渐进转型中的制度性公共风险，本文主要内容关键词为：风险论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业成为历次降息的最大受益者。
有40％左右的居民储蓄存款已经被侵蚀，国有企业的经营风险又通过国有银行转嫁给了储户。
国有银行不良资产的最终损失最后必然会转嫁给财政，表现为财政风险。
五大部门建立起了一种相对均衡的资金流转体系，而且这种体系会在运作过程中得到自我的强化，打破任何一个环节，都会付出高昂的社会成本。
财政赤字和国债规模的扩大都还只是属于显性的风险和债务，而中国在经济转型期还产生了大量的隐性负债和或然负债。
国有企业问题是制度性公共风险产生的根源。
资本市场也应当改变为国有企业融资的定位，消除所有制歧视，鼓励有良好的成长性和经营业绩的民营企业上市融资。
中国从1978年开始走上了市场化改革的道路，在改革的方式上，中国采取了不同于前苏联、东欧国家的渐进转型方式，试图以比较小的经济代价和摩擦成本达到预定的改革目标。经过20多年的转型过程，中国基本上建立起了市场经济的框架，渐进式转型取得了较好的经济绩效。但渐进的改革方式也衍生出了一些副产品，制度性公共风险就是其中之一。随着改革进程的深入，中国的制度性公共风险积累也呈现出加速的趋势，已经成为中国经济可持续增长的制约因素。改革的过程中，传统体制对资源配置的扭曲得到了一定的纠正，而在渐进改革的逻辑框架下，又出现了资源配置中新的扭曲状况，突出表现为几大经济部门之间建立起的低效率均衡，这种相对均衡带有明显的路径依赖的性质，打破低效率的均衡状态必然要付出巨大的社会代价。这便是制度性公共风险产生的根源所在。
一.渐进改革的逻辑和切入点
“宪法秩序”是新制度经济学定义的一种最基本的制度类型，诺斯（North）认为：宪法“是用以界定国家的产权和控制的基本结构”。 它包括确立生产、交换和分配基础的一整套政治、社会和法律的基本规则，它的约束力具有普遍性，是制定规则的规则（卢现祥，1996）。笔者认为，渐进改革和激进改革的本质区别在于转型国家的执政阶层对改革初始条件下“宪法秩序”的态度。公有制的产权结构是转型国家初始“宪法秩序”的内核，前苏联和东欧国家对它持一种激进的态度，认为公有制无法和市场经济兼容，因此在实践上对公有产权采取了大规模私有化的方式。而中国的执政阶层则因为特殊的历史文化背景和对政府“义理性”（Iegitimacy）（注：Legitimacy一词也可以译为“正当性”，主要是指一种政府执政的经济和意识基础，而在中国政府的执政基础方面，公有制具有很大的权重。）的关切而在改革的初期对原有“宪法秩序”采取了温和的态度，试图在保留公有产权基础上逐步引入市场作用的机制。改革初期，国有企业在中国的国民经济格局中处于绝对主导的地位，是公有制产权结构中的根本环节。而长期以来，国有企业由于无法有效解决普遍的“搭便车”行为而长期处于低效率的状态，苏东国家在处理国有企业的问题上都是采取了激烈的产权改革方式，迅速实现了国有企业的私有化。出于渐进改革的逻辑，中国在对待国有企业的问题上，首先进行了“放权让利”的改革以扩大企业自主权，但这并没有触及到敏感的所有制问题。“放权让利”之后，中国国有企业改革进入了第二阶段，这一阶段的明显特征就是“利改税”和“拨改贷”，“拨改贷”名义上是为了增强企业的活力，而真正原因在于随着改革进程中市场机制的逐步引入，国有企业的亏损面迅速扩大，企业自身的资本积累能力大大下降。而另一方面，改革初期国家财政能力的弱化使得政府无力再向国有企业大规模补贴和注入资本金。指令同属于国有部门的国有商业银行向国有企业贷款以解决国企的固定资产投资和流动资金问题便成为政府的一个初始选择和“切入点”。国有企业和国有银行这两大国有部门也由此而紧密地联系到了一起。
二.金融抑制与风险转嫁
70年代初，以爱德华·肖（E.Shaw）和罗纳德·麦金农（R.I.Mckinnon）为代表的经济学家，以广大发展中国家为样本，提出了全新的“金融抑制与金融深化”理论。所谓“金融抑制”（financial constraint）是指一国的金融体系不健全，金融市场机制不能充分发挥作用，经济生活中存在着过多的金融管制措施。金融抑制主要表现为政府对金融活动的强制干预，对金融资产价格的人为控制。最典型的就是对利率和汇率的控制。肖和麦金农认为，金融抑制势必会造成一国金融体系的扭曲，成为欠发达国家经济发展的一大障碍。要想实现经济迅速增长，就必须放松利率、汇率的限制，实现一系列的金融自由化政策，这就是所谓的“金融深化”（financial deepening）。在中国传统的计划经济体制下，金融体系也呈现出高度集中的特征，严重的金融抑制问题一直存在。伴随着市场化改革的进程，中国的金融体制改革也一直在进行着，尽管每一次改革的目标和力度都不尽相同，但从本质上看，中国的金融改革还是具有明显的金融深化的色彩。但同时我们也看到，中国金融领域中的金融抑制现象仍然相当严重，这种金融抑制的表现是多方面的，最根本的还在于作为金融深化过程中最重要步骤的利率市场化改革尚处在僵持的状态，政府仍然控制着金融机构的基准存贷款利率。利率市场化问题成为中国金融体制改革的症结所在。而利率改革滞后的根本原因还是在于渐进改革的逻辑。
1.初始的体制选择与利率改革的滞后
国有企业改革中“拨改贷”的初始选择与利率改革滞后存在着逻辑上的必然联系。“拨改贷”的初始体制选择实质上是将原来国家财政对国企的“显性补贴”变为国有银行对国企的“隐性补贴”。既然属于补贴的性质，就必然和超市场的优惠相联系。这种超市场优惠一方面表现为对国企“政策性贷款”的利率水平一直低于均衡的市场利率水平；另一方面则表现为国有银行贷款的所有制歧视，非国有企业很难进入国有银行垄断的融资主渠道。从1979—1995年国有银行三年期实际固定资产贷款利率有6年为负值，实际贷款利率最高为1985年的3.96％，最低为1994年的－9.46％（注：张兴胜，“渐进改革中金融抑制政策的效率损失”，2001年第七期《金融论坛》。）。根据张兴胜2001年的估算，1988－1996年九年间国有商业银行的贷款对象结构中，国有经济部门所占的年平均比重达到89.26％。政府的直接管制和干预扩大了资金的的供求差额，国有企业从优惠的银行贷款中得到了大量的利率租金（均衡市场利率与管制利率的差价与贷款总额的乘积）。根据胡和立的估算，1988年由市场利率与官定利率的利差带来的金融租金为1138.5亿元。万安培对1992年的利率租金按照贷款利差10％算出的国有经济部门得到的金融租金达到了1983亿元。而樊纲计算出的1997年国有企业贷款利差租金达到890亿元（樊纲，1999）。 “拨改贷”体制选择的一个直接后果就是国有企业资产负债率的持续攀升，而高负债率必然导致贷款利息对利润的挤占，银行贷款利率的变动成为国企利润率变动的决定性因素。从1996年5月到2002年2月，中国人民银行先后几次降息，其中存款利率平均下调了5.98个百分点，而贷款利率则平均下调6.92个百分点，国有企业成为历次降息的最大受益者。根据赵晓1999年的统计研究，1997年央行两次调低利率造成的国企利息少支出额约为新增利润的2.9倍。而同年对512家重点企业的调查中，企业的利息支出仍达610亿元，增长10.7％，高于这些企业9.4％的利润增长率和8.4％的利税增长率。政府对国有企业的巨额让利立竿见影地改善了收益企业的财务报表，但并没有从根本上提高国有企业的效率，相反国有企业的经营风险开始向金融领域转嫁，并在国有银行内部形成巨大银行风险。更为严重的是，国企对银行贷款的高度依赖和国企利润率的高利率弹性（利润对贷款利率变动的敏感性）加大了国有商业银行改革的难度，也使得利率市场化进程呈现出“粘性”特点。
2.国有银行的不良资产与居民的超额储蓄
在国有企业预算软约束的条件下，国有银行替代财政向国有企业输血使得国有银行一旦向国有企业提供初始贷款，就很难做到不继续追加贷款。国有银行成为国企的“人质”，于是大量的不良资产迅速在国有银行内部积累起来。2001年11月1日，中国人民银行行长戴相龙透露的四家国有独资商业银行不良贷款为1.8万亿元，占全部贷款的比重为26.62％，其中，实际已形成的损失约占全部贷款的7％左右。考虑到自1999年开始四大资产管理公司已经收购的1.4万亿元不良资产，四家国有独资商业银行的不良资产总额实际超过了3万亿元。2002年3月戴相龙称四大国有独资商业银行不良贷款额出现净下降，不良资产比率降为25.37％。但这个比率不仅高于人民银行规定的17％的最高界限，更远远高于泰国、马来西亚和印尼1997爆发金融危机之前的不良资产比率。从纯经济的角度看，巨额的不良资产已经使国有银行濒临破产边缘，但中国银行体系内的金融风险却始终没有显性化为金融危机的形式，其中关键的原因就在于政府通过特殊的制度安排把大量的居民储蓄转化为银行存款。在改革的整个进程中，居民的储蓄持续地流向国有银行，在储蓄增量大于不良资产增量的条件下，国有银行就不会面临“挤兑危机”的问题。渐进转型使国有银行替代了财政的职能为国有企业提供“隐性补贴”，然而国有银行并不是“隐性补贴”的最终承担者。国有银行一方面通过向中央银行廉价的再贷款渠道向央行转嫁负担；另一方面则是通过居民的超额储蓄机制向银行储户转嫁。转型时期扭曲的利率结构不仅反映在贷款利率上，还反映为银行实际存款利率过低，尤其是在通货膨胀比较严重的时期，存款利率通常远远低于物价上涨率。1988～1989年，消费者价格指数（CPI）达到了11.8％，银行的活期存款利率仍然只是2.88％；1994年全国零售物价指数（RPI）为12.2％，但银行活期存款利率仅为3.15％。储户在活期存款上承担较高的负利率可以说是在现金流动性上支付的一种税收，这种过程使得银行为贷款者提供了一种隐含的补贴。中国自1978年改革开放以来，一直保持了很高的国内储蓄率。1978－1997年国内储蓄率平均为37.1％（武剑，2000），而居民储蓄更是呈现出高速增长的态势，1978－2001年居民储蓄余额年平均增长速度达到29.3％（经表1计算）。 中国经济转型时期居民的超额储蓄成为国有银行大规模政策性贷款的源泉，其本质是居民为国有企业的“高负债经营”支付补贴。2001年底中国居民储蓄存款余额为73762亿元，而四大国有商业银行的不良资产达到3.2 万亿元（四大资产管理公司收购的1.4万亿加上现有的1.8万亿），有40％左右的居民储蓄存款已经被侵蚀，国有企业的经营风险又通过国有银行转嫁给了储户。
表1 城乡居民储蓄存款增长情况
年份居民储蓄存环比增长居民储蓄存款环比增长
款余额(亿元)
速度(%) 增加额(亿元)速度(%)
1978 210.6 -29.0
-
1979 281.533.7 70.4 144.5
1980 399.541.9 118.5
67.1
1981 524.031.0 124.25.1
1982 675.429.0 151.7
24.0
1983 892.532.1 217.1
43.4
19841214.736.1 322.2
48.4
19851622.633.6 407.9
26.6
19862237.637.9 615.9
50.8
19873073.337.5 842.9
35.9
19883801.523.7 740.8 -12.9
19895146.935.41374.2
84.8
19907034.236.71923.4
40.3
19919107.029.52121.89.8
1992
11545.426.82517.8
17.6
1993
14762.427.93441.1
31.9
1994
21518.841.56315.3110
1995
29662.337.78143.5
20.5
1996
38520.829.98858.58.8
1997
46279.820.17759.0 -12.4
1998
53407.517.17127.7
-1.9
1999
59621.811.66214.3 -17.9
2000
64332.4 7.94710.6 -25.2
2001
73762.014.79462.0 102.3
资料来源：《中国统计年鉴2001》，《中国金融年鉴2001》， 《1978－2001国民经济和社会发展统计公报》。
3.国有银行的垄断地位与歧视性金融环境
居民的超额储蓄和对国企的“廉价”贷款必然会导致政府对非国有银行和金融机构的严格限制。非国有银行在开展业务时没有大量不良资产的束缚，在放松利率管制的条件下可以为储户提供更高的存款利率，这将导致国有商业银行储蓄存款的大量流失，从而危及到国有商业银行的生存。因此，政府除了严格控制利率外，还对包括外资银行在内的非国有金融机构做出地域、经营范围、业务发展和银行数量等方面的严格控制以维护国有银行垄断经营的地位。尽管伴随着金融深化的过程，国有商业银行的市场份额也在下降。但从表2中可以看出，不管是从资金来源还是从资金使用的角度，国有银行在中国银行业格局中的垄断地位并没有发生根本性的变化。歧视性的金融环境使非国有金融机构无法与国有银行平等竞争，这种状况一方面使得国有银行的垄断经营得以继续，更重要的是维持了储户、国有银行和国有企业之间的低效率均衡。
表2 国有商业银行的市场份额（％）
年度/指标存款份额储蓄存款份额贷款份额资产份额
1995
69.1566.80 78.1291.11
1996
68.7166.68 72.8275.16
1997
68.9266.39 76.2574.42
1998
68.6666.24 78.1574.13
1999
69.5366.90 73.1373.87
2000
68.4566.43 67.1772.65
注：表2根据1996－2001 《中国金融年鉴》计算得来：其中存款份额为工、中、建、农四大国有银行存款总额占国内同期各类银行存款总额的比重；储蓄存款份额为国有商业银行储荐存款余额占同期全国居民储蓄存款余额的比重；贷款份额为国有银行贷款余额占各类银行贷款余额的比重；资产份额为国有银行资产总额占各类银行资产总额的比重；各类银行包括国有商业银行、其他商业银行、农村和城市信用社。
4.债转股与不良资产最终损失的承担
国有商业银行在转型期承担着为国有企业融资的职能，这使得国有银行内部沉淀了巨额的不良资产。1997年亚洲金融危机爆发后，中国政府开始高度重视金融风险的问题。为了化解国有商业银行内部的金融风险，政府主要采取了两方面的措施：一是补充国有银行核心资本的不足，1998年财政部发行了2700亿30年期特别国债补充四大商业银行的资本金。二是为了减轻国有银行和企业的负担，从1999年开始，组建了四大资产管理公司处置国有银行的不良资产。自四大资产管理公司成立至今，共接收了国有银行的1.4万亿元不良资产。在这1.4万亿元不良资产中，四大资产管理公司已实施债转股4000亿元，处置非债转股资产1450亿元，处置资产量占全部接收不良资产的39％（注：张跃文，“专家称四大资产管理公司不良资产损失近一万亿”，《全景网络证券时报》，2002年1月26日。）。但资产管理公司作为一种过渡性的安排只能起到转移、减少不良债权的职能，并不能承担剩余的近一万亿元不良资产的最终损失。按照政府的原则规定，金融资产管理公司处置不良贷款形成的最终损失，应由财政部提出解决方案。因此国有银行不良资产的最终损失最后必然会转嫁给财政，表现为财政风险。
5.资本市场的发展与国企融资方式的转换
亚洲金融危机爆发后，中国的国有商业银行明显加强了内部的风险控制，出现了所谓的“惜贷”现象，这就使得通过国有银行向国企提供政策性贷款的机制难以为继。而从1998年开始，国有企业改革进入“三年脱困”的攻坚阶段，政府对国有企业的融资方式开始由间接融资向直接融资转换，让国有企业直接在资本市场上融资。所以中国资本市场的最初定位就是促进国有企业的改革，为国有企业融资。这一点与发达市场经济国家有本质的区别，但与渐进改革的逻辑是完全一致的。从1990年建立股票市场至今，中国资本市场的一个重要特点就是支持国有企业上市，而国有上市公司有70％的股权是不能流通和转让的。截止到2001年4月底，中国共有上市公司1124家，其中A股上市公司1102家，公司第一大股东持股份额超过50％的有890家，约占上市公司总数的79.2％。其中持股超过75％的有63家，约占上市公司总数的5.62％，第一大股东中国家股和法人股占压倒多数，相当部分法人股也是由国家控股的。统计资料显示，上市公司第一大股东由国家持股的占公司总数的65％，第一大股东为法人股东的占公司总数的31％，两者合计共占比例高达96％（剧锦文，2001）。从上市公司的股权结构分析中我们也可以看出，中国转型时期的金融抑制问题不仅表现在利率和银行经营格局方面，还表现为资本市场发展中的金融抑制现象，即政府设置“进入门槛”，限制非国有企业进入资本市场融资从而保证国有企业获得大量廉价资源。按照市场经济的原则，企业的上市意愿取决于银行贷款和上市融资两种融资方式成本的大小，企业上市融资不用还本付息，是否分红取决于企业的利润状况，而上市融资方式的主要成本约束就是被收购的可能性，也就是反映为资本市场的退出机制。而这种成本约束显然在中国的资本市场上并不存在，企业上市融资的唯一成本就是争取上市“指标”所花费的寻租成本。这就决定了试图通过股份制改造和企业上市来解决国有企业的治理结构和低效率问题根本行不通。对于银行的储户而言，虽然国有银行不良资产是一种金融风险，但由于存在着超额储蓄机制和国家信用的担保，这种金融风险并没有显性化。而国有企业通过上市的方式进行低成本融资就使得国有企业的经营风险直接在资本市场中表现出来，并转嫁给投资者。从2001年7月份开始，以高价减持国有股为诱因，中国股市大幅下挫，沪深两市的股票流通市值缩水幅度最高时达到30％。尽管决策层对中国股市的下挫和低迷有“推倒重来”和“挤泡沫”的诠释，但市值缩水损失的最终承担者还将是广大投资者。
三.路径依赖与制度性公共风险的积累
“路径依赖”这一概念最初是由W.Brain.Arthur提出的，他用这个概念说明了技术演变过程中的报酬递增和自我强化现象。诺斯（North）把这一概念推广到了制度变迁方面。他认为在制度变迁过程中同样存在着报酬递增和自我强化的机制。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能会进入良性循环的轨道，也可能顺着初始的错误下滑，被锁定（lock in ）在某种无效率的状态之下。一旦进入锁定的状态，要脱身而出就会变得十分困难。中国渐进式的市场化改革是一个重大的制度变迁的过程，这种过程具有路径依赖的性质也是不言而喻的。“初始的体制选择会提供强化现存机制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向向前走，总比另辟蹊径要来得方便一些”。中国的金融体制改革是一个金融深化的过程，同时也是金融深化和金融抑制两种力量交叉作用的过程。金融抑制的根源在于渐进改革的逻辑，所以也具有非常明显的路径依赖的性质。根据下面的中国渐进改革中各部门资金流动与风险转嫁流程图，我们可以把国民经济各部门的相互关系概括为三维的“三位一体”结构：第一维是“国家财政－国有银行－国企”的三位一体结构，其内涵为国家在财政无力注资的条件下指令国有银行向国企提供优惠贷款，而国有银行形成的不良资产负担最终又转嫁给政府财政，这个循环过程主要是通过“拨改贷”的初始体制选择维系；第二维是“储户－国有银行－国有企业”的三位一体结构，其存在的基础在于转型时期居民的超额储蓄机制；第三线是“投资者－资本市场－国企”的三位一体结构，其内涵是国企融资方式发生了转变，由银行贷款变为直接上市融资。转型时期金融抑制的力量明显地存在于“三维结构”中，在间接融资领域表现为利率市场化的滞后和国有银行的垄断，而在直接融资领域则表现为资本市场的进入门槛和所有制歧视。三维的“三位一体”的结构使国家财政、国有企业、国有银行、资本市场和居民这五大部门建立起了一种相对均衡的资金流转体系，而且这种体系会在运作过程中得到自我的强化，打破任何一个环节，都会付出高昂的社会成本。
公共风险（public risk）是一个比较新的概念。 从风险承担主体的角度考察，公共风险是和私人风险相对应的，它是指产生“群体”（社会）影响，个人和企业无法承担的风险。从风险的影响范围和程度看，公共风险较私人风险的破坏性更大。从这个角度看，公共风险有些类似于公共经济学中的负外部性这一概念。从公共风险产生的根源看，一种是自然属性的公共风险，比如自然灾害、生态环境的污染和破坏等；风险之所以会体现出“公共”的特征，是和社会的范畴密不可分的，所以另一种就是社会属性的公共风险，它源于社会经济制度变迁中的矛盾和摩擦。因此，制度和公共风险有着密切的联系。从某种程度上讲，制度是公共风险的一个产物，制度的起源可以从规避公共风险的角度加以解释（刘尚希，1999）；而另一方面，公共风险和制度也存在一种互动博弈的关系，公共风险的存在推动着制度变迁，而新的制度安排又会衍生出新的公共风险。
中国在改革之前为了在资金稀缺的条件下实施优先发展重工业的“赶超”战略，政府通过扭曲产品和生产要素的价格把大量社会资源都配置到以国有企业（全民所有制企业）为主的国有部门中，而国有企业则由于缺乏有效的激励约束机制而长期低效率，这本身就是一种严重的社会公共风险。渐进改革的出发点就是改进国有企业的激励机制，提高微观效率。而在渐进改革的逻辑框架下，新的公共风险形成机制得以确立和强化。因为这种公共风险源于渐进改革中的特殊制度安排，我们也可以把它称为制度诱致性公共风险，以区分其他类型的公共风险。前面曾经提到过经济转型中的风险转嫁过程。在“国家财政－国有银行－国企”的三位一体结构中，国家财政首先将向国企注资的负担转嫁给国有银行，国有企业通过向国有银行的贷款把自身的经营风险转化成国有银行不良资产风险，而银行不良资产的风险通过资产管理公司的转换和过渡最终又转嫁到国家财政的头上。而在另外两组“三位一体”结构中主要反映为储户承担着银行不良资产的或然风险（因为超额储蓄机制和国家对国有银行的信用担保使得国有银行破产的可能性极小）和国企经营风险向资本市场和投资者转嫁。可见风险转嫁的过程是围绕国有企业这个核心而逐层展开的，而最终的风险承担者是政府财政和居民部门。政府作为微观主体的最后担保者本来就是用来防御公共风险的，而转嫁到居民部门中的风险也绝非个体行为所致，都具有很强的外部性。所以从最终风险承担者的标准来看，“五大部门”之间的风险转嫁带有典型的制度性公共风险特征。
中国渐进改革中各部门资金流动与风险转移流程图
政府是典型的公共部门，在公共部门的诸多职能中，外部性的矫正是其中之一。而公共风险显然具有负的外部效应，因此公共部门必然要承担一定的公共风险。马斯格雷夫（Musgrave，Richard A）把公共部门的预算划分为三大职能，其中之一就是稳定职能，强调的是公共部门可以利用税收、公共支出及国债等手段稳定经济。中国经济转型时期积累的大量公共风险除了一部分被民间部门吸收之外，有很大的一块外化表现为政府财政的压力。所以从某种程度上讲，财政的收支状况和债务状况可以看作是反映公共风险程度的晴雨表。从表3中可以看出，虽然从总量的角度衡量，中国的财政赤字和债务规模都还不算很大，但从各个指标的发展趋势看都是呈现出明显的增长趋势。在2002年的财政预算中，中央财政赤字首次突破3000亿元，赤字率（中央财政赤字／GDP ）也突破3％的安全线， 而中央财政的国债依存度近些年来一直是处在高位上。这些都反映出政府财政的压力和风险的加重。财政赤字和国债规模的扩大都还只是属于显性的风险和债务，而中国在经济转型期还产生了大量的隐性负债和或然负债。隐性负债主要是指政府的养老金欠帐，根据世界银行1997年的测算，需要由政府负担的养老保险隐性债务规模估计占到当年GDP的46％至69％；一些经济学家的估计为当年的71％至94％不等；国务院体改办课题组的估计更高达145％。 即使假定隐性负债只占中国1997年GDP的30％，其总量也超过2万亿元。或然负债是指政府作为公共风险最终承担者而有可能增加的财政支出，它包括了国有商业银行不良资产的最终损失、未纳入预算的政府债务和粮食系统的亏损挂帐等。樊纲在1999年计算的中国国家综合负债率为47％（政府各种负债占GDP的比重），而据前世界银行驻中国首席代表波特利耶（Pieter Botterlier）的测算这个比率已经超过了100％。根据笔者的估算，如果把政府社会保障支付缺口定为2万亿元， 考虑到四大资产管理公司处置后的最终不良资产损失有8550亿元，1998年国有粮食企业在农发行的亏损挂帐为1500亿元，财政用于补充国有银行资本金的2700亿元特别国债，再加上非政府的对外负债550亿美元，2001 年中国的财政总负债率超过了55％，这个数值和财政部2001年的估算数值是基本一致的。
表3 1990－2002年中国的财政赤字和国债规模
年度/指标国家财政赤字国家财政赤字率中央财政赤字中央财政赤字率国债发行额中央财政国债依存度国债余额国债负担率
(亿元)(%) (亿元)(%)(亿元)
(%)(亿元)
(%)
1990
-146.490.79-115
0.62
211.5 17.70 1209 6.5
1991
-237.141.10-217
1.00
299.2 22.34 1338 6.2
1992
-258.830.97-229
0.86
479.1 29.78 1545 5.8
1993
-293.350.85-299
0.86
447.0 27.12 1845 5.3
1994
-574.521.23-667
1.43
1174.152.09 3833 8.2
1995
-581.520.99-663
1.13
1549.853.84 3830 6.5
1996
-529.560.78-609
0.75
1968.056.12 4946 7.3
1997
-582.400.78-558
1.52477.157.99 6075 8.2
1998
-922.231.16-960
1.23
3890.970.95 8526 10.7
1999
-1743.59
2.13-1797 2.19
4015.066.81 1128813.7
2000
-2499 2.80-2597 2.90
4380.061.80 1301114.6
2001
-2473 2.58-2598 2.70
5004.064.54 1560816.3
2002
-3098 3.02-3098 3.02
5929.065.93 1895618.5
资料来源：《中国统计年鉴2001》，《中国财政年鉴2000》，历年“中央和地方预算执行情况及当年中央和地方预算草案的报告”。中央财政赤字为中央收入合计与中央支出合计的差额，其中中央收入合计包括中央本级收入和地方上解中央的收入，而中央支出合计包括中央本级支出和补助地方支出，中央财政收入不包括债务收入，中央财政支出2000年之前财政不包括债务还本付息，2000－2002年，包括债务还本付息的支出。中央财政债务依存度为当年债务收入占中央财政支出（包括中央财政本级支出和债务还本付息）的比重。本表中1998年的国债发行额和余额均不包括2700亿元的特别国债，表中所有的国债发行额和余额都包括了转贷的地方建设国债。
四.制度性公共风险的防范和化解
中国经济转型期的制度性公共风险集中体现在了金融和财政领域中，其症结还是在于国有企业问题。在改革初期，政府设计了一套初始的制度安排以维持国有企业的生存，而这一套制度安排的核心就是金融抑制。金融抑制的目的在于保障国企获得大量社会资源。这种政府的金融管制一方面使得资源配置机制发生了扭曲，另一方面则通过风险在不同部门之间的转嫁得以强化，产生了对政府的“倒逼机制”，政府不得不在初始选择的路径上走下去，金融抑制在转型期显示出了很强的“内生性”。因此，本文的结论就是经济转型期公共风险的大量积累来源于渐进改革的特殊制度安排，这些特殊的制度安排都隐含着政府担保的条件，因此最终风险向政府财政的集中便成为一种必然。
如果我们把公共风险看作是一种负的外部性，那么公共风险的防范和化解的过程也就是一个外部性内在化的过程。市场是实现外部性内在化的重要手段，从市场化改革的角度来考察，减少公共风险的关键是公共部门如何以市场为导向来规范和完善市场机制，而不是凌驾于市场之上。政府的管制是一种自上而下的机制，这种机制的弊端在于政府无法掌握基层的充分信息，无法适应时刻发生变化的市场状况，也就无法有效遏制道德风险的产生。而充分竞争的市场机制则可以防止“搭便车”行为，通过塑造独立承担风险的微观主体来分摊公共风险。因此，围绕公共风险的防范和化解，本文提出以下几条政策建议：
1.彻底解决国有企业问题是防范公共风险的根本。从上文的分析中可以看出，国有企业问题是制度性公共风险产生的根源，近20年的国有企业改革的实践也证明了通过边际的增量改革很难从根本上提高国企的微观运作基础，因此国有企业必须进行彻底的存量改革。一方面通过国有股的减持、部分国有资产的出售实现国有经济从竞争性行业的退出，另一方面可以用变现的资金去填补政府的隐性和或然债务负担。
2.加快金融深化的过程是打破公共风险转嫁链条的关键。中国应当充分利用加入世贸的契机，放松金融管制，创造平等竞争的金融环境，推进利率市场化的进程。国有商业银行在公共风险的转嫁链条中起着中转的作用，因此必须按照现代商业银行的运作标准对国有商业银行进行战略性的改造，从源头上遏制新的金融风险产生。资本市场也应当改变为国有企业融资的定位，消除所有制歧视，鼓励有良好的成长性和经营业绩的民营企业上市融资，真正发挥资本市场优化资源配置的功能。
3.构建和完善公共财政体系是遏制公共风险积累的防火墙。中国传统的财政体制是与计划经济相适应的，国家财政在资源配置中起着绝对主导的作用。财政的“国家分配论”混淆了公共产品和私人产品的边界。政府财政不仅参与公共产品的提供，还广泛涉足于竞争性物品的领域，从而产生了政府职能过渡延伸的问题。政府的干预和管制越多，越是无法建立私人的竞争和风险分摊机制，各种矛盾和风险就越向财政集中。这种现象在渐进改革的过程中得以延续。因此，加快构架和完善与市场经济相适应的公共财政体系成为当前财政制度变革的一大任务。
4.经济的持续发展和国家财力的提升是消化公共风险存量的保证。前面三点措施都是从增量的角度谈怎样防范新的公共风险积累，而对于存量的部分，也就是消化历史包袱的问题绝不可能是一蹴而就的。从我国目前的财政状况看，国家的财力还有限，财政收入占GDP 的比重还不到20％，这就为消化存量风险增加了难度，因此不断增强国家尤其是中央财政的财力就显得十分必要。另一方面，在清理存量风险问题时，会面临许多的矛盾和冲击，必须要有一定的经济增长速度作为后盾，在发展中化解风险和遗留问题永远是一个真谛。
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