难有突破的补贴议题——中国农业面对的国际农业补贴环境分析，本文主要内容关键词为：议题论文,中国农业论文,环境论文,农业论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在加入世界贸易组织（WTO）后农产品市场全面开放的背景下，中国农业不可避免地要参与国际农业竞争。尽管乌拉圭回合谈判达成的WTO《农业协议》在一定程度上改善了国际农业贸易环境，但目前发达国家仍然普遍对农业实施高额补贴政策，既不利于建立公平竞争的国际农业发展环境，也严重损害了中国和其他发展中国家农业的利益。在WTO新一轮农业多边贸易谈判中，农业补贴问题再度成为各国谈判的焦点。抑制发达国家农业保护主义，争取公平竞争的国际农业贸易环境，对WTO背景下中国农业发展具有深远的战略意义。
WTO农业补贴约束
WTO成立之前，农产品贸易一直作为一个特殊领域游离于国际贸易纪律的有效约束之外，农业保护始终深深地植根于发达国家的国内农业补贴政策之中。1986年乌拉圭回合谈判把农业贸易问题确定为谈判的中心议题。经过多次艰苦的谈判，美欧等发达国家就削减农业补贴等问题相互作出让步，最终于1994年签署WTO《农业协议》。
WTO《农业协议》有10个与农业补贴相关的条款，是规范各国农业国内支持与补贴政策措施的基本准则。概括而言，WTO《农业协议》将农业补贴措施分为两种类型，一类是不要求各国作削减承诺的措施，另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施。协议还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。
1.《农业协议》不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施，主要指的是“绿箱”政策措施（第6.1条和附件1）。《农业协议》规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是绿箱措施，属于该类措施的补贴被认为是绿箱补贴，任何国家均可免除削减义务。
绿箱政策措施主要包括：（1）一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。
2.WTO要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于黄箱政策范围的农业补贴，叫黄箱政策补贴。《农业协议》规定用综合支持量（Aggregate Measurement of Support，简称AMS）来衡量黄箱政策补贴的大小。乌拉圭回合农业谈判规定，自1995年开始，发达国家在6年内逐步削减20％的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13％的AMS。要求各国在执行期间每年总AMS不能超过各国承诺的AMS约束水平。
但是，《农业协议》对黄箱政策也作了一些例外的规定，使下述黄箱政策补贴不受《农业协议》的约束和限制：
一是第6.2条规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称S&D。主要包括：（1）农业投资补贴；（2）对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；（3）为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。
二是第6.4条规定了农业补贴的“微量允许”，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待，（1）对发达国家而言，第6.4（a）条规定，如果黄箱政策补贴（AMS）不超过农业总产值的5％，则无须进行削减，此称对发达国家农业补贴的“微量允许”。（2）对发展中国家而言，第6.4（b）条规定，如黄箱政策补贴不超过农业总产值的10％，则也无须进行削减，不受《农业协议》约束，一般称此为发展中国家农业补贴的微量允许。《农业协议》还规定，没有超过微量允许的补贴，可不纳入黄箱补贴额AMS的计算。
三是为满足欧盟和美国的要求，《农业协议》第6.5条规定，一些与农产品限产计划有关的黄箱政策（如休耕补贴等）可纳入蓝箱政策，免予削减承诺，不受《农业协议》的约束和限制。这些政策措施在发展中国家很少用。
按照《农业协议》的规则，并不是所有的农业补贴都受WTO的限制。各成员可利用WTO《农业协议》提供的绿箱政策和黄箱政策例外规定（如微量允许补贴等），加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的健康稳定发展。
差别悬殊的农业补贴基础
为评估《农业协议》对约束发达国家农业补贴的作用，有必要回顾各国谈判签定《农业协议》时在基期（即1986年-1988年）的农业补贴水平。数据显示，发展中国家和发达国家无论在农业补贴的总量还是在补贴的结构上差别悬殊（见表1、表2）。
表1 WTO成员基期（1986年-1988年）农业补贴占农业GDP的比重
注：（1）不包含“微量允许”和“蓝箱”补贴。
（2）S&D：《农业协议》第6.2条，给予发展中国家的特殊与差别待遇。
资料来源：程国强，《WTO农业规则与中国农业发展》，中国经济出版社，2001年修订版。
表2 主要WTO成员在基期（1986年-1988年）的AMS
资料来源：同表1。
1.绿箱措施补贴：大多数发展中国家在1986年-1988年基期期间，对农业投入不足，绿箱措施的支持水平较低，不足农业GDP的5％。与此相反，发达国家则对农业给予巨额补贴，绿箱措施补贴占农业GDP的5％-20％，美国、日本等国家甚至在20％以上。
2.黄箱政策补贴：WTO成员方基期黄箱政策补贴AMS总值为1980亿美元，90％以上集中在发达国家。大多数发达国家基期AMS超过农业GDP的20％，欧盟、日本等8个发达国家基期AMS甚至占农业GDP的50％以上。其中，欧盟基期AMS最高，达923.9亿美元，占农业GDP的63.4％，其次分别为，日本（354.7亿美元，占50.5％）、美国（238.8亿美元，占27％）、加拿大（46.5亿美元，占35.3％）。
发展中国家中有61个国家基期AMS为零值（实际AMS是负数），10个发展中国家AMS是正值，只有2个发展中国家的比重超过20％。其中，墨西哥的AMS最高，达96.7亿美元，占农业GDP的13.5％，其次为韩国（40.9亿美元，占14.5％），委内瑞拉（13.1亿美元，占36.3％），巴西（10.5亿美元，占5.9％）。
《农业协议》规定，自1995年开始，发达国家以1986年-1988年为基期，在6年内逐步削减20％的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13％的AMS。要求各国在执行期间每年的总AMS不能超过乌拉圭回合谈判承诺的AMS约束水平（见表3）。
表3 WTO成员承诺的黄箱补贴AMS约束水平
注：（1）WTO《农业协议》规定，发达国家AMS削减的实施期是1995年-2000年的6年，即发达国家从2000年起，其黄箱补贴AMS不能超过本表所述的约束水平；发展中国家为1995年-2004年的10年。
资料来源：同表1。
自2000年开始，即使发达国家能够很好地履行《农业协议》规定的削减农业补贴义务，发达国家能够使用的黄箱补贴空间仍然较大。如从2000年开始至WTO新一轮谈判达成新农业协议前，欧盟每年仍然可为农业提供高达769亿美元的黄箱补贴，日本为284亿美元，美国为191亿美元。从AMS约束水平占农业总产值的比重来看，冰岛达97％，挪威达50％，瑞士为47％，日本为41％，欧盟为25％，加拿大15％，美国9.5％。澳大利亚和新西兰较低，分别只有1％和2％。发展中国家中，除墨西哥达34％外，其他国家均不超过4％的水平，阿根廷只有0.3％。由此可见，乌拉圭回合谈判实际上给发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。
WTO主要成员农业补贴
（一）农业补贴的基本结构
1995年WTO《农业协议》生效以来，由于农产品价格干预等黄箱政策措施受到约束，许多成员方修改和调整了农业支持政策，增加了绿箱政策措施支出。据WTO估计，1995年成员方的绿箱政策补贴比1986年-1988年基期增加了54％。1995年，有19个成员方向WTO通报了其绿箱政策措施情况，其中16个国家增加了绿箱政策支出，尤其是美国、欧盟和日本，增加幅度较大。如美国1986年-1988年基期绿箱补贴为261亿美元，1995年增加到463亿美元；欧盟基期绿箱补贴是119亿美元，1995年达到238亿美元；日本基期为229亿美元，1995年增加到327亿美元。分析1995年各国政策调整之后的农业补贴结构可以发现：
1.欧盟、日本、美国、韩国、瑞士和巴西对农业提供补贴最多。其中欧盟的黄箱补贴、绿箱补贴和其他补贴总计达1132亿美元，日本为696亿美元，美国为609亿美元，韩国为83亿美元，南美的巴西也达55亿美元。
2.绿箱补贴中，美国的绿箱补贴达463亿美元（占其农业补贴总水平的76％），日本为327亿美元（占47％），欧盟为238亿美元（占76％），韩国为52亿美元（占63％），瑞士为49亿美元（占39％），巴西为28亿美元（占88％）。
3.从黄箱补贴看，欧盟的黄箱补贴AMS水平为611亿美元（占其农业补贴总水平的54％），日本为362亿美元（占52％），美国61亿美元（占10％），瑞士36亿美元（占61％），韩国27亿美元（占33％）。
4.只有美国和欧盟使用蓝箱政策条款，其中，美国的蓝箱补贴为73亿美元（占补贴总量的12％），欧盟则达272亿美元（占24％）。
5.对发展中国家的特殊和差别待遇措施（《农业协议》第6.2条，简称S&D），有墨西哥、巴西、泰国、委内瑞拉、哥伦比亚等十几个发展中国家使用。其中，墨西哥为9.7亿美元（占其农业支持水平的24％），巴西为3.3亿美元（占6％），泰国为2.2亿美元（占10％）。
6.使用微量允许补贴的有美国、欧盟等发达国家，也有巴西、南非等发展中国家。其中，美国申报的微量允许补贴量达18亿美元（占其农业支持水平的3％），欧盟为11亿美元（占1％），加拿大为9亿美元（占30％），匈牙利为1.7亿美元（占61％）、南非1.7亿美元（占12％）。这些均不需计算在各国现行的总AMS，所以免除削减承诺。
（二）主要发达国家的农业补贴
美国。美国黄箱补贴占农业总补贴水平的10％左右。美国基期农业黄箱补贴（AMS）为238.8亿美元，占农业总产值的27％，承诺在实施期末将AMS削减为191亿美元，削减幅度为20％。1997年美国总AMS已削减至62.38亿美元（见表4）。
表4 美国农业补贴
（单位：百万美元）
资料来源：WTO，2000（a）.
美国农业黄箱补贴主要用于对乳制品、小麦、玉米、大豆等特定农产品的支持，1997年特定农产品支持总量占现行总AMS的99％。其中对特定农产品提供支持的措施主要包括：价格支持、营销贷款补贴、贷款差额补贴、州牛奶补贴、农产品储备补贴、商品贷款利息补贴等（见表5）。
表5 美国农产品黄箱补贴
（单位：百万美元）
资料来源：WTO，2000（b）.
欧盟。欧盟对农业的补贴主要体现在黄箱补贴，占农业补贴总水平的53％，绿箱和蓝箱补贴均为22％左右。1986年-1988年欧盟AMS为923.9亿美元，占农业GDP的63.4％，承诺在2000年实施期末将其削减至769.03亿美元，削减幅度为17％。1996年欧盟总AMS为612.6亿美元（见表6）。
表6 欧盟农业补贴
（单位：百万美元）
资料来源：WTO，2000（a）.
欧盟的黄箱补贴主要用于成员国的小麦、乳制品、肉类等特定农产品，1996年占98.6％，仅有1.4％的现行总AMS用于非特定农产品。有关特定农产品的支持措施主要包括：价格支持、直接援助、加工援助、按公顷面积提供的补贴、农户储备补贴、葡萄牙生产者补贴、补偿支付等。采取的非特定农产品支持措施主要包括：化肥补贴、保险补贴、利息优惠等（见表7）。
表7 欧盟农产品黄箱补贴（单位：百万美元）
资料来源：WTO，2000（b）.
日本。日本农业补贴主要为黄箱补贴，1997年占农业补贴总量的54％，其次为绿箱补贴（45.3％）。日本基期AMS为354.72亿美元，占农业GDP的50.5％，承诺在实施期末削减为283.78亿美元，削减幅度为20％。1997年日本总AMS为258.42亿美元，完成了20％的削减义务（见表8）。
表8 日本农业补贴（单位：百万美元）
资料来源：WTO，2000（a）.
日本对农业提供的黄箱补贴主要用于大米等特定农产品，1997年占99.2％（见表9），主要措施包括价格支持、根据生产量提供的补贴、根据生产量提供的差额补贴、价格补贴等。而对非特定农产品提供的支持仅占0.8％，主要用于农产品保险计划。日本削减黄箱补贴的同时，增加了绿箱补贴，如日本基期绿箱补贴为161.92亿美元，1995年上升为328.6亿美元，1997年调整为216.1亿美元。
表9 日本特定农产品的黄箱补贴（单位：百万美元）
资料来源：WTO，2000（b）.
可能恶化的贸易环境
对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。尽管WTO《农业协议》将国内农业支持政策划分为绿箱政策和黄箱政策进行管理，鼓励各国减少对农业的价格干预和贸易扭曲的黄箱措施，尽量采取与农业生产“不挂钩”的收入支持和其他绿箱措施。但大多数发达国家仍然采取多种黄箱支持措施补贴其国内农业，美国、欧盟等还将过去属于黄箱政策的补贴措施，转化为绿箱措施支持，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。国际农业补贴环境不仅没有得到根本的改善，而且国际农产品贸易环境有可能被恶化，对包括中国在内的没有补贴能力的发展中国家的农业提出严峻挑战。
尤其值得注意的是，少数主要发达国家尽管在乌拉圭回合农业谈判中承诺约束和削减农业补贴，但实际上近年又开始增加农业补贴。如按照美国承诺的农业补贴减让表，自2000年起，美国的农业综合支持量（AMS）不能超过191亿美元的上限。由于自1998年以来，美国连续4年对农业实施紧急补贴措施，使美国农业补贴急剧增加，2000年和2001年，美国农业综合支持量已逼近约束上限。美国2002年颁布的新农业法，更是大幅度增加补贴，因此，今后极有可能突破其向WTO承诺的农业补贴上限，从而违背对国际社会的承诺。这意味着美国农业补贴政策改革已经出现倒退迹象，由此有可能引发新一轮全球农产品贸易保护主义的抬头。尽管其在2002年7月抛出一个与其新农业法完全背离的一揽子农业谈判方案，声称要在5年内将具有贸易扭曲作用的国内农业补贴削减至不超过国内生产总值5％的水平，最终取消贸易扭曲性国内农业补贴。由于美国在新农业法中确定了其未来6年的农业补贴框架，因此，WTO新一轮农业谈判关于削减发达国家补贴的议题很可能难以取得突破。
这种不利的国际农业补贴环境，一方面，会对中国农产品生产和市场直接造成压力。如美国小麦、玉米、大豆和棉花等农产品，由于继续得到巨额补贴，有可能进一步提高其竞争力，将挤占我国农产品主销区通过结构调整和粮食购销体制市场化改革所腾出的市场空间，损害我国农产品主产区利益。另一方面，也可能会引发发达国家间竞相提高农业补贴和保护水平，从而进一步恶化国际农产品贸易环境，不利于我国农产品进入发达国家市场。
限于国情国力，中国在总体上不可能采取与美国、欧盟、日本等发达国家比拼补贴水平的农业国内支持政策。为应对这种对我国不利的国际农业高补贴环境，应采取如下措施：
1.积极参与WTO新一轮农业谈判，建立能够约束发达国家农业补贴的新规则和新机制，坚决要求发达国家削减农业补贴，形成公平竞争的国际农产品贸易环境。第一，严格规范绿箱政策标准。将现行《农业协议》绿箱政策分类中的“直接收入补贴”、“不挂钩的收入补贴”、“收入保险及安全网计划”纳入AMS（农业综合支持量）计算，并要求逐步削减，防止具有补贴能力的发达国家以此名义增加农业补贴。第二，取消蓝箱政策的例外规定，将现行蓝箱政策措施纳入AMS计算并承诺削减义务。第三，严格限制黄箱补贴。一方面要求缩小甚至完全取消发达国家农业黄箱补贴微量允许空间的要求；另一方面应允许发展中国家对受到补贴的农产品实施进口限制措施。
2.抓紧改革中国国内农业补贴政策，加强对农业的支持措施。第一，加大对农业科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、农业结构调整等绿箱政策的支持力度，加强农产品质量标准体系、病虫害防疫防治体系、质量检测检验体系、市场信息体系等建设，提高中国农业整体素质和国际竞争力。第二，加快建立黄箱补贴机制。从中国实际出发，借鉴国外经验，研究在WTO规则允许框架内建立能够支持农民收入和保障粮食安全的价格补贴制度。第三，加快农村税费改革步伐，着力减轻农民负担。就目前的情况看，这是对农民最大、最直接的补贴。
3.建立应对国外农业高额补贴的应急机制，对那些受到补贴的国外农产品，实行进口限制政策，将发达国家增加农业补贴对中国的冲击控制在最低程度。
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