从放松管制到再管制——国际银行业监管的新趋势，本文主要内容关键词为：管制论文,银行业论文,新趋势论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果说80年代放松金融管制（Deregulation）是全球金融体系的突出特征之一，那么90年代，在国际金融体系历经了多次风波之后，这一特征已经让位于“再管制”（Reregulation）的热潮了。
一、从放松管制到再管制的变化
80年代初期以来，以美国为先导，各主要发达国家为适应金融环境的变化，一扫金融监管领域的陈腐之气，逐步放松了对金融部门的管制，形成了强大的金融自由化趋势，它和金融全球化、证券化趋势一起，极大地推动了金融领域的大规模扩张。放松管制提高了资源配置的效率，进一步降低了提供金融服务的成本，推动了经济的增长。然而，管制的迅速放松也使一些国家付出了出人意料的高额成本。实现了自由化的金融部门更容易受到突发事件的冲击，金融机构经营的风险程度不断加大，并为此付出了沉重的代价。近年来，金融机构破产案屡有发生，国际金融市场动荡不定。这些金融动荡与其说是由新的金融工具造成的，不如说是实现了自由化的金融市场上一些常见的薄弱环节造成的。事实证明，单纯的放松监管并非保证金融市场效率的良策。90年代初以来，在许多发展中国家热衷于实现金融自由化的时候，西方国家的金融监管者已经着手建立并强化审慎监管制度，致力于排除影响市场约束力的障碍。作为主要发达国家中央银行进行国际合作的机构，由十国集团的中央银行和监管机构代表组成的巴塞尔银行监管委员会十余年来在制定统一的监管制度和推动各国监管合作方面始终发挥着重要的领导作用。尤其是90年代以来，巴塞尔委员会就微观审慎和宏观审慎两个方面出台了一系列协议或文件，（注：《国际清算银行第67期年报》（中译本），124—125页，中国金融出版社，1997。）旨在对金融机构进行规范、完善、审慎的监管，其中影响最大的是1988年的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》和1997年的《银行有效监管核心原则》。巴塞尔委员会的这些协议不仅得到了十国集团内部的确认，也越来越受到世界上其它许多国家的重视和响应，各国纷纷要求本国金融机构努力遵循巴塞尔委员会的各项原则，形成了全球范围内的“再管制”热。
金融环境的变化使目前的“再管制”不可能退回到依靠僵化的法规体系实现金融机构稳健经营的老路上去，巴塞尔银行监督委员会实施的是审慎监管制度，是以资本充足率标准作为主要的评价指标，主张充分利用市场约束的力量，依靠国际合作来实现单个金融机构和整个金融体系的安全与稳健。
二、再管制的具体内容
自1988年的《巴塞尔协议》公布以来，委员会一直致力于该协议的改进和完善，并对不断发展、变化的金融环境作出反应。一年来巴塞尔委员会又在资本充足协议、信用风险、增强透明度、加强对大金融集团的监管、加强国际监管合作以及解决千年问题等方面提出了一系列指导性原则和建议，（注：资料来源：http://www.bis.org）它构成了国际银行业再管制的基本框架。其具体内容表现为：
1.着手建立新的资本充足性框架，以替代1988年的《巴塞尔协议》，即《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》。
巴塞尔委员会于今年6月提出了关于修改原有协议的建议， 并计划于2000年公布新的资本充足率协议。
1988年的《巴塞尔协议》具有划时代的意义，它对国际银行业产生了深远的影响。在80年代金融管制普遍放松的背景下，它把资本充足率标准作为衡量金融机构承受风险能力的主要指标，规定了做国际业务的银行所应达到的最低资本要求，把表外业务也包括进衡量资本充足的框架中，并设计了风险权数体系，以保证银行的资产质量。该协议使西方各发达国家的银行可以在较为平等的基础上进行竞争，并为协调国际间银行的监管创造了便利的条件。但是，1988年的协议本身也存在着不足，比如在协议中只明确提出了信用风险，因而只对银行承担的信用风险提出了资本金要求。然而，银行除了面临信用风险以外，还会面对市场风险、利率风险和经营风险。由于90年代以来，市场风险大增，巴塞尔委员会曾于1996年出台资本协议的市场风险的修订案，建立了抵御市场风险的最低资本金要求。
另外，自协议公布以后的十年来，金融机构的运行环境和金融监管环境也发生了很大的变化。首先，近几年来，银行的经营战略发生了很大的改变，资产证券化的趋势不断加强，由此产生的金融创新也获得了极大的发展。金融创新在为银行带来许多利益的同时也不断地削弱着金融监管的基础，使现行的《巴塞尔协议》不再能有效地保证其资本金要求，能充分反映银行真正的风险业务。其次，近年来学术界在风险衡量和控制方面的研究成果为巴塞尔委员会构建新的资本框架提供了可能。最后，近两年来全球金融体系经历了一场大动荡，虽然金融危机没有直接影响到巴塞尔委员会所代表的西方十国集团，但是在世界经济、金融全球化的背景下，从事跨国银行业务的西方发达国家大银行不可能不受影响，它们不得不面对更复杂的挑战。为保证金融机构有足够的资本承受可能产生的风险，巴塞尔委员会感到有必要改进过去的资本金要求，以使其能更好地反映银行的基础风险。
鉴于以上原因，巴塞尔委员会认为有必要制定一个新的资本充足性协议，以便反映近年来的金融创新和风险管理的进步。该协议除了在促进金融体系的安全、稳健，保证各国金融机构公平竞争方面继续发挥作用之外，还应该能够更充分、准确地衡量风险，并加强对活跃的大型跨国银行的监督。正在讨论中的新的资本框架含有三个重要的组成部分：最低资本金要求，监督的复查程序和有效地利用市场约束。
关于最低资本金要求。在确定资本要求方面，巴塞尔委员会确定仍沿用现行协议中基于一般风险衡量体系的“标准化”方法。但是对于一些结构复杂的大型银行可以利用内部模型来进行内部信用评级。在未来，还可以考虑利用资产组合模型来准确估价对应某特定风险所需的资本金要求。在协议的应用范围方面，委员会认为应该扩大其应用范围，使其能体现银行集团的所有风险。在风险权数的确定方面，巴塞尔委员会建议建立一套新的风险权数评定体系以代替现有的评定方法。新的评定体系将利用外部信用评估来确定风险权数，能直接或间接地在不同层次应用于银行、证券机构和企业的风险评估上。该体系调整了原有的风险系数，使信誉程度高的国家的公司信用风险和国家转移风险值下降，而对于某些信誉低的国家而言，其相应的衡量风险的权数上升，有的甚至还可能超过100%。该体系还可以反映资产证券化， 并把某些特定类型的短期承诺的信用转换系数由原来的0%提高到20%， 这说明新的体系越来越重视短期金融工具的流动性风险。另外，新的资本框架将对利率风险大大超出平均水平的银行加大资本金的要求。对于经营风险等其它风险，也将陆续要求一定的资本准备。关于监督的复查程序。主要是对资本充足率和内部评估程序的复查，以保证银行的资本头寸与其全部风险及经营战略相匹配，并鼓励监管的及早介入。
关于有效地利用市场约束。近年来，巴塞尔委员会一直强调市场约束的力量，主要措施是提高透明度，提高信息披露标准，增强市场参与者在促使银行拥有充足资本方面的作用。
2.强调增强透明度，以加强市场约束单个机构的能力，并且区分这些机构的资信水平，主要机制是加大有关信用、市场、衍生金融工具等风险的信息披露。
巴塞尔委员会强调增加透明度的重要作用，认为增加透明度是进行有效监管的重要手段。投资者、存款者、贷款者如果能得到较为充分的信息，会促使银行保持完善的风险管理体系和内部控制体系，使银行的行为既审慎又与其经营目标相一致。另外，透明度的提高会减少银行评估中的不确定性，从而增强对银行体系的信心。
从全球范围看，近年来，使银行陷于困境的主要原因是薄弱的信用风险管理和低下的信用质量。据此，巴塞尔委员会认为有必要加强信用风险披露的透明度。今年7 月份的《信用风险披露的最佳作法》和《贷款核算与披露的合理作法》反映了委员会在这方面的努力。
近年来，全球衍生工具市场的发展十分迅速。据OECD和国际货币基金组织的资料显示，（注：OECD，Financial Market Trends，1993年6月号和1998年2月号，IMF《国际资本市场》中译本，1996。）1986年全球场内交易总额只有6183亿美元，场内场外合同名义资本金额不过2 万亿美元，1994年这两项数字分别增加到8.8万亿和20万亿美元， 年均增长40%。全球外汇衍生交易额1983年仅为600亿美元，1989年为5900 亿美元，1992年为8200亿美元，1994年突破1万亿美元，1995年更上升到1.23万亿美元。1986年外汇衍生交易额为世界贸易总额的17倍，1989 年为28倍，1994年为45倍，1995年达60多倍。随着衍生金融交易的迅速扩张，对银行和证券公司这方面业务的监管成了国际金融监管机构的重要议题。
1995年，巴塞尔委员会曾与证监会国际组织联合制定了关于各银行及证券公司衍生金融工具交易的信息披露的文件，对信息披露的现状进行了总结，提出了改进建议，强调了为公众评价金融机构风险管理有效性提供充分的公开信息的必要性。自1995年以后，巴塞尔委员会每年发表一份这方面的报告。
鉴于金融机构衍生工具交易活动的大量增长、风险管理技术的变化以及披露标准和水平的提高，今年2月， 巴塞尔委员会和证监会国际组织又联合制定了新的《关于银行和证券公司衍生金融工具交易公开披露的建议》，并于10月份完成了最终稿，以代替1995年的建议文件。新的文件主要有两点：（1 ）金融机构应该向其财务报表的使用者提供衍生金融工具交易活动的清晰概况。金融机构应该从质和量两个方面披露其衍生金融工具交易活动的范围和性质，披露其所面临的主要风险以及风险管理的办法。（2 ）金融机构应该披露其内部的风险衡量方法和管理体系，这有助于金融机构间相互的跟踪和效仿不断发展变化的市场运作活动，这样便可确保信息披露的有效性。
3.加强对信用风险的管理，以缓解一些国家目前的金融困境。
巴塞尔委员会于1999年4月和7月就信用风险问题发表了两份文件：《处理信用风险的原则》和《信用风险建立模型：目前的作法和应用》。
巴塞尔委员会认为目前金融机构困境的主要原因与1988年仍有一些类似，信用风险仍是造成银行困境的主要问题。由于银行放松了信用标准、风险管理不完善，以及对经济及其它环境的变化不敏感，银行所面临的信用风险有增无减，造成了目前严重的银行业问题。
信用风险是指由于交易对手违约而给交易者带来损失的风险。它包括两方面的内容，一是对手风险，即交易对手违约的可能性，这与对手的资信状况有关；二是一旦发生违约，引起的损失是多少，这与市场的价格波动密切相关。进行信用风险管理的目的是通过一些变量控制信用风险，以达到银行收益率的最大化。信用风险的基础在于银行贷款业务，但其表现不只存在于贷款，更存在于银行活动的各个方面。在银行间交易、承兑、贸易融资、外汇交易、金融期货、调换、期权、交易结算、抵押、债券等其它业务中同样存在着信用风险。信用风险管理是银行风险管理的重要组成部分，是银行长期保持经营成功的关键。
巴塞尔委员会指出，虽然各个银行的具体情况有所不同，但是有效的信用管理不外乎以下四点：（1）建立适宜的信用风险环境；（2）执行合理的信用授予程序；（3）保持适宜的信用管理、 衡量和控制程序；（4）确保对信用风险进行足够的管理。
在过去的十年中很多世界级的大银行建立了一些信用风险模型，在银行的风险管理和业绩评定方面，比如，以业绩为基础的赔偿、顾客获利性分析、风险定价、资本结构等方面发挥了很大的作用。不过，如果要在监管活动中应用这些模型，这些模型首先要能够有效地管理风险，要具有合理性和经验上的有效性，同时还要使由运用这些模型而得出的资本金要求在各金融机构之间具有可比性。目前的信用风险模型还不能达到这些要求，主要原因是数据的有限性和模型的有效性难以验证。
4.加强对大型金融集团的监督。这里的大型金融集团是指那些主营金融业务，并至少涉及银行、证券和保险业中的两类业务，且占有业务量相当份额的大集团。它们是放松金融管制和金融市场竞争加剧的产物。
在80年代全球金融业放松管制之前，除了德国等少数国家外，主要西方国家例如美国、英国、日本普遍实施的是分业经营分业管理的金融制度，即商业银行、证券公司或保险公司只能各行其是，不得插足对方的经营领域。这一作法始自本世纪30年代的大危机。不过，80年代以来，随着金融自由化、全球化的发展，在金融创新和证券化趋势影响下，金融机构间竞争日益加剧。各类金融机构之间的界限，尤其是商业银行与证券公司的界限越来越模糊，两类机构的业务交差日益广泛，由各行其是转变为激烈的竞争者，因此要求变更分业模式的呼声日益高涨，在全球形成一股综合化的热潮。1986年，英国伦敦证券交易所首先实施重大改革，允许非会员可以取得会员行号100%的所有权， 这等于允许商业银行直接参与证券业务。这次改革被称为伦敦金融城“大爆炸”，它标志着分业模式在英国名存实亡。1987年加拿大取消了银行和证券业务分离制。1992年开始执行的《欧洲第二号银行指令》更把欧洲推向了综合模式之路，许多国家十分鼓励银行与证券间的相互收购。从70年代末起，美国就逐步放宽对分业经营的法律限制，并努力以立法形式允许金融业综合经营。90年代末这种努力终于取得了成功。1999年7月， 美国通过了《金融现代化方案》，彻底放弃了分业制度。1998年3月10日， 日本通过了金融体制改革法案，其中一个重要内容就是放开对金融界各行业经营范围的限制。这意味着日本的银行制度将由分业模式向综合模式转变。
以往典型的分业模式国家向综合模式的转变，既是各类金融机构逐渐超越经营界限的结果，又极大地推动了各类金融机构业务的进一步综合化，推动了金融机构规模的扩大和金融兼并案的发生。最近几年来，全球兼并浪潮风起云涌，金融业也不甘落后，大型金融机构开始了大规模的兼并和收购活动，并在90年代形成了高潮。这些机构意欲通过兼并和收购，增强自身实力，实现全球化的目标。近年来，金融界合并大案层出不穷，美国国民银行和美洲银行、花旗银行和旅行者集团、化学银行与大通曼哈顿银行、德国德意志银行和美国信孚银行的合并都引起了全球瞩目。大型的金融集团不断产生。这些机构一般结构十分复杂，如何对这类机构进行有效监督成了各金融监管机构目前的重要课题。
巴塞尔委员会认为，对大型金融集团的监督应该主要集中于两点：对集团内部交易与风险（ITE）的监督与控制和对风险集中度（RC ）的监督与控制。内部交易与风险反映的是集团内各实体间的风险暴露，风险集中度则反映了不同集团间的风险程度。这两点是大型金融集团实施完善的内部风险管理程序的关键，也是对大型金融集团进行外部监督的关键。不过，从各机构的实践看，几乎所有的大型机构都有明确的风险集中度的管理程序，但是却大多缺乏对内部交易风险的管理程序。因此，今年7月， 巴塞尔委员会公布了《集团内部交易与风险和风险集中度原则》文本，对控制内部交易风险提出了原则性要求，以加强对大型金融集团的监管。其主要原则是：建立集团内的评估内部交易风险的机制，鼓励对内部交易信息进行披露，通过对资本流动、融资和资产的某些限制性措施来防止不良的内部交易产生。
在金融机构经营日益综合化的环境中，要对大型金融集团进行有效监督必须在各国际金融监管机构之间进行合作。上面关于对大型金融集团进行有效监督的一系列具体建议正是在巴塞尔银行监督委员会、证监会国际组织和国际保险监管官协会的联合努力下达成的。在执行协议的过程中，三个国际监管组织建立了交换信息的便利渠道，并致力于加强监管的协调性，以更好地对大型金融集团实施监管。
5.要求银行审慎对待与高杠杆机构（HLIs）的关系。高杠杆机构首先是大型的金融机构，它们是离岸金融中心某些业务的主要经营者，其经营具有高杠杆比率，但是却几乎不受或不直接受监管，并且不必遵守较高的信息披露制度的要求。高杠杆机构的业务风险性很高，银行与高杠杆机构发生关系主要是银行为这类机构提供贷款或者担保。近年来，高杠杆机构的活动在广度和深度上都有所增加，银行与高杠杆机构的相互关系所涉及的范围也扩大了。但是由于高杠杆机构的活动极不具有透明性，银行很难估计它所面对的风险。很长一段时间以来，迫于竞争的压力和扩大经营范围的渴望，一些银行降低了对高杠杆机构进行贷款的要求。
1998年9月美国长期资本管理公司（LTCM ）的濒临倒闭以及由此造成的美国部分银行的困境使金融机构和监管者认识到，银行需要谨慎处理与高杠杆金融机构之间的关系。巴塞尔委员会很快对此作出了反应，1999年1月， 委员会发表了有关银行与高杠杆机构相互关系的两个文本。
巴塞尔委员会认为，由于高杠杆机构的经营性质，它们的某些行为不仅会直接为交易对手带来风险，而且会影响到整个金融体系的稳定。但是，由于目前直接对高杠杆机构进行监管尚不能立刻实现，所以有必要加强对银行机构风险管理的控制和完善，以阻塞金融风险实现的渠道。
委员会认为，LTCM事件反映出银行在风险管理方面的缺陷，即银行缺乏对高杠杆机构风险的理解和分析，缺乏应对这类风险的有效政策。银行有责任以安全、谨慎的方式处理它们与对手的风险，因此，委员会建议银行要注重评估高杠杆机构活动的潜在风险，并对这些潜在风险作出可能的政策反应。
巴塞尔委员会所关注的以上几个环节可谓“环环相扣”，其基本点是完善风险管理。为达到这一目标，一方面需要银行拥有足够的资本来承担风险，另一方面需要增加银行所承担风险的透明度。要确定银行最低的资本充足率，需要改进对各类风险进行的衡量，加强风险管理，需要加强对大型金融集团的监管，需要银行谨慎对待与高杠杆机构的关系。要增加透明度，则需要改进各类信息的披露制度。
三、国际银行监管的发展趋势
从巴塞尔委员会近期的努力也可以看出金融监管体制未来的发展方向。
首先，与金融机构的综合经营趋势相适应，国际金融监管机构的合作会更加密切。在条件成熟的时候，也不排除主要国际金融监管机构进行合并的可能性。现行的国际金融监管体系是以分业经营为基础的，针对不同的金融机构设立了不同的监管机构。随着综合型金融制度的普遍确立，不同的金融机构和金融工具间的重合会越来越多，单独的一个国际金融监管机构已经无法有效地解决其所监督的金融机构存在的全部问题，因此，各国际金融监管机构间的密切合作成为必须，巴塞尔委员会、证监会国际组织和保监会国际组织已经进行了积极的合作。在各国的实践中，一些国家已经建立起了统一的监管机构。例如，1997年英国为适应银行业与证券业界限日益模糊的状况，全面改革了金融监管体系，撤消英格兰银行监督商业银行的职责，合并英格兰银行、证券投资管理委员会、证券和期货管理委员会、投资管理监管局、私人投资主管局等八个金融监管机构，改由证券投资管理委员会统一管理。一些斯堪的那维亚国家也在早些时候建立了全面负责金融监管的机构。可以预期，国际金融监管机构的合作会日益加强。不过由于社会、经济及文化环境的差异性，要建立统一的监管机构并不是一件十分容易的事情。
其次，未来的保证全球金融体系稳健运行的体制框架将是一个更加灵活的，能充分、准确地反映各类风险及风险管理方法的动态发展变化的体系。
1988年的《巴塞尔协议》提出了对银行进行风险管理的基本目标，并提出了一些资本要求，但是它所涉及的范围过于狭小，只限于信用风险，因此需要后来的历次修订与完善。正在拟议中的新的资本充足性协议将扩大现行协议的适用范围，但是它仍不能准确涵盖除信用、市场、利率风险之外的其它风险，因此可以肯定这个协议也不是最终的监管框架。理想的监管框架将是一个能紧紧跟踪不断发展变化的市场作法、及时而准确地反映各类风险的更富有灵活性的体系。
最后，监管者与被监管者的关系会发生由对抗型向协作型的转变，内部管理将成为国际银行监管的重要内容。
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