构建以用益物权为内涵属性的农村土地使用权制度，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,物权论文,内涵论文,属性论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新的历史时期，全面深化经济体制改革和激发各类经济主体发展创新的活力是新一轮农村改革的主题。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了要赋予农民更多财产权利，要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。本文认为，新一轮农村土地产权制度改革的基本方向已经清晰，这就是：坚持农村土地农民集体所有，明确界定集体所有权的行使主体及其权能，保证集体所有制基础上土地承包关系长久不变，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利；明确土地承包经营权、宅基地使用权和集体建设用地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。农民的土地财产权利包括排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权，并以此获得财产性收入，分享土地长久的增值收益。 一、用益物权的理论分析 1.物权和用益物权：法学的视角。用益物权的法学解释是“指所有人对他人之物品所享有的占有、使用、收益的排他性权利。”①用益物权作为以物的使用收益为内容的物权，随着以物的利用为核心的物权观念的确立，已成为现代物权制度的核心。 在社会经济活动及人们相互交往的关系中，财产的客体即财产物具有使用价值和交换价值的双重属性，用益物权和担保物权就是以这两种不同的价值而设立的权利。用益物权以物的使用和收益为目的，担保物权侧重于物的交换价值。从各国物权法的规定看，由于各国的国情不同，物权法规定的用益物权的种类也不相同。在罗马法中，用益物权包括地役权、永佃权、地上权，其中地上权分为地役权和人权，人权又包括用益权、使用权、居住权和奴畜权。我国古代法中，用益物权包括地上权、地役权、地基权、永佃权、典权。北洋政府和国民党政府规定了地上权、地役权、永佃权和典权四种物权。新中国成立至2007年近50年里，我国立法中一直没有设立物权及用益物权体系。2007年颁布实施的《物权法》，明确规定了“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”；“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”；“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”②至此，我国民法体系中物权和用益物权的概念得以确立。 物权法在财产权法律制度中具有基石地位。关于物权法的意义，法学界学者认为，按照大陆法系民法理论，规范财产关系的法律为财产法。财产法分为物权法和债权法两大部分，物权法是规范财产归属关系的法律，债权法是规范财产流转关系的法律。在我国现行民法立法体系中，已有民法通则、民事特别法、财产管理法等法律法规，但还没有形成一个完善的体系，主要是缺乏物权的最基本的规则和基本制度。因此，物权法的制定具有重要意义(梁慧星，2000)。③周林彬认为，作为我国民事立法核心内容之一的物权立法，虽然因我国既存的公有制经济体制的障碍而导致物权立法成本较高，但是以私法为基本特征的物权法，因该法与市场主体较强的亲和力，使物权法的实施成本低于一系列国有资产管理法规的实施成本；加之物权法采取人大立法的基本法形式，所以物权法稳定性强，能创造更大的效益。可见制定统一物权法是一种有效率的法律资源配置。他认为，我国物权立法应当坚持以所有权为核心的大陆法系物权法为基本构架，以个人与社会相结合的所有权观念为核心，注重用益物权和担保物权的种类和内容，使归属与利用并重，从而适应现代物权法发展趋势(周林彬，2001)。④梁慧星认为，物权法中规定的所有权制度、用益物权制度和担保物权制度，是实行社会主义市场经济体制的基本制度。因此可以说，物权法的制定和实施，对于激发全社会的创造活力，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义(梁慧星，2006)⑤。 用益物权制度的设立对于我国农村土地产权制度改革的意义十分重大。在农村土地集体所有权与使用权分离情况下土地使用权的法律性质，在立法解释和实践中是一个一直没有清晰界定的问题。近年来，学界对于土地用益物权问题进行了诸多讨论。关于土地使用权是不是物权，陈甦(1996)认为，我国农村土地承包经营权是一种合同关系，具有债权的性质，并主张在市场经济条件下应该将土地承包经营权变为物权性质的“土地使用权”。张少鹏(1998)从法学的视角认为土地使用权具有不动产物权的属性。目前，《物权法》已经明确界定了土地承包经营权的物权性质，不过《物权法》中的“土地使用权”主要是指城市的居民、法人和团体拥有的国有土地的使用权，而农村居民拥有的宅基地的使用权却没有赋予完整的物权权利内涵。王小映(2000)主张在现有农村土地集体所有制的制度背景下，通过将土地承包经营权市场化、长期化、法定化和具有可继承性实现土地承包经营权的物权化。黎元生(2007)认为在土地集体所有制的治理结构不完善和土地交易的市场化程度不高的现实约束下可以实现土地产权物权化，不过重点是实现土地承包经营权的物权化，让农村居民拥有更多土地收益的自主决策权。夏锋(2014)认为，农民土地使用权是物权而不是债权，是农民最重要、最大的财产权；夏锋(2008)提出从一个渐进式改革的角度考虑，目前农村土地可以试点推行“国家终极所有，农民永久使用”的永佃产权制度，由“三级所有”的各级集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地使用的永佃权。两者都属于物权性质。张艳等(2009)认为，土地承包经营权是一种用益物权，但这种权利和传统物权法中的用益物权是有区别的；在一定意义上说，承包土地的农民是在使用自己所有或者说是在使用自己与其他集体经济组织内的农民共同所有的土地，而不是一般意义上所称的使用他人之物。因此，土地承包经营权并不是一般意义上的用益物权，而是一种特殊的用益物权。 2.用益物权的法律属性。用益物权作为他物权，具有以下法律特征： (1)用益性是用益物权的基本属性。所谓用益性，即用益物权的设立以客体物的使用和收益为目的，它鼓励和保护权利人在不取得所有权的情况下对标的物的使用、收益，从而取得物的使用价值。 (2)用益物权具有独立性。用益物权一旦设立，用益物权人便独立地享有对标的物的使用和收益权，即这种权利是独立存在的，相对于其他物权(如所有权)不是从属的，也不像担保物权那样必须依附于债权。不以使用权人对所有人享有其他财产权利为其存在的前提。 (3)用益物权的内容不包括最终处置权。处置权是所有权最重要的权利，在不违反其他法律规定的情况下所有权人可以任意将自己的财产转让、遗赠或消灭。用益物权设定后，物的所有权人并没有将处置权转移给用益物权人，用益物权人可以在权利设定范围内行使使用权、抵押权、典权，但不能对标的物本身进行最终处置。 (4)用益物权具有排他性和对抗性。用益物权虽然是在所有权权能分离的情况下设立的，但它与所有权一样具有排他性和对抗性，即有权对抗和排斥包括所有权人在内的任何人对其权利的干涉。“这就使得在非所有人对他人之物的利用方面，用益物权制度具有债权制度不可比拟的优越性。”⑥ 3.财产、占有和财产权：马克思的财产权思想。对物权的理解，要回到它的客体即物和财产。财产是经济学的一个重要范畴。什么是财产？最直接的定义就是：它是一种使用价值，即它的客体是物。 “财产”一词在不同的历史阶段具有不同的法律内涵和形式：在古罗马社会，财产主要表现为物质实体形态的有形物，物依自然属性的不同分为动产和不动产。⑦在古罗马社会，财产主要表现为物质实体形态的有形物，物依自然属性的不同分为动产和不动产，其中奴隶作为客体被纳入动产的范畴。与此同时，罗马法也提出了“有体物”和“无体物”的划分，有体物是以实体存在，并且可以凭人们感官触觉的物，如动产和不动产；无体物则仅指没有实体存在，为人们拟制的物，如债权、用益权、地役权等权利。在当时社会条件下，财产绝大多数都表现为有体物，无体物只是财产的特殊形式，因此罗马法在定义所有权概念时，所使用的“物”的概念就是指“有体物”。 随着资本主义商品经济的发展，人们生产交易活动增加和形式的多样化，西方各国社会经济生活中财产的范围迅速扩大，股票、债券等有价证券大量出现，成为新的财产形式，知识产品也成为民事权利的保护对象。这时财产客体的无体物受到大陆法系各国有关财产的立法保护。由于法律传统的差异，英美法系普遍采用“财产”的概念，而较少使用“物”的概念。在英美法系的财产法中，也有具体物和抽象物的划分，如地产权、债权、股份、信托基金以及权利证书均被视为抽象物。⑧ 马克思说，“不论财富的社会形式如何，使用价值总是构成财富的物质内容。”⑨物要成为财产，关键在于占有，在于人和物之间客观存在的一种占有关系或占有权利。马克思认为，所有制反映的就是经济生活中现实的经济占有关系；作为经济关系的所有制，其法律形式就是所有权，即对某物的最高的、排他的任意支配权；同时，只有具有了法律上的所有权，事实上的占有才具有合法占有的性质。现实的经济占有关系和法律上的所有权是有区别的。现实的经济占有关系是一种物质利益关系，它体现于所有者享有的经济利益上，作为法律上的财产所有者，他对某物拥有所有权，但也有可能并未享有现实的经济利益，即所有权不能在经济上实现。⑩ 就人类社会某一特定发展阶段来说，客观上存在着某种占主导地位的财产所有权形式，它决定与制约着其他非主导的财产权形式和派生的财产形式，是社会一定发展阶段的经济、政治和意识形态、上层建筑的基础。这种占主导地位的财产所有权形式，就是财产权的基本制度，马克思把它称为一种“普照之光”。在一个社会确立的基本财产制度框架内，财产权制度作为规范和协调主体在财产占有行为及利益关系方面的规则、准则，它是形成人们经济行为合理性和经济生活有序化的重要的法权基础。 马克思认为，所有权是全部财产关系的核心和基础，主要决定其他派生财产权利的性质和状况。但是，马克思并没有把所有权等同于全部财产权利，除了所有权，马克思还研究了占有权、使用权、支配权等一系列权利，从而构成他对所有制结构的动态分析。马克思注意到，财产的各种权利在某些情况下是统一的，小生产者就提供了所有权和占有、使用权相统一的典型例证。马克思还考察了所有者和占有者不是同一主体，所有权与占有、使用权(经营权)相分离的几种情况。例如，在亚细亚的所有制形式中，所有者和占有者不是同一主体，在公社内，公社是唯一的所有者，个人只是占有者；在资本主义农业生产方式中，土地所有权与经营权的分离以及在存在借贷资本的场合，资本的所有权与资本使用权的分离。马克思认为，所有权与占有、使用、支配权的统一或分离，并不改变所有权的基本性质，但它要影响所有权的实现方式和所得利益的分配。马克思的这些思想，已经构成现代财产权体系中用益物权立法理念的思想来源。 4.财产权的界定与财产利用：产权经济学的分析。在各国的财产权立法实践中，均对财产权做了明确的规定。如在大陆法系国家中，“财产权”概念有着特定的内涵，即财产权是相对于人身权而言的民事权利，它不仅包括所有权(自物权)，还包括他物权、债权、知识产权，以及其他具有财产内容的权利；并且，“绝对所有权”是传统大陆法系财产权立法的核心理念。英美法理论中没有严格的所有权概念，也没有比较抽象的他物权体系，其财产权表现为基于不动产(土地)、动产和无形财产而形成的一套排他性的权利体系，它与强调“物的归属”和“绝对所有权”的大陆法系形成重要区别。正如罗伯特.考特说的，“从法律理念看，财产就是一组权利。这些权利规定了一个人对其拥有的所有资源可以做些什么，不可以做些什么。”(11) 在经济学上，传统的所有权概念与大陆法系的财产权比较容易沟通，而现代产权经济学中的“产权”概念与英美法系的财产权概念有较多的相似之处。 产权经济学文献中所定义的“产权”及产权制度，是从人与人之间的行为关系出发的。“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”(12)。配杰威齐说，“产权是因为存在着稀缺物品和其他特定用途而引起的人们之间的关系”，“产权详细表明了人与人之间的相互关系中，所有的人都必须遵守的与物相对应的行为准则，或承担不遵守这种准则的处罚成本。”(13)产权设定的意义在于，为人们利用财产的行为设定了一定的边界，它允许权利在法律准许的范围内支配财产，并承担相应支配结果的权利。 在新制度经济学的产权分析范式中，所有权仍然被理解为产权的核心，包括使用权、收益权、处置权、转让权，也就是说，产权是一组财产权利。“在一个社会中，产权的主要结构可以被理解为一组经济和社会关系，这种关系为每个人界定了与资源利用有关的位置。”(14)“产权给予个人自由处置资源的权利，从而为竞争性市场提供了一个基础”。(15)埃里克.弗鲁博顿认为，私人产权拥有的产权价值，一是所有权内容所赋予的自由处置权，二是产权的可转让性。私人产权的自由转让在市场经济中起着基础性的作用，它会促进资源的优化配置，提高经济效率。可转让性可以保证，当农夫的技术水平很差，生产力更高的某个人将会给出一个稍微高于农夫自己所能赚到的价格来购买土地。如此，就会诱使技术水平差的农夫出售土地给一个技术水平较高的农夫。(16) 科斯并没有给什么是产权下过定义，但科斯对“财产”却有独到见解。科斯认为，交易双方通过博弈达成的合作会给双方均带来收益，建立强有力的财产法律制度可使交易失效造成的损害达到最小，财产法的中心任务即是清除交易的障碍。只有产权清晰的界定了，交易双方合作的可能性才能提高，交易的成本才能降低。科斯的产权思想是：产权界定清晰是交易的前提，产权界定清楚了，就让市场去运作；而巴泽尔认为，产权常常不可能完整地被界定，因为完全界定产权的成本太高。“不管谁拥有权利，只要权利被清楚界定，收入就会实现最大化是毫无疑义的，因为，……只有与收入最大化相一致的权利转让，才能完全清楚地界定产权。”(17)巴泽尔认为产权界定具有渐进性，是说产权界定过程是一个演进的过程。财产的交换价值是它能产生的总收入和测度、控制它交易成本的函数。如果交易的成本太高，人们就不会愿意花费成本去界定这些资源的权利，这些资源的权利就会滞留在公共领域，有待日后再作处理。随着资源新价值被发现，花费代价去界定产权变得有利可图，人们就会对权力作进一步的调整。因此，权利的边界，即均衡权力取决于获得权利的成本收益分析。 二、使用权“物权化”：农村土地产权制度演变的路径与方向 1.从所有权、经营权到物权：农村土地产权制度的变迁。从建国以来到推行家庭联产承包责任制长达60多年的历史中，我国农村土地产权制度经历了一个从土地私有(农民拥有土地所有权)——土地集体公有(所有权与使用权合一)——土地集体公有(所有权与使用权分离)的过程，在这一过程中，农民拥有的土地使用权逐渐得到强化，但土地使用权作为财产权的涵义并没有充分体现，其财产权权能也不完整。 新中国成立后，为了实现“耕者有其田、居者有其屋”的目标，国家将没收、征收来的土地，无偿地、平均地分配给无地少地的农民，并通过正式的制度安排赋予其所有权，并允许土地所有者自由经营、出租、买卖土地。在当时的《宪法》、《土地改革法》等正式制度中，土地所有权的私权性得到明确的体现。(18)土改后，以农民拥有土地所有权形成了以家庭为基本经济单位的分散的小农经济和农业生产。这一时期农村土地的私有化，是在国家为了兑现对参加革命的农民的政治承诺和亟待恢复农村生产力的背景下进行的，是靠国家力量推动的。由于这一时期农民的土地所有权不是通过市场交换取得，而是国家权力介入分配的结果，因而它并不具有私权财产的意义，并为后来国家权利重新介入土地财产的分配提供了潜在的可能(19)。 1956年，全国农村掀起了合作化运动。到1958年，合作化从初级社进入到高级社阶段，农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施，被一起转为合作社集体所有；取消土地入股，实行按劳分配。至此，农村土地从个体农民所有转变为集体所有。就在当年，全国快速推行“政社合一”的人民公社制，自留地、零星果树等都变为公有，一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于人民公社。从1959年开始，中国农村在人民公社制度下开始实行“三级所有，队为基础”的政策，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1963年中央又规定社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。至此，农村土地集体所有制的财产结构基本形成，即三类农地(农业用地、非农建设用地包括宅基地、自留地)、一个财产归属(集体所有制)、一个权利主体(集体组织享有对其财产的占有、使用、收益和处分的全部权利)，农民在不动产土地上没有任何属于私人的财产权利。 “三级所有”、“政社合一”是一个国家强制性制度安排，它决定了拥有土地所有权的农村集体经济组织在本质上只能是国家意志的贯彻者和执行者，是国家控制农村经济，以支持国家工业化战略的一种社会经济组织形式。“三级所有”的土地制度格局模糊了集体土地财产权的主体，便于国家实际上控制农村土地配置、农业生产和农业利润分配。农村土地的集体所有制虽然拥有名义上的土地所有权，但是在权利构成上缺乏完整意义上的使用权，并且缺乏土地收益权和处分权；在权利属性上，不具有排他性、可让渡性。因此，农村土地无论是所有权还是使用权都不具有真正的财产权意义。在这种集体所有制下，土地的控制权实际掌握在国家手中，所有权内含的占有、使用、收益、处分等权能极大地受到了国家意志的限制。所有权主体虚置(名义主体是三级所有的农村集体经济组织，实际主体是国家)和所有权权能的弱化是“政社合一”的人民公社集体所有制的实际状态，这种产权制度安排难以在农村生产力主体(即劳动者)中建立有效的激励机制，它也是我国农村经济绩效从1959至1978年长时期低效徘徊的重要原因。 1978年，由试点带动，全国开始推行家庭联产承包责任制。1982年元月，中央以一号文件的形式第一次明确了“包产到户”的社会主义性质。此后，以集体所有制为基础的家庭承包经营制度是我国的农村土地产权制度的基本模式。这种产权制度保留了土地所有权属于集体(即村集体经济组织)所有，而土地使用权(承包经营权)由农民个体或家庭拥有，国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。1986年制定的《民法通则》首次提出了农户的承包经营权的概念，并把承包经营权作为与财产所有权有关的一项财产权予以保护。1993年宪法修正案将《宪法》中“农村人民公社、农业生产合作社”的条款改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，正式从根本大法形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位。 从20世纪80年代中期开始，随着农村经济改革的深化、农业产业结构的调整和规模经营以及剩余劳动力向非农产业的转移，家庭联产承包责任制的缺陷开始显现出来。例如，由于农户对土地承包经营权缺乏长期稳定的预期和产权激励问题使得农民对土地的长期投资不足；分散经营和对使用权的限制无法更大范围实现土地资源的流转和合理配置。从20世纪80年代中期到2000年前后，家庭联产承包责任制在国家法律层面上有过几次重要的调整，政策调整的重心主要放在解决土地承包经营权的长期性和流转上，对它的法律属性并没有明确的解释。直到2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》，才第一次在财产权制度上确认了农村土地集体所有权基础上产生的土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权是同样受法律保护的物权。 2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》，规定了物权体系中主要由所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、抵押权、质权、留置权等基本物权组成，涉及农村集体土地方面的主要物权，包括农民集体土地所有权、土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权等四种基本物权，即“一权”(农民集体土地所有权)带“三权”(土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权)，特别是《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，这对我国农村土地产权制度和农村经济社会的发展将产生深远影响。但是，2007年颁布的《物权法》又规定土地所有权和耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权作为财产不得抵押，这样农户以耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押而获得金融机构贷款的渠道和机会就深受限制。即使这样《物权法》的相关条款又有“但法律规定可以抵押的除外”的规定，这就给新一轮改革各地试点土地承包经营权作为财产抵押贷款留下了空间。 2.土地使用权用益物权法律性质的确定具有重大意义。物权性质的土地承包经营权，是指土地承包经营权人为农业目的，直接支配承包的国家或者农民集体所有农村土地，并排除他人干涉的权利。该土地承包经营权为支配权，土地承包经营权人无须依赖他人之行为即可直接支配其物，并从中获得收益。所谓“直接支配”，一方面，是指物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采用其他的支配方式，任何人非经权利人的同意，不得侵害或加以干涉；另一方面，是物权的权利人对物可以以自己的意思独立进行支配，一般无须得到他人的同意。目前，土地承包经营权虽然为用益物权，是一项重要的财产权利，但土地承包经营权权能还不完整，支配权性质不充分，使用权的法定性和独立性还难以体现。 美国学者盖尔·约翰逊在研究中国农村经济改革时曾说，“如果要充分发挥家庭联产承包责任制的所有潜力，那么必须保证土地使用权神圣不可侵犯，必须允许转让土地使用权并且确保这种权力不受地方政府官员干涉。”(20)农村土地使用权用益物权法律性质的确定，使农村土地产权由“弱化”、“残缺”的使用权逐步走向私法物权意义上的财产权，这是一个重大的历史进步。 进入21世纪，农村经济发展面临新的环境、新的形势和新的问题，农村土地产权制度面临许多新的挑战，例如：土地细碎化制约了农业的规模效益；土地产权界定不清影响了农地利用效率和农业长期发展(21)；工业化、城镇化给“三农”带来新挑战，谁来种地问题突出；“长久不变”面临两难选择，农民进行土地流转的需求日益突出。在这一背景下，现行土地使用权制度的“用益物权”还显得名不符实，其主要问题，一是土地所有权主体虚位，土地所有权与使用权的权属边界模糊，造成土地用益物权人的权能受到限制；二是土地使用权缺乏稳定性，产权激励并提供长期预期的作用难以发挥；三是土地使用权缺乏可分解性和可交易性，难以发挥市场配置资源的作用；四是土地权利的资本属性受到限制，农民实现土地财产收益缺乏制度保障。 三、农村土地用益物权体系的构建 1.农民土地财产权利体系与权利类型。财产权是社会公民的基本权利之一，是公民参与社会经济活动和社会公共事务的基础。农村居民拥有财产权是社会主义市场经济的基本要求。农民拥有的土地财产权是一组权利，其基础或者说起决定作用的基本生产关系是所有制，即农村土地的集体所有制。这一组财产权利，从产权类型看，包括集体土地(资产)所有权、土地承包经营权、宅基地使用权；从产权权能看，包括使用权、收益权、处分权(在物权范围内)、继承权(解释为“土地承包关系长久不变”)。 在现行制度下，农民土地财产权的各种权利形式之间存在着比较复杂的关系。首先，农民的土地财产权来源于其集体经济组织的成员资格，即来源于法定的成员权，成员权是农民获得土地财产权的资格，但它本身并不是财产权，而是一种身份性权利。农民的宅基地使用权和承包经营权虽然是因特定身份而获取的，但一旦成为农民的财产权对象后就获取了独立的财产权形式，是农民依法拥有的民事上的土地用益物权。其次，农民对土地使用权的处分权来源于土地使用权(特别是承包经营权)中的流转权能，即“处分权”的权利客体是土地使用权本身，它是在所有权与使用权分离情况下产生的一种财产权形式，它与所有权的法律地位应该是平等的。第三，农民在农村土地上的未来权益是当前权利的延伸，如土地征收中的受补偿权是对农民拥有的土地所有权和土地使用权的补偿，继承权则主要是土地使用和收益、利益的承继。同时，未来权益同样需要获得独立的权利形式。不论是何种权利形式，农民的土地财产权利都需要在一个理论逻辑与实践一致和内洽的农地制度框架内实现。 2.需要寻找农民土地财产权利实现的有效途径。现行农地制度的产权特征可以描述为一个两权分离的双层构架：土地的归属权(集体所有权)和土地的实际利用权(集体共用和农民个体私用)。从理论和实践两个层面都值得关注的是，在这种制度框架内作为生产力主体的农民能否获得真正的土地财产权利。 从所有权制度看，集体所有权是指劳动群众集体组织享有的对其财产的占有、使用、收益和处分的权利。许多学者都认为，集体所有权的权利是高度抽象的，法律规定行使所有权的主体是集体组织，每个集体成员无论在法律上还是现实中都不可能是集体所有权的主体，如果没有市场契约型的委托—代理关系，单个的成员不可能享有任何属于个人的土地财产权利。 从使用权制度看，现行的土地制度下国家对农民拥有的承包经营权有各种限制，包括对土地使用权流转的限制和农村土地转为城市建设用地时国家在一级土地市场上的行政垄断，产权主体(农民或农民集体组织)被排斥在交易之外，也不可能分享农地转用的级差地租。这些都造成农村土地产权的排他性弱化、产权主体的处置权缺失、农民的土地收益权无法得到保证。 进入新世纪，为寻找农民土地财产权利实现的有效途径，以赋予农村居民土地财产权和实现农民土地财产权益为核心的新一轮农村土地制度改革开启。新一轮的农村土地产权改革可以概括为：以“还权赋能”为基本纲领，以土地使用权的物权化为基本取向。(22)土地确权颁证(23)、土地使用权流转(24)、培育农村新型经济组织和农业经营主体、基层民主和乡村治理的重建，是这次改革所涉及的几个主要方面。新一轮改革的意义在于，通过确权赋能，把集体经济组织所有、农户使用的土地权利变为永久性物权，使它们能流转交易；保护农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障，防止政府和其他强权的侵害。 但是，这一轮的改革毕竟只是在国家或各省市认可的实验区范围内，在国家或地方政府层面允许先行先试的情况下进行的，而目前遇到的现实困难是：农地使用权的私人物权化还未得到法律和政策层面上的确认；宅基地使用权的转让、抵押已超出《物权法》的规定；农户拥有的土地承包经营权和集体建设用地所有权还没有被认为是一种“资产”，还不能以“土地股份”进行工商企业登记注册，不能以“土地股份”融资；农村经营性集体建设用地统一入市还存在诸多困难。 如果说前一阶段农村土地产权制度改革的关注点是实现土地要素权利的市场配置功能，改变分散的小规模经营，提高土地规模经营效率，而新一轮的改革方向应该是解决农民的土地财产权利问题，即从法律上确权、建立所有权和使用权(用益物权)制度，在经济上实现权利的获益问题。要使农村居民拥有真正的土地财产权利，改革的取向是集体所有制框架内真正解决农民的土地财产权利问题，这需要一个基础性的制度结构，即构建以用益物权为内涵属性的农村土地使用权制度。这一制度的产权功能是：它将成为农民生存及长期发展的基础；它将发挥产权的激励功能，形成合理预期，有利于土地的长期投资和保护农民的土地收益；它将发挥市场配置土地资源的作用，推动土地适度规模经营和现代农业；它将让土地使用权人分享土地增值价值，获得财产性收入。让土地用益物权成为农民最重要的财产权利，不仅是确认农民的财产权利，更要赋予农民完整的具有作为市场经济主体的能力，要实现生产要素在城乡之间自由流动，在农村建立长久稳定的土地产权关系。 3.土地用益物权的实现机制。(1)构建国家与农民集体、集体与私人之间平等的产权关系。土地用益物权的充分实现，需要改变在土地所有权方面的国家强制，建立国家与农民集体、集体与私人之间的平等的产权交易。农村土地产权制度改革，是政府、农村集体经济组织、农民的权利和利益的确认与调整过程；农民在产权制度安排中的地位，决定了在土地财产使用和收益的实际程度、效率与水平。新一轮的改革，就是要使农民拥有平等的权利和地位，能够分享经济改革和发展的成果，重新构建农民与集体、政府的权利和权利关系。农地产权关系(所有权、承包权、经营权)的不断明晰化，有助于合理界定个人与集体、政府之间的权利边界，从而构筑土地生产要素市场化配置的制度基础。 (2)建立土地用益物权的保护制度。首先，重新界定农村集体土地的所有权主体，农村集体组织主体理应确定为行政村农民集体，由具有法人资格、并行使集体土地处置权的村委会行使集体土地所有权权能。当然还要建立适当制度，制止村干部滥用所有权权能。其次，完善农村土地登记发证制度，向农民统一颁发土地使用权证号，农民宅基地与地上建筑物应发给房地产所有权证；完善和制定《物权法》和《民法典》，建立健全保护城乡居民不动产权益的法律体系。第三，明确界定公共利益用地范围，并将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴，以遏制假借公共利益之名侵犯集体土地所有权的企图；在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征收。第四，需要修改现行土地管理法律、法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的前提下可以转为非农建设用地，也可以自由流转以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。第五，完善土地征收补偿办法，把“尊重农民的土地物权”作为征地制度改革政策设计的首要价值取向；开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式，在此基础上，建立基于市场价格的征地补偿标准体系。 (3)完善土地流转交易的市场体系。首先，要建立完善的土地交易制度，使之交易顺畅，提高土地资源配置效益与效率。充分发挥农村资源优势，努力搭建政府主导、农民主体、市场化运作的农村发展平台，进一步激活城乡各类发展要素，加快农村资源资本化进程，真正实现土地可持续利用、产业可持续发展、农民可持续增收。其次，建立农村产权价值评估机制。县级以上人民政府负责制定并公布区域农村土地承包经营权基准价格、集体建设用地使用权基准价格和最低保护价，为农村产权的价值评估提供依据和基础；大力发展农村产权价值评估、法律咨询等中介服务组织，为农村产权流转担保提供服务。第三，完善农村产权流转体系。依托各级农村产权交易平台设立覆盖辖区内各地的农村产权流转交易服务中心并实现联网，及时收集和发布各类产权流转交易信息，组织产权流转、招拍挂等交易活动，为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台。国土资源管理部门、房产管理部门和农业行政主管部门为农村产权的流转办理变更登记手续。第四，完善农村产权抵押融资风险分担机制。为推动农村产权抵押融资，由各级人民政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。 (4)加强土地用途管制。土地用途管制制度是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展的一项重要制度。土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。在保证土地用益物权和强化使用者权利的同时，政府需加强土地用途管制以调节个人利益、局部利益与社会公共利益的矛盾，保证土地资源的合理有效利用。 土地用途管制除采取相关法律法规行政手段外，还可设置土地发展权。土地发展权是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以单独支配，它是土地处分权中最重要的权利。土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。在国外，土地发展权一般分为归私人所有(如美国)和归政府所有(如英国)两种制度。土地发展权归政府所有主要基于社会公平的考虑。土地所有权可以买卖、土地使用权可以转移，但是土地所有者和使用者都不能随意变更土地发展权。如果土地所有者要改变土地用途或增加土地使用集约度，必须先向政府购买发展权。我国农村土地使用权的物权性质，以及土地资源配置的市场化，我国在设置土地发展权时可在使用权用益物权中赋予部分土地发展权，政府在土地征用时向农民购买这项财产权利，用市场交易方式寻找土地使用权(含土地发展权)的对价，以保证农民长期发展的利益。 四、土地使用权物权化与土地私有化 我国农村土地产权向农民私人回归，是在国家允许或政策引导下的一场制度变革，这种改革方向绝不等于私有化。因为，农村土地使用权的物权化，我们坚持的所有制基础是集体所有制。这里，有两个关键点：其一，在中国农村经济的发展中，农民的“土地私有情结”在制度选择中将起到重要作用，而土地使用权的“硬化”是对土地私有的一种可行的制度替代，而且是改革成本及未来风险较小的制度选择。其二，最有效率的农地使用制度的所有制基础并不只是私有制。事实证明，土地私有私营并不是最有效的一种方式。土地集体所有制实际上是一个有较大包容性的制度安排，在土地集体所有制框架内所有权与使用权的分离可以寻找多种农地经营模式。盖尔·约翰逊说：“私有化并不是经济转轨的灵丹妙药，它只是促进计划经济向市场经济转轨的一系列紧密关联的政策当中的一项。”“只有在自由化被纳入整体政策框架之下，并且在市场经济有效运作所要求的法律制度业已建立的情况下，私有化才能够取得预期的积极效果。波兰农业在社会主义时期的经历提醒我们，土地私有化本身对资源的有效利用以及农业的繁荣并没有太大的帮助。”(25)(波兰当时大约有四分之三的土地留在私人手中，1950-1990年期间，农业增长幅度并不比其他中欧国家高) 在实践中，土地使用权物权化必然涉及土地承包经营权的流转。土地承包经营权流转是否意味着土地私有化，已成为社会各界近期关注的焦点问题。本文已经说明，土地承包经营权流转中的土地承包经营权的法律性质是用益物权，而不是土地所有权；土地承包经营权流转或转移给他人的是物权性质的土地使用权而不是土地所有权。我国多年来土地承包经营权流转实践历程的内容演变趋势也表明，我们一直在坚持完善农村基本经营制度而不是向土地私有化方向走；完善土地承包经营权权能和允许多种形式土地承包经营权流转使土地承包经营权财产权性质得以彰显，使农民得到充分而有保证的土地财产权利，但不体现土地私有化性质。未来农地流转制度改革的方向应该是进一步深化改革，强化土地集体所有，厘清土地财产主体和财产关系，界定土地财产权利内容并赋予其完整的权能，即“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，更好地发挥产权制度对农村经济发展的推动作用。 感谢匿名审稿人的宝贵意见，文责自负。 ①王利民对此作了详细的论述。详见王利民：《物权法论》，中国政法大学出版社2003年版。 ②详见《中华人民共和国物权法》第2条、第40条和第11条的规定。 ③梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》，2000年第4期。 ④周林彬、刘俊臣：《我国物权法立法若干问题新探》，《四川大学学报》(哲社版)，2001年第4期。 ⑤梁慧星：《梁慧星教授今日成都说物权》，2006年4月23日，新华网：http://www.sc.xinhuanet.com/content/2006-04/23/content_6840831.htm。 ⑥王利民：《物权法论》，中国政法大学出版社2003年版，第409-410页。 ⑦罗马法中，对物的理解是广义的。物是指除去自由人以外存在于自然界的一切东西。罗马法有时也称物为Bona，意指那些对人们有用而能满足人们需要的东西，包括用金钱价值来衡量的。而在《德国民法典》中，是从狭义上理解物的，规定“法律上所称物，仅指有体物而言。” ⑧马俊驹、梅夏英：《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》，1999年第1期。 ⑨《资本论》(第1卷)，人民出版社1975年版，第48页。 ⑩马克思在《资本论》第三卷的地租篇中讲到：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”，“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域。在这个前提下，问题就在于说明这种垄断在资本主义生产基础上的经济价值，即这种垄断在资本主义生产基础上的实现。用这些人利用或滥用一定量土地的法律权力来说明，是什么问题也解决不了的。”详见《资本论》(第3卷)，人民出版社1975年版，第695页。 (11)罗伯特·考特：《法和经济学》，上海三联书店1996年版，第125页。 (12)阿尔奇安对此做出的词条解释。约翰.伊特韦尔等：《新帕尔格雷夫经济学大词典》(第三卷)，经济科学出版社2003年版，第1101-1103页。 (13)配杰威齐：《产权与经济理论：近期文献的一个综述》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第204页。 (14)埃里克·弗鲁博顿：《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，上海三联书店2006年版，第97-98页。 (15)配杰威齐：《产权与经济理论：近期文献的一个综述》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第97页。 (16)埃里克·弗鲁博顿：《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，上海三联书店2006年版，第100页。 (17)详见巴泽尔的论述。巴泽尔：《产权的经济分析》，上海三联书店1997年版。 (18)1947年的《中国土地法大纲》第1条规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。1950年的《土地改革法》第10条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫困农民所有”。 (19)周其仁(1995)对中国农村改革中，国家权利介入土地财产的分配并干预农民的土地财产权利提供了详细的分析。详见周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》，1995年第3、4期。 (20)D.盖尔·约翰逊：《经济发展中的农业、农村和农民问题》，商务印书馆2005年版，第38页。 (21)谁是农村土地集体所有权的行使主体，目前有三种情况：村民小组(原生产队)、村委会(原大队)、乡镇(基层行政组织)。据农业部1980年代调查，土地归村民小组的约占三分之一，归行政村的占三分之一。据国务院发展中心2011年调查，32.9%的家庭没有土地承包经营权证，37%的家庭没有与集体签过承包合同；认为土地归集体的农民占40.6%，认为归国家的占44.7，有14.7%的人说不清楚农村土地归谁所有。 (22)2007-2008年，成都市和重庆市作为国家批准的“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在现行征地制度的框架下启动变革，在维系现有城市化筹资功能的同时，积极寻找增加农村和农民分享城市化土地收益的实际途径，启动了一次新的土地产权制度改革。“还权赋能”是周其仁教授在总结成都市土地产权制度改革经验中提出的概念。参见北京大学国家发展综合研究院课题组：《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革的调查研究》，北京大学出版社2010年版。 (23)2008年3月，成都市在都江堰柳街镇推开了集体土地所有权、农户承包地和宅基地使用权、农民房屋所有权的确权颁证工作。截止2010年底，成都市在全省率先完成了全部255个乡镇(街办)、2622个村(社区)、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记发证。重庆市自2010年开始在第二轮土地承包基础上展开新一轮农村土地确权颁证工作。这一工作覆盖该市39个涉农区县、711万农户。确权工作由区县政府推行，政府承担确权所费成本，约3000-4000万元人民币，其中九龙坡、南川、梁平、垫江作为试点区县。到2013年底，农村承包地、宅基地和林地确权颁证基本完成，发证率达到99%。 (24)土地使用权流转主要涉及土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转和宅基地流转。土地承包经营权流转的主要形式是转包、出租、互换、转让、股份合作，在此基础上发展起农村新型经营组织和经营主体；在集体建设用地使用权流转上，在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地可以通过使用权出让、出租、作价入股(出资)、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房；宅基地流转，执行一户一宅的法律规定，建立宅基地自愿退出及其补偿机制。重庆市的办法是，“农村居民整户自愿转为城镇居民、退出宅基地及建(构)筑物的，按照区县(自治县)人民政府制定的标准对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款分配政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。今后征地时不再享有补偿权利。”详见(《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法(试行)》(渝办发[2010]203号)。 (25)D.盖尔·约翰逊：《经济发展中的农业、农村和农民问题》，商务印书馆2005年版，第329页。标签：土地使用权论文; 土地承包经营权论文; 土地产权论文; 所有权的转移论文; 土地所有权论文; 产权理论论文; 所有权保留论文; 法律主体论文; 产权保护论文; 经济学论文; 民法论文; 法律论文; 国有土地使用证论文;