我国政府采购的质疑与投诉制度，本文主要内容关键词为：政府采购论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在政府采购制度中建立、健全争议解决机制或权利救济机制，是现代社会法治的根本要求，也是现代社会法治水平的重要体现。政府采购作为市场经济条件下将权力与权利结合并加以强化、提高行政效率和经济效率的法律程序和契约制度，除了要求市场经济主体地位独立、权利自由和公正的采购规则之外.还存在着两个并列的重要因素，一是必须建立有效的监督机制，以保证这些规则得以实施和遵守，并制裁违法；二是必须建立有效的途径和机制对因违法而遭受损害的政府采购当事人进行救济，并解决因此产生的各种争议。因此，为保证政府采购活动正常、有序的进行，国际组织都将与政府采购法的实施与救济有关的条款和规定作为政府采购立法中不可或缺的重要内容，并专门设有相应的争议解决机制，以便于有效地避免和化解各种矛盾，实施权利救济。如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》第六章对供应商提出质疑和投诉的审查制度做了详细规定，包括其质疑、投诉权的内容及其行使程序，以及对其投诉的行政审查和司法审查等“完善的供应商救济制度”的所有关键方面。WTO《政府采购协议》将质疑程序与WTO争端解决机制结合一起构筑成WTO政府采购领域的双轨救济体制。政府采购立法的国际化对于推动世界范围内在现代政府采购法上确立有效的纠纷解决与权利救济制度发挥了重大的促进作用，特别是国际性的政府采购法律规则往往都将有效的权利救济制度作为签署国的一项义务加以规定，如WTO《政府采购协议》就对此提出了明确的要求，对政府采购国内救济机制做出了较为详细的规定，使得许多已经签署或即将签署该协议的国家和地区的政府采购法对处理供应商的质疑和投诉以及解决政府采购争议的机构设置与程序都做出了具体的规定。如美国、日本、新加坡、韩国、澳大利亚、香港特别行政区以及我国台湾等，尽管目前各国政府采购立法对申诉救济制度的规定或做法不尽一致，如在机构设置方面，有的国家将其设在财政部门，如新加坡、韩国等；有的国家或地区设立独立的机构，如澳大利亚的联邦政府调查委员会，香港的申诉管理委员会等。我国虽然尚未签署WTO《政府采购协议》，但根据WTO规则的一般要求，从我国入世所做的承诺以及我国在政府采购法制方面的建设来看，可以说，我国在政府采购领域中的权利救济法律制度建设与国际上的有关政府采购规则是接轨的，是符合WTO《政府采购协议》的有关要求的。
台湾学者罗昌发认为：“异议与申诉制度，可以说是政府采购法的精髓所在。对于厂商而言，政府采购法甚多条文对厂商权益的保障，都必须依赖异议与申诉制度给予维护；在厂商受到不公平或不当的待遇时，若不能提供有效的救济方式，将使整个采购制度的目的，沦为空谈。”（注：［台］罗昌发著：《政府采购法与政府采购协定论析》元照出版公司2000年版，第325页。）WTO《政府采购协议》在东京回合谈判时，关于救济程序，仅在第6条第6款规定：缔约国应设立程序，以听证及审查在采购活动的各阶段所发生的申诉案件，确保尽可能公平迅速地解决供应商与采购机关之间关于政府采购所发生的纠纷。至于救济程序的具体内容，则未作任何具体的规定，而是由各缔约国自行决定。但到乌拉圭回合时，与东京回合相比，《政府采购协议》则对政府采购国内救济机制做出了较为详细的规定，其在第20条“质疑程序”中将救济程序分为磋商与质疑两种，并对质疑的主体、质疑的客体、提起质疑的形式、提起质疑的期限、质疑审查的程序及质疑审查决定的效力等事项规定了具体的要求。《政府采购协议》的“质疑程序”要求缔约方建立一套保证供应商在其权益受到采购机关违法侵犯时能够提出质疑并获得救济的“非歧视的、及时、透明且有效的程序”，并通过法院或其他公平、独立的审查实体确保该程序的实现。根据《政府采购协议》的要求，各缔约方应在本国政府采购立法中建立质疑投诉机制。由于该机制完全独立于WTO之外，既有利于国家主权的体现与行使，又有利于对发生于本国的涉外政府采购争议运用国内救济方法予以解决，增进合作双方的了解和信任，从而有利于促进对外贸易和扩大政府采购市场。
我国《政府采购法》在这方面吸收了国外有关立法的经验，对政府采购供应商“质疑与投诉”制度做了专章规定。这一立法使我国政府采购领域中的行政权利救济机制得以建立，以避免和解决政府采购当事人之间发生的各种矛盾或争议，保证政府采购活动有序进行。
二
在《政府采购法》颁布实施之前，我国《招标投标法》第65条就规定了投标人的质疑权和投诉权，即投标人和其他利害关系人有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门进行投诉。但是，《招标投标法》对于投标人如何行使质疑权和投诉权则缺乏程序上的具体规定。《政府采购法》较《招标投标法》则大大向前跨了一步，设专章就供应商的质疑与投诉以及申请复议或诉诸司法救济做出了明确规定，有利于对在政府采购过程中受到不公平或不当待遇的供应商提供有效的救助方式。
1.《政府采购法》规定了供应商的询问权和采购人或其采购代理机构及时予以答复的义务
我国《政府采购法》第51、54条规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人或其采购代理机构提出询问，采购人或其采购代理机构应当及时做出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。法律做出这一规定，使供应商在采购过程中可以通过询问的方式增强与采购人或其采购代理机构进行沟通，通过采购人或其采购代理机构对其询问的答复，从而达到澄清有关问题的目的。同时法律做出这一决定，还表明政府采购当事人之间的交流应当遵守《政府采购法》的有关规则，如不得涉及利益相关方的商业秘密，不得在不同供应商之间造成歧视等。
我国《政府采购法》的上述规定与WTO《政府采购协议》鼓励磋商解决质疑的制度有着异曲同工的妙用，而且供应商询问权的行使并不影响其在未获得满意答复时诉诸行政救济程序或司法救济程序。WTO《政府采购协议》第20条有关磋商问题的规定要求“每一参加方应鼓励供应商与采购实体进行磋商以寻求解决其申诉。”我国《政府采购法》将供应商就有疑问的政府采购事项向采购人提出询问以求答复做出规定，一方面有利于供应商与采购人自行解决尚未构成争议或发生权利损害的问题，疏通采购人与供应商之间的供求关系，稳定政府采购法律秩序；另一方面有利于提供更多的矛盾解决途径，避免政府采购当事人之间矛盾的激化，维护政府采购活动的正常运行。
2.《政府采购法》规定了供应商的质疑权和采购人或其采购代理机构必须在法定期限内书面答复的义务
我国《政府采购法》第52、53、54条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人或其采购代理机构提出质疑。采购人或其采购代理机构应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内做出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。采购代理机构进行答复的，不得超越采购人委托授权的范围。《招标投标法》第65条也规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。法律做出上述规定，一方面是赋予供应商提出质疑权，以使受到的损害获得救济，另一方面，也为采购人自行审查其采购决策和行为提供一个机会。虽然质疑是供应商对采购人的行为和决策提出的一种带有挑战或抗议色彩的意思表示，但其目的是寻求采购人对其行为或决策的纠正，以及对质疑供应商损害的救济。供应商的质疑事由或许并不存在，但这并不妨碍供应商行使其质疑权。法律关于供应商质疑权行使的方式和期限规定，有利于防止或避免供应商滥用其质疑权。采购人或其采购代理机构对供应商的质疑负有书面澄清、说明、通知的义务，且应当在法定期限内履行该项义务。
3.《政府采购法》规定了供应商投诉权和政府采购监督管理部门处理其投诉的权力及职责
我国《政府采购法》第55、56、58条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内做出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。政府采购监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。就这些规定来看，供应商的投诉权包括三方面内容：一是向政府采购监督管理部门进行投诉的权利，二是申请行政复议的权利，三是提起行政诉讼的权利。就供应商的质疑权而言，其投诉权是逐步获得的，即供应商的投诉权是因行使质疑权而获得的。从这一角度来看，可以说，政府采购供应商的投诉权实行“质疑前置主义”。但是，就《政府采购法》的整个规定来看，不能认为“投诉权人仅为提出质疑的供应商，未提出质疑的供应商不能进行投诉”。（注：参见曹富国编著：《〈中华人民共和国政府采购法〉释义》，机械工业出版社2002年版，第277页。）因为，我们称“投诉权”是一个完整的概念，它包括三方面内容，其行使的原因或称诉因不仅限于“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害”或“对政府采购活动事项有疑问”，其行使的主体也不仅限于政府采购的供应商；因为申请行政复议或提起行政诉讼的前提是因行政权力的行使而产生了行政争议，而在政府采购活动中行政权力的行使是多方面的，故因其产生的行政争议必然也会是多方面的。因此，我们只能说，只有当供应商“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害”或“对政府采购活动事项有疑问”而要行使投诉权时，才受“质疑前置”的制约。至于“与投诉事项有关的当事人”，由于投诉人已经行使了质疑权，根据最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，如果其对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，无需再“质疑前置”，即可直接行使投诉权，依法申请行政复议或提起行政诉讼。
按照《政府采购法》的规定，政府采购投诉受理机关为采购人的同级政府采购监督管理部门。政府采购投诉审查机关是否具有独立性，是政府采购质疑与投诉制度能否保证公正的关键因素之一，因此受到所有政府采购立法的重视。如《政府采购协议》第20(6)条就审理机构的设置问题明确规定，质疑应由一家法院或与采购结果无利害关系的公正独立的审查机构进行审理，其机构成员在任职期间应不受外部影响。如果审查机构不是法院，则该机构或者接受司法审查，或者应有法定的程序，如规定当事人应可参与所有程序、公开有关文件等。这一规定意味着，《政府采购协议》实际上引入了司法审查程序，有权受理质疑的机构如果不是法院，则其必须接受司法审查，从而将政府采购争端解决与司法审查有机结合了起来。再如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》对处理质疑投诉的机构设置也有明确要求，特别强调，无论采用何种类型的审查机制，行使行政审查职责的政府机构必须独立于采购实体，如果该审查机构又同时负责审批采购实体的某些采购行为或决定，或其应遵循的采购程序，那么应该保证该机构中负责行政审查的部门独立于负责审批事项的部门。如不能保证其独立性，应能进行司法审查。根据我国政府采购法的有关规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理部门，负责处理供应商的投诉。财政部门是行政监督管理部门，因此，我国《政府采购法》明确规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
4.《政府采购法》规定了临时救济措施
我国《政府采购法》规定的临时救济措施对于确保政府采购供应商的利益十分重要。《政府采购法》第57条规定，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过30日。这是我国《政府采购法》关于采购暂停制度的规定，这一规定有利于避免供应商寻求权利救济时，采购程序已经完成而无法获得实际救济利益，从而确保政府采购供应商合法权益能够获得及时、充分有效的救济。
采购暂停是《政府采购法》为保证供应商遭受损害的利益获得真正救济而设计的一项临时措施。这项措施对于政府采购法设置的权利救济制度的实效性十分重要。考虑到政府采购供应商质疑与投诉的事项是正在进行的政府采购活动中存在的，而政府采购是具有时效性质的活动，如果没有采购暂停的制度设计，权利救济制度的实效性便会大打折扣，严重影响政府采购供应商对质疑投诉等权利救济机制以及政府采购制度的信心。因此，采购暂停制度的设计十分必要。
5.《政府采购法》规定了质疑与投诉制度与行政复议和行政诉讼制度的衔接
我国《政府采购法》第58条规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。这一规定表明，一方面，我国在实际履行着入世时所做的承诺，注意使行政机关做出的决定有得到司法审查的机会，保护行政相对一方的合法权益；另一方面，虽然我国尚未加入WTO《政府采购协议》，但是，规定政府采购监督管理部门对供应商投诉的处理决定不是终局决定，符合《政府采购协议》关于处理投诉机关设置与司法审查衔接的规定，与国际规则接轨，有利于我国政府采购制度发展的现代化。
《政府采购法》规定的行政权利救济机制，仅为政府采购供应商及其他当事人权利救济途径之一，且不排除其他救济程序。供应商在认为采购人的违法行为致其权益受到损害时，既可以借助《政府采购法》规定的质疑与投诉机制寻求权利保护，也可以在无法通过质疑投诉机制时，将争议直接诉至法院，通过其他诉讼途径解决政府采购纷争。如《政府采购法》第79条规定，政府采购当事人有本法第71条、第72条、第77条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担民事责任。政府采购供应商可就采购人违法行为对其造成的损害寻求民事赔偿救济，或者依据《政府采购法》和我国有关民事法律要求追究采购人的缔约过失责任或侵权责任等。
三
我国《政府采购法》有关供应商质疑与投诉的规定条款虽不多，对有关程序的规定也比较简略，但是作为政府采购立法的重要内容，质疑与投诉制度的确立，对于建立和完善我国政府采购制度具有非常重要的意义。
1.政府采购法对供应商质疑与投诉事项、方式、程序等做出明确规定，使政府采购纠纷的解决有章可循，避免发生政府采购供应商投诉无门，有利于完善我国因公权力行使引发的争议解决制度，促进我国民主法治建设。
2.政府采购质疑与投诉制度的确立，为政府采购供应商设置了一种快速、及时、便捷的寻求行政权利救济机制，特别是《政府采购法》对采购人答复供应商质疑，以及政府采购监管部门处理供应商的投诉都规定了较短的时间要求，有利于保证对供应商救济的及时有效性，有利于政府采购纠纷的快速、公正解决。
3.政府采购供应商通过质疑与投诉的方式寻求救济，实质上使政府采购供应商既是政府采购的当事人，又是政府采购活动的监督者，有利于促进政府采购活动的依法运作，保证政府采购活动的公开、公平和公正。同时，政府采购供应商，包括投标人和潜在投标人，被赋予质疑采购人错误决策的权利，也有利于督促采购人做出正确决策，使政府采购法的实施具有自我监督的属性，保证政府采购活动依法进行。
4.供应商质疑与投诉机制以及行政权利救济制度如果运行良好，有助于政府采购供应商及其他利害关系人对政府采购权利救济机制建立信心，相信国家最终能够通过国家行政的力量或者国家司法的力量纠正政府采购活动中的违法决策以及其他各种违法行为，使自己遭受损害的权益获得救济，从而有利于其树立并增强对政府采购的信心，促进政府采购活动的顺利开展。
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