施诱导推动土地所有权的转让和集中，鼓励扩大土地的经营规模。在工业化发展，地价飞涨的背景下，这些政策不但未达到土地兼并的预期目的，反而形成了大量的兼业户。土地集中的过程十分缓慢。在土地的集中遭受到挫折后，它们在70年代，将土地所有制度的改革转向使用制度的改革，鼓励农户所有权和经营权的分离，在农户小规模家庭占有的基础上，通过合作经营及协同作业，扩大经营规模和作业规模，实现规模经营。
在我国，有条件推行土地规模经营的地区，应当鼓励各种形式的土地使用权转让，扩大种粮大户的经营面积，实现家庭农场式的规模经营。在不具备规模经营条件的地区，应当发展协作农业，扩大农业作业规模。坚持家庭承包经营，建立区域性的农业协作组织，推行连片种植，鼓励区域专业化或区域联片规模经营，可有效地促进区域内的联合作业、新技术的推广及社会化服务的广泛开展。协作农业在有些地区已显示出其积极效应。河北省玉田县全县20个乡镇、750 个行政村建立了经济合作社。1993年，30%的农村经济合作社实现了生产资料的统一供应、统一机耕、统一机播、统一浇水、统一植保、统一机收的“六统一”〔4〕，扩大了作业规模。有些地区通过股份合作制企业， 发展合作农业，实现农业企业化经营，也取得了较好的成效。总之，由于我国各个地区经济发展水平的差异，不宜采取单一的模式，而应实行多种形式并存。
(3)健全农村的社会保障制度。短期内，以“两田制”作为过渡，少量土地仍保持其社会保障功能。长期内，逐步建立农村社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，减轻农民对土地的依赖。
(4)促进农村市场的发育。农村市场包括农产品市场和生产要素市场，特别是要促进农村土地市场和农村资本市场的发育。农村土地市场的发展需要农村资本市场有相应程度的发展，土地使用权的转让和再转让必然带来农村产业结构和就业结构的变化，农民从事土地规模经营及其它产业需要长期贷款，因而土地市场的发育会促进农村资本市场的发育。在农村市场发育过程中，实行土地抵押贷款是发展农村资本市场增加农民贷款来源的关键因素。资本市场的发展会为土地市场的发育和非农产业的发展提供强有力的支持。
(5)大力发展非农产业，促进农业剩余劳动力的转移。土地使用权流转市场的发育依赖于乡镇企业的大力发展。只有具备了后一条件，才能吸纳农业剩余劳动力。目前，农业剩余劳动力已有1.2亿， 据有关部门测算，在本世纪末，农业劳动力将达到5.2亿。〔5〕大量农业剩余劳动力滞留于农村，使农民只能把土地作为唯一的生活源泉，也就不会放弃土地的使用权，土地流转市场很难发展起来。
收稿日期：1996-07-06
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕《中国经济年鉴》1982，1983，1984，1985 年等。
〔4 〕马宝林：《搞好农村社会化服务的客观必然性和农村四大服务体系》，《山西农经》1995年6月。
〔5〕国家计委经济研究所资源研究室：《1995—2010 年我国劳动力资源变动与开发利用前景》，《经济改革与发展》1995年7月。