生育保障制度的国际改革趋势与启示
郝君富 郭锐欣
摘 要 生育保障有助于促进母亲和儿童的健康、营养和福祉，并有助于促进就业市场的性别平等。为更好地发挥生育保障的作用，近年来世界各国的生育保障制度主要体现出以下改革发展趋势：一、普遍通过立法将生育保障纳入社会保障体系以替代雇主责任体系；二、通过多元集合型融资计划进一步扩大生育保障的覆盖范围；三、提高女性带薪产假的受益期限和现金受益水平以保障受益的充足性；四、立法赋予父亲休假权并通过多元机制设计提升父亲的休假率；五、进一步丰富生育保障的内容提供从产前到产后的全过程保障；六、完善机制设计使生育保障与就业市场性别平等目标之间相辅相成互为促进。当前在我国积极构建“生育友好型”社会背景下，上述国际改革经验对我国生育保险制度的立法完善和机制设计优化具有重要的借鉴作用。
关键词 生育友好型社会；生育保障；性别平等；带薪产假；陪产假；育儿假
一、引言
怀孕和分娩是母亲和儿童生命中的关键时期，通常具有重大的健康风险，世界卫生组织数据显示，2015年世界上平均每天有830多名女性死于妊娠或分娩期间的并发症。[注] World Health Organization (WHO), World Health Statistics 2017 :Monitoring Health for the SDGs , Geneva: WHO, 2017, p.29.缺乏有效获得的产妇卫生保健将使女性和儿童的健康处于极大的危险之中，而且在妊娠最后阶段及分娩后一段时间的职业中断期间，女性若无法获得至少维持其基本生活水平的收入保障，将使其面临重大的收入风险和家庭贫困风险。因而，确保女性在分娩前后的关键时期获得有效的产妇保健及收入保障至关重要。
生育保障(Maternity Protection)可向女性提供孕产妇保健，降低女性所面临的生育风险，并向女性提供带薪产假(Paid Maternity Leave)，使新生儿母亲可于产假期间获得现金福利作为收入替代，以保障新生儿母亲及其家庭的收入安全。生育保障是促进母亲及儿童健康、营养、福祉的主要手段，而且机制设计合理的生育保障制度还有助于帮助就业女性更好地平衡工作与家庭照护责任，成功将女性的生殖与生产角色有机结合，防止因女性的生殖角色在工作中受到不平等的待遇，促进就业市场的性别平等。
生育保障是载于《世界人权宣言》等世界主要人权文书的一项基本劳动权利，“提供儿童福利和产妇保护”被列为国际劳工组织的核心目标和宗旨(Declaration of Philadelphia, 1944)，国际劳工组织已制定多项产妇保护国际标准——《产妇保护公约》(1919年第3号、1952年第103号和2000年第183号)。基于国际劳工组织的标准，目前几乎所有的国家均已通过产妇保护立法确立生育保障制度。为更好地发挥生育保障的多方面作用，近年来各国生育保障制度设计不断改革完善。为积极应对人口老龄化给社会经济带来的多重挑战和风险，我国卫生计生委于2017年发布《“十三五”全国计划生育事业发展规划》明确提出积极构建“生育友好型”社会。生育保障构成“生育友好型”社会的核心内容，当前我国有必要积极借鉴生育保障制度设计改革的国际发展趋势，进一步完善我国的生育保障立法和政策实践。
二、生育保障制度的国际比较
(一)生育保障计划的类型及现金受益的资金来源
根据女性在带薪产假期间所获得现金福利资金来源的不同，生育保障计划可划分为不同的类型。其中，社会保险是生育保障计划的主体形式，在全世界可获得信息的192个国家中，有138个国家采取社会保险计划，其中7个国家同时实行社会救助计划。[注] ILO,World Social Protection Report 2017-19 :Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals , Geneva: ILO, 2017, p.28.社会保险计划下雇主和雇员是基本的缴费主体，同时部分国家政府负有缴费义务，给予基金补贴或弥补基金亏损。澳大利亚和新西兰等国家则采取全面覆盖的非缴费型生育保障计划，通过政府税收等公共资金为产妇现金福利提供融资。另有约50个国家实施基于雇主责任的生育保障计划，在该类体系中，雇主是基本的缴费主体，见表1。
表 1生育保障计划的类型及现金受益的资金来源
资料来源：根据美国社会保障局(SSA)发布的2017—2018世界各洲社会保障计划系列报告整理。
(二)生育保障的覆盖率及覆盖对象
从生育保障的法定覆盖率来看，世界上45%的就业女性受益于法律规定的强制性覆盖，在产假期间有权获得定期的产妇现金福利。从有效覆盖率来看，有41.1%的新生儿母亲实际获得缴费或非缴费型现金福利，各地区差别很大，在欧洲和中亚80%以上的分娩女性获得产妇现金福利，而在非洲仅为16%。[注] ILO,World Social Protection Report 2017-19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals,p.31. 生育保障的覆盖率与经济的正规化程度直接相关。正规工资就业者是生育保障的基本覆盖对象，在非正规经济占比较高的国家，大量非正规就业者可能因不符合社会保险的缴款计划规定而被排除在保障之外，如自营、兼职及其他非标准形式的就业者。
在孩子情绪好的时候“脚手架”搭得频繁一些、难度大一些，情绪不好的时候可以简单些甚至不“搭脚手架”。比如上面我家图图爬上床的例子，如果他当时困了要上床睡觉，我肯定是简单粗暴型地抱上去。不用担心没有机会训练，人生无处不“搭脚手架”，哈哈。
国际劳工组织2000年《产妇保护公约》(第183号)规定应将生育保障扩大到所有受雇女性，而不论其职业或职业类型。近年来，越来越多的国家通过立法向非正规就业女性提供生育保障。如在可公开获取信息的185国家中，已有100个国家立法将自营职业者纳入生育保障体系。[注] 根据美国社会保障局(SSA)发布的2017-2018世界各洲社会保障计划系列报告整理。 除此之外，各国也在逐步将其他各类非标准形式的就业人员纳入保障范围：如卢森堡(艺术家、农民)；加拿大(渔民)；挪威(海员、渔民、临时工、暂时性失业者)；德国(学生、学徒和失业救济金领取者)；荷兰(丧失工作能力的失业人员、学徒、职业康复人员及因怀孕或分娩而丧失工作能力的女性)；巴西(农民、家庭佣工)；阿根廷(临时性、季节性工人及家庭佣工)。
(三)生育保障计划的保障内容
产业在线数据显示：2018年10月彩电产量1504万台，同比去年增长17.0%；销量1477万台，同比去年增长16.9%；其中内销484万台，同比去年增长8.8%，出口993万台，同比去年增长21.2%，9月份内外销双双呈现正增长。内销市场由于“双十一”备货的拉动，本月增长幅度为全年最大，但是根据终端的表现，渠道面临高库存的风险。出口市场环比虽略微下滑，但是由于受到北美“黑五”和印度排灯节的拉动，依然保持较高的增长。
表 2生育保障计划的保障内容
资料来源：根据美国社会保障局(SSA)发布的2017-2018世界各洲社会保障计划系列报告整理。
(四)母亲带薪产假的受益期限与现金受益水平
表 3新生儿母亲带薪产假的受益期限与现金受益水平
资料来源：根据美国社会保障局(SSA)发布的2017—2018世界各洲社会保障计划系列报告整理。
国际劳工组织关于带薪产假的最新标准为《产妇保护公约》(第183号)，其规定的最低带薪产假为14周，产假期间支付的现金福利与工资收入之比，即工资替代率应达到三分之二。第183号公约所附的第191号建议进一步建议在可行情况下，将产假期限延长至至少18周，并将工资替代率提高至100%。目前在192个国家中有99个国家至少提供14周的带薪产假，其中37个国家提供18周甚至26周以上，见表3。192个国家中有73个国家，女性有权获得至少14周产假且工资替代率达到三分之二，符合第183号公约的基准。有26个国家，女性有权按100%的工资替代率获得至少18周产假，达到第191号建议的最高标准。[注] 根据美国社会保障局(SSA)发布的2017-2018世界各洲社会保障计划系列报告整理。
作为一项重要的婴儿和产妇健康保护措施，若在怀孕或分娩期间发生某些不寻常或意外事件，应通过立法允许提供额外的延长假期以满足特殊的医疗需要，如国际劳工组织第191号建议规定多胞胎情况下产假应延长至18周以上。除多胞胎情况，许多国家还通过立法允许在以下情况下延长产假期限，包括孩子实际出生日晚于预产期，早产，产妇因怀孕、分娩而发生疾病、并发症，新生儿残疾或诊断为有风险等。
为更好地保障产妇健康、收入能力及实现性别平等目标，国际劳工组织的产妇保护公约及其建议涉及的领域和内容不断丰富细化，各国立法也逐步完善，向女性提供覆盖产前、分娩、产后整个过程的全过程保障。不仅包括获得医疗保健、产假期间的收入保障等基本生育保障内容，还包括就业市场的反歧视立法保障，工作环境健康保障，并进一步扩大到女性的产后喂奶安排及提供社会化的儿童照护服务等。通过鼓励父亲与母亲共同分担照护责任，通过加强社会保障与劳动就业领域的立法衔接，通过产后喂奶便利与社会化的托儿服务与带薪产假的有机衔接等更好地实现全过程的女性生育保障。
李顺过来说，六如叔，你怎么这么拧呢，社区开发那是乡里开会订下的，你那个合同也不顶事。再说，还是人家佟老板救了你，你总不能恩将仇报吧。
(五)父亲陪产假、父(母)亲育儿假的受益期限
表 4陪产假、育儿假的受益期限规定
资料来源：根据美国社会保障局(SSA)发布的2017-2018世界各洲社会保障计划系列报告整理。
表 5提高男性休假率的多元化措施
资料来源：根据International Network on Leave Policies and Research (INLPR)网站资料整理，https://www.leavenetwork.org/leave-policies-research/.
虽然国际劳工组织尚未设置专门的父亲陪产假和育儿假标准，但2009年决议指出各国政府应一起制定包括陪产假和/或育儿假等在内的适当政策，以更好地平衡女性和男性的工作、家庭责任，实现责任更平等地分担。[注] ILO, “Resolution Concerning Gender Equality at the Heart of Decent Work”, adopted by the ILO at its 98th Session on 17 June 2009,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--dgreports/--gender/documents/meetingdocument/wcms_187671.pdf,2018-08-27. 国际劳工组织《工人家庭责任公约》(第156号)附带第165号建议及《产妇保护公约》(第183号)附带第191号建议规定在产假之后参与就业的父母双方均有权享有休育儿假的权利。
近年来，支持父亲休陪产假和育儿假的国家立法和政策措施在世界范围内正日益出现。1994年，只有40个国家在立法中提供了法定陪产假的规定，但到2015年，170个国家中至少有94个国家做出此项立法规定。[注] ILO,Maternity and Paternity at Work :Law and Practice across the World , Geneva: ILO, 2014, p.41.从育儿假来看，欧盟指令要求8岁以下儿童的父母均享有休育儿假的权利。大多数欧盟国家为父亲提供一定期限的带薪育儿假，虽然仅有少数国家提供符合欧盟指令的育儿假标准——向父亲分配4个月的不可转让假期，但各国正朝着更具性别包容性的政策迈进。为提高父亲的休假率，各国还积极采取多元化的促进措施，见表5。
(六)就业市场反歧视保障与工作场所健康保障
保障孕产妇享有平等的就业权益，限制对产妇的就业歧视也是生育保障的重要组成部分，许多国家基于国际劳工组织第183号公约及191号建议在其立法中做出规定，见表6。
国际劳工组织会议建议生育保障政策应包括立法鼓励男性休陪产假和/或育儿假。研究表明父亲休假、男性承担家庭责任对母婴健康可产生重大益处，包括促进和支持母乳喂养，[注] Bar-Yam, N.B.and Darby, L.,“Fathers and Breastfeeding: A Review of the Literature”, Journal of Human Lactation , Vol. 13, No. 1, 1997, p. 45-50.[注] Rempel, L.A.and Rempel, J. K., “The Breastfeeding Team: The Role of Involved Fathers in the Breastfeeding Family”, Journal of Human Lactation , Vol. 27, No. 2, 2011,p.115-121.有助于儿童发展等。[注] O’Brien, M., “Fathers, Parental Leave Policies, and Infant Quality of Life: International Perspectives and Policy Impact”, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science , Vol. 624, No. 1, 2009, p. 190-213.更公平的育儿假政策有助于更公平地分担家庭照护责任增加女性休假后重返工作岗位的可能性。而且在国家立法中规定父亲的育儿假休假权，较高的男性休假率有助于提高雇主对女性减少职业中断的期望，从而改善女性群体的劳动力市场地位，更广泛地解决劳动力市场中的性别不平等问题，是促进家庭和工作中两性平等的关键步骤。父亲在照护方面扮演更积极的角色很可能是21世纪最重要的社会发展之一。[注] United Nations (UN), “Men in Families and Family Policies in a Changing World, New York”, August 2012, https://www.un.org/esa/socdev/family/docs/men-in-families.pdf, 2018-09-22. 然而，即使父母双方都有休假权，长期育儿假主要仍由女性承担，进而难以发挥其对促进两性平等应有的作用，因而有必要积极采取多元化的机制设计以提高男性的休假率。
表 6就业市场反歧视保障
资料来源：根据ILO Working Conditions Laws Database-Maternity Protection数据库资料整理，http://www.ilo.org/travdatabase.
近年来一些国家采取积极步骤，逐步摆脱对雇主提供产假福利的依赖，生育保障计划发生了由雇主责任制向依靠社会保险制度为现金福利提供融资的积极转变，如1994年—2013年全球可取得数据的144个国家中，雇主责任制的占比由33%下降到26%。[注] ILO,Maternity and Paternity at Work :Law and Practice across the World , Ibid.,p.29.该转变符合国际劳工组织第183号公约关于生育保障三个关键方面的要求之一，[注] 其余两个关键方面为：女性带薪产假的受益期限应达到至少14周，工资替代率应达到三分之二。 即雇主不应单独承担向其雇佣的女性支付产假现金福利的费用，而应优先选择强制性的社会保险或公共基金融资方案。目前社会保险已成为世界各国生育保障计划的主体形式。
表 7工作场所健康保障
资料来源：根据ILO Working Conditions Laws Database-Maternity Protection数据库资料整理，http://www.ilo.org/travdatabase
(七)产后喂奶便利与儿童照护服务
母乳喂养可促进儿童的生存、健康和发展，[注] Anderson, J.W., Johnstone, B.M. and Remley, D.T., “Breastfeeding and Cognitive Development: A Meta-analysis”, American Journal of Clinical Nutrition , Vol. 70, No. 4, 1999, p.525-535.并为母亲提供显著的健康益处。[注] Dermer, A. , “A Well-kept Secret: Breastfeeding’s Benefits to Mothers”, New Beginnings , Vol. 18, No. 4, 2001, p. 124-127.国际劳工组织第183号公约规定哺乳期女性应享有每天一次或多次工作中断的权利，或每天减少工作时间以母乳喂养孩子的权利。可取得数据的160个国家中有121个国家将此项权利纳入国家立法，其中82个国家进一步明确了受益期限，多为6—23个月。[注] 数据来源：根据ILO Working Conditions Laws Database-Maternity Protection数据库资料整理，http://www.ilo.org/travdatabase 第183号公约规定为母乳喂养目的而发生的工作中断应算作工作时间并获得相应的报酬。一些国家规定由社会保障制度付款，以避免增加雇主的直接费用，如安哥拉等。在工作场所提供包括喂奶设施等在内的政策支持将促使更多女性在产后及时返回就业岗位。第191号建议指出在切实可行的情况下，应在工作地点或工作地点附近提供适当卫生条件的护理设施，159个国家中有50个国家立法中做出此项规定。[注] 数据来源：同上。
父母并没有选择重返工作岗位的真正自由，除非儿童保育机构方便、负担得起且质量符合父母的偏好。[注] United Nations Development Programme and ILO, “Maternity Protection in the Context of Work-life Reconciliation for Men and Women,Comparative Analysis of Three European Countries’Maternity Protection Systems”,May28,2011,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--urope/—ro-geneva/--sro-moscow/documents/publication/wcms_312505.pdf, 2018-08-19. 国家资助或补贴的托儿服务是在适当的产假和陪产假结束后连续的家庭友好型支持措施的核心部分。可负担的高质量儿童照护服务对于促进母亲重返工作岗位可发挥关键性作用。[注] International Monetary Fund (IMF), “Women, Work, and the Economy: Macroeconomic Gains from Gender Equity”, December 1,2013. http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2013/sdn1310.pdf, 2018-11-16. 29个国家立法中规定提供儿童照护或托儿设施。意大利则采取创新性的政策自2013年起女性可在产假结束后最长6个月内领取代金券以支付给保姆或托儿中心。OECD国家2010年3岁以下儿童参加正规托儿服务的比例平均达33%。[注] 数据来源：OECD,OECD Family database , http://www.oecd.org/els/family/oecdfamilydatabase.htm.
三、生育保障制度的国际改革趋势
为充分发挥生育保障对于加强女性生育保护及促进两性平等的重要作用，世界各国的生育保障制度主要体现出以下改革趋势。
向孕产妇提供医疗保健服务和带薪产假是生育保障的基本内容，除此之外，为更好地保障产妇健康、收入能力及实现性别平等的目标，国际劳工组织《产妇保护公约》及各国生育保障立法中所包括的生育保障内容不断充实丰富并覆盖产前、分娩、产后整个过程，见表2。
(一)普遍通过立法将生育保障纳入社会保障体系以取代雇主责任体系
面向孕妇或处于哺乳期的女性提供工作场所健康保障也是生育保障的重要内容，世界许多国家基于国际劳工组织第183号公约及191号建议在其立法中做出规定，见表7。
雇主责任制的主要问题在于由雇主直接承担产妇的经济成本，往往造成雇主的双重负担(支付产假期间女工的工资和替代费用)，因而雇主可能对女性施加压力要求其尽快恢复工作，损害生育女性及其子女的健康；或寻求理由解雇怀孕雇员，甚至根本不雇佣育龄女性。即由雇主承担全部直接产妇保护的福利费用，将对雇用、保留和提升女工产生重大阻碍。而用社会保险机制替代雇主责任制，可严格限制雇主对于生育保障的直接责任，有利于消除女性就业障碍增加女性就业机会，对实现劳动力市场中的性别平等至关重要。如在约旦，由雇主责任计划向生育保险计划的转变使正规私营部门劳动者中育龄女性的人数增加30%。[注] ILO,World Social Protection Report 2017-19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, Ibid.,p.145.
(二)通过多元集合型融资计划进一步扩大生育保障的覆盖范围
虽然世界各国已普遍通过立法确立生育保障制度，但从有效覆盖率来看目前世界上仍有58.9%的新生儿母亲并未实际获得产妇现金福利。[注] ILO,World Social Protection Report 2017-19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, Ibid.,p.31. 缴费型社会保险计划主要覆盖的是有缴费记录的正规就业者，从事非正规就业是造成覆盖不充分的主要原因。为扩大覆盖率，国际劳工组织第183号公约要求通过基于家计调查的社会救助计划向那些无资格享受缴费型福利的女性提供生育保障。目前越来越多的国家通过非缴费型的社会救助方案，向低收入居民或非正规就业者提供产妇现金福利以扩大产妇保护的覆盖面，如印度、秘鲁、孟加拉国、埃塞俄比亚、多哥和坦桑尼亚等国向农村地区的贫困女性、城市低收入哺乳母亲提供产假补助和现金津贴福利。除社会保险和社会救助，还可以通过由税收融资的公共资金实现生育保障的全面覆盖，如澳大利亚和新西兰等。目前已有141个国家通过包括社会保险、社会救助、全面性的受益计划等在内的多元集合型融资计划向产妇提供现金福利。[注] Ibid.,p.28. 国际劳工组织的研究表明与其他社会保障部门相比，为生育保障提供资金的成本较低。即使在最贫穷的国家，向怀孕或哺乳期的低收入和弱势女性提供产妇福利财务上也是可负担和可行的，而且有利于社会和经济发展。[注] ILO,Maternity and Paternity at Work :Law and Practice across the World , Ibid.,p.116.
带薪产假的受益期限和收入替代水平是评估产妇保护程度的重要因素。产假期限过短女性在分娩后尚未完全恢复即过早返回工作岗位，将对女性及其子女的健康带来不利影响，并可能迫使女性退出工作岗位，影响女性的就业市场参与。产假期间的收入替代水平是否充足直接关乎到产妇及其子女的健康、营养和福祉，现金福利足够有效，有助于女性及其子女有尊严地生活，避免贫困风险。国际劳工组织第183号公约的指导原则是现金受益的水平应确保女性能够使自身及其子女保持在适当的健康状况和生活水平。随着时间的推移，孕产妇保护标准逐步提高。1994年至2013年期间，35个国家延长了带薪产假的期限，提供14至17周假期的国家占比由29%增加到37%，提供至少18周假期的比例由9%增加到14%。[注] Ibid.,p.11. 许多国家通过立法允许或延长多胞胎、早产等特殊情况下的产假期限。同期有20个国家提高了产假期间的现金受益水平。同时考虑到即使工资替代率达到三分之二，某些非典型或低收入女工的受益水平仍可能低于国家最低工资标准，芬兰、葡萄牙等国家规定所有受雇女性均有权获得有保障的最低水平的产妇现金福利。
他们在街口一家露天餐厅吃饭，虽然暮色已深，空气仍炎热。在西方人密集的老城区，这家餐厅很有口碑，座位全满。晚餐是青木瓜沙拉、烤鱼、手抓糯米饭。他是擅长肢体和口头表达的活跃健壮的男子，思维习惯直接有效的秩序和模式。他们之间的交流显然有障碍，各自话题独立疏远。她的内心有他无法进入和理解的部分，虽然英文娴熟，也不过是自说自话。但这没有阻挡他们在异乡初识气氛愉悦的进展。差异带来的刺激，她让他着迷。
(三)提高女性带薪产假的受益期限和现金受益水平以保障受益的充足性
总而言之，双源CT引导下，相较于普通CT而言，实施经皮穿刺活检术的安全性、准确性更高，随着现代医疗设备的不断完善和更新，双源CT引导下对胸腹部占位性病变患者实施经皮穿刺活检术，必然会在临床中进一步得到广泛应用。
(四)立法赋予父亲休假权并通过多元机制设计提升父亲的休假率
天葬师实在太苍老了，那骷髅一般的身子，似乎随时都会被山风掀上天。他一步一步地走，颤颤巍巍地，宽大的黑色羽袍，像黑鹰迎风鼓起的翅膀。
(五)进一步丰富生育保障的内容提供从产前到产后的全过程保障
● 应急联动。从自控联动和降低安保压力的角度看，处理紧急事件仅靠视频监控是远远不够的。因此，视频监控需要与报警、门禁、对讲等设备或系统根据预设的策略进行联动，实现及时响应，发现隐患、降低危害，从而提升安保水平。
(六)完善机制设计使生育保障与就业市场性别平等目标之间相辅相成互为促进
就业市场的反歧视立法保护是生育保障不可或缺的重要组成部分。自1919年国际劳工组织第一份产妇保护公约以来，就业保护一直是生育保障的一个基本要素，并且仍然是劳工组织2000年最新产妇保护公约(第183号)的关键条款。反之，孕产妇保护也被视为是实现女性权利和两性平等的必要前提。[注] ILO,World Social Protection Report 2017-19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, Ibid., p.29. 2009年第98届国际劳工大会甚至认为加强生育保障是实现工作中两性平等的关键。当然，通过生育保障促进就业市场的两性平等有赖于良好的生育保障机制设计，包括由社会保险等集合型融资计划替代雇主责任制；鼓励男性休陪产假和育儿假；提供女性重返工作岗位后的喂奶便利及社会化的儿童照护服务等。
四、借鉴国际经验我国生育保障制度改革建议
我国于20世纪50年代初开始建立生育保障制度，1994年《企业职工生育保险试行办法》、2010年《社会保险法》、2012年《女职工劳动保护特别规定》等法律法规的颁布实施规范并推动了我国生育保险制度的发展，对于保障女性的生育权益发挥了积极作用，但我国当前的生育保险制度并未向广大女性提供充分的生育保障覆盖，尚未发挥生育保障应有的多方面职能。因而，在积极构建“生育友好型”社会背景下，借鉴生育保障制度的国际改革经验，我国生育保险制度改革主要应包括以下方面：
(一)通过真正意义上的社会保障体系替代雇主责任为生育保障提供融资
通过社会保险替代雇主责任为女性产假期间的现金福利提供融资是目前国际通行的做法。社会保险体系下的生育保障通常由雇主、雇员共同缴费出资。我国《社会保险法》虽然明确将生育保险纳入社会保险的范畴，但规定用人单位是唯一的缴费主体，职工个人无缴费义务。即我国生育保险从形式上看实现了社会统筹，为社会保险形式的生育保险，其实质仍为雇主责任制，只不过雇主不是直接承担本企业员工的生育福利支出，而是由社会全体雇主承担全部支出。个人责任的缺失，不利于保护女性在劳动力市场中的平等地位，难以保障女性的平等就业权。因而我国有必要借鉴国际经验在社会保险法中明确雇员的缴费义务，真正实现生育保障由雇主责任向社会保险制度的积极转变。
(二)通过多元集合型融资计划实现生育保障的全民覆盖
生育保障是一项基本人权，每一个公民都拥有平等享受获得生育保障覆盖的权利。但总体来看，我国的生育保险基本上仍是一种职工生育保险，其覆盖的对象主要为城镇就业女职工。虽然《女职工劳动保护特别规定》进一步扩大了生育保险的适用范围，但城镇灵活就业女性、未就业女性、失业女性、农村女性、非婚生育女性等仍被排除在覆盖之外。国际劳工组织的统计数据显示2015年我国仅有15.1%的新生儿母亲实际获得产妇现金受益。[注] ILO,World Social Protection Report 2017-19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, Ibid., p.243. 2017年，我国女性参加生育保险的人数为8428万人，仅占参加基本医疗保险人数的16.4%。[注] 中国人力资源和社会保障部：《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201805/W020180521568486691826.pdf, 2018-12-18. “进一步扩大生育保险覆盖范围，提高参保率”是《中国女性发展纲要》(2011—2020年)的重要发展目标之一。扩大生育保障覆盖面国际通行的做法是实施包括社会保险、社会救助、税收融资的全面覆盖等在内的多元集合型融资计划。当前，我国基本医疗保险制度已基本实现全覆盖，可以以医疗保险和生育保险两险合并为契机，以城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度为依托，进一步扩大生育保险的覆盖范围，对于灵活就业者、未就业或失业女性、农村女性、女大学生等特殊群体通过结合个人缴费、政府补贴、定额补助、社会救助等多元筹资方式将其纳入覆盖和受益的范围，以实现生育保障的全民覆盖。
(三)完善受益期限和受益水平立法以保障受益的充足性、公平性
带薪产假的受益期限及现金受益水平是影响女性产假受益充足性的两个基本因素。2012年颁布的《女职工劳动保护特别规定》将法定产假期限由原来的90天延长至98天，达到国际劳工组织第183号公约不低于14周的最低标准，但对比国外的带薪产假标准我国尚处于偏低行列，可考虑进一步延长至第191号建议的18周。从现金受益水平来看，我国《社会保险法》规定“生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发”，从这一规定看现金受益的工资替代率达100%，符合国际劳工组织工资替代率三分之二以上的规定，但其计算基数为用人单位上年度的职工月平均工资，并未明确“工资”为“基本工资”还是“全部工资”。在实际操作中，用人单位为节省成本，往往以扣除奖金、各类津贴、补助后的基本工资作为计发标准，致使该受益标准相对于实际工资的替代率远低于100%，即支付标准过于模糊造成生育津贴实际保障不足。而且生育津贴按职工“所在用人单位”上年度职工月平均工资计发，且无下限规定，严重削弱了欠发达地区、收入不稳定或整体工资水平较低的中小企业女职工的生育保障程度，导致不同用人单位生育津贴的数额差距较大，不利于社会公平。因而有必要进一步完善生育津贴的受益水平规定以保障受益的充足性、公平性。
(四)立法明确赋予父亲的休假权并鼓励父亲积极休假
向父亲提供陪产假和育儿假有助于促进男女在家庭和就业市场中的两性平等。通过国家立法向父亲提供并鼓励休假已成为国际社会的普遍做法，但目前我国多数省、自治区、直辖市的陪产假相关规定主要见于当地的人口与计划生育法规中，而在国家立法中并未对男性的陪产假做出明确规定，各省的职工生育保险办法中也鲜有关于陪产假的内容，同时国家立法和地方性生育保险办法中关于男性休育儿假的立法也处于空白状态。因而，我国未来有必要完善生育保障的国家立法明确赋予父亲的育儿休假权，并通过多元化的机制设计鼓励父亲积极休假，以更好的实现生育保障对于促进性别平等可发挥的重要作用。
近年来，我国在积极加强现代化经济建设的过程中，不断加深了对心理资本的研究力度，目前包含包容宽恕、谦虚沉稳、尊敬礼让等在内的人际型心理资本和乐观希望、自信勇敢、奋发进取等在内的事务型心理资本是我国广泛认可的心理资本维度。
(五)提供有品质、可负担的社会化儿童照护服务
儿童照护服务对于提高女性的劳动力市场参与具有重要的正面影响。[注] Orozco Corona,M.E.and Gammage, S., “Cash Transfer Programmes, Poverty Reduction and Women’s Economic Empowerment: Experience from Mexico”, August 23, 2017,https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---ilo_aids/documents/publication/wcms_571096.pdf, 2018-09-03. 近年来，作为实现工作家庭协调的主要途径，儿童保育服务得到各国越来越多的政策关注，已构成生育保障的重要组成部分。目前我国已进入低生育率和人口快速老龄化阶段，2016年起正式实施的“全面二孩”政策是一项关乎长远的重大人口发展战略，但可负担的社会化儿童照护服务的严重缺乏必将加重女性的生育负担，致使大量适龄女性“不敢生”，直接影响全面两孩政策的落地。儿童保育设施被认为是低生育率的一种补救措施，因为从劳动力市场和职业发展的角度来看，它降低了生育成本。[注] United Nations Development Programme and ILO, Maternity Protection in the Context of Work-life Reconciliation for Men and Women,Comparative Analysis of Three European Countries’Maternity Protection Systems,Ibid.,p.20. 因而，提供高质量、可负担的社会化儿童照护服务应成为当前全面二孩政策背景下一项有待积极推动的重要“生育友好型”生育保障政策。
(六)完善立法加强对生育女性的就业反歧视保障
加强孕期和哺乳期女性的就业市场反歧视保护也是生育保障不可或缺的重要组成部分，国际劳动组织及多国劳动就业法律均对此做出精细的立法安排。当前我国《劳动法》中虽然规定对女职工实行特殊的劳动保护措施，但立法粗略，如《劳动法》《劳动合同法》中规定女职工在孕期、产期、哺乳期内用人单位不得解除合同，而国际通行的做法是将该期限延长至哺乳期后的一段时间，并在立法中明确延长的期限。而且各国立法还普遍规定辞退员工的举证责任应归于雇主，为女性免受歧视性解雇提供切实的法律保护，而我国劳动法中并未指定由谁来承担举证责任。因而有必要进一步细化我国劳动就业立法切实加强对生育女性的就业反歧视保障。
International Reform Trends and Enlightenments of Maternity Protection System
Hao Junfu Guo Ruixin
Abstract ：Maternity protection contributes to the health, nutrition and well-being of mothers and children as well as gender equality in the employment market. In order to better play the multiple roles of maternity protection, in recent years, the worldwide maternity protection system has shown the following main reform trends:1)universally incorporating maternity protection into the social security system through legislation to replace employer responsibility system; 2)further expanding the coverage of maternity protection through multiple collective financing schemes; 3)improving women's paid maternity leave beneficiary period and cash benefit level to ensure the adequacy of benefits; 4)increasing the rate of paternity leave and parental leave for fathers through various mechanism designs; 5)further enriching the contents of maternity protection to provide a full range of protection from pre-natal to post-natal; 6)improving the mechanism design to achieve mutual promotion between maternity protection and gender equality goals. Under the background of construction “fertility-friendly society”, the experience of above reforms can provide important reference for the legislative improvement and mechanism design reform of China’s future maternity insurance system.
Key words : fertility-friendly society; maternity protection; gender equality; maternity leave; paternity leave; parental leave
作者简介： 郝君富，经济学博士，对外经济贸易大学保险经济学院副教授、硕士生导师;郭锐欣，经济学博士，对外经济贸易大学保险经济学院副教授、硕士生导师。
中图分类号 C923
文献标识码 A
文章编号 1005-3492( 2019) 06-0136-15
责任编辑： 郭洪
标签：生育友好型社会论文; 生育保障论文; 性别平等论文; 带薪产假论文; 陪产假论文; 育儿假论文; 对外经济贸易大学保险经济学院论文;