中国的财政分权与教育发展，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、有限财政分权和教育发展：一个分析框架
近年来，国内外学者对中国事实上的分权体制给予了高度关注，并认为中国改革开放以来的经济发展本质上得益于这种分权所释放的能量（Montionla，Qian和Weingast，1995；Qian和Weingast，1996，1997；Jin，Qian和Weinagast，2005；张晏，2005；周黎安，2004，2007；周业安和章泉，2008等）。那么财政分权也必然会导致包含教育在内的社会福利的增进。但为什么现有的一些研究发现，分权反而阻碍了教育的发展呢？对此，笔者早期的研究认为，这和分权体制下地方政府的竞争策略有关（周业安，2003；周业安等人，2004）。本文进一步认为，财政分权是否有利于教育水平的提高关键在于分权是否规范、程度是否合理。图1给出了一个财政分权和教育发展的分析框架。
图1 财政分权与教育发展关系图
从图1可以看出，如果财政分权是规范的，从收入上来看，财政分权的提高使地方政府可以支配更多的资源，教育部门相应的也可能获得更多的经费，自然有助于教育水平的提高；从支出角度来看，一方面，由于教育（特别是义务教育）是一种公共品，缺乏排他性和竞争性，具有很强溢出效应，因此即使本地政府不提供教育供给，居民也可以从相邻地区获得相同的教育，这样导致一些地方政府可能采取“搭便车”的行为，降低本地的教育投入，将本应用于教育的经费投入到其他基础设施的建设上，致使教育供给不足。另一方面，教育也可能产生攀比效应，因为教育作为公共品受到当地居民的密切关注，提高教育投入可以获得更多的选票；同时在合理分权的前提下，地方政府对教育的付出能够被准确的考核，所以地方政府就有很强的攀比心理，希望本地区的教育水平高于其他地区，从而为提高政绩而增加对教育的投入，甚至导致教育供给过量。
但我国1994年的分税制改革尽管在一定程度上建立了制度化的政府间分权体系，但整个分权制度从本质上看是有限的、不规范的，各级政府之间责权利的设置存在一定程度的不匹配与不合理。比如地方政府不享有独立的税权；居民缺乏有效的用脚投票和用手投票权；多级政府体系下的相对绩效考核制度（周黎安称之为“锦标赛式的官员晋升模式”）等等。如果财政分权是不规范的，即各级政府关于责权利的设置不合理或者不匹配，那么从收入角度看，地方政府不能获得独立的税权，也就是说地方政府不能根据本地的特点设立税种、税率，使地方政府的收入低于应有的水平。在低位的财政收入水平上，地方政府不能够担负起促进经济增长和提高社会服务质量的双重任务。这一点在我国贫困省份表现的十分明显，这些地方政府可支配收入有限，只能牺牲教育来维持必要的行政运转。从这种意义上讲，收入角度衡量的财政分权水平的提高对教育水平的提高有促进作用。而从支出角度看，不规范的财政分权意味着“用手投票”及“用脚投票”不再适用，而且地方政府对教育投入的绩效不能被准确考核。“用手投票”和“用脚投票”机制失效，会破坏地方政府与居民之间的双向选择，从而减弱了地方政府之间的竞争，而无外在“压力”的地方政府自然不会产生“攀比心理”。缺乏提高教育投入的激励，教育品的提供会大幅度降低。进一步的，地方政府对教育的投资不能被准确考核也导致地方政府缺乏对教育投入的内在动力，从而倾向于采取短视行为，将有限的可支配财政收入大量投入到改善投资环境等基础建设上，结果进一步加剧了教育财政支出的匮乏。总的来讲，不规范分权的情况下，支出衡量的财政分权水平的提高对教育水平的提高有负面作用。
从以上分析来看，正是我国有限的财政分权导致了教育投资不足和教育财政体制不合理情况的发生。具体来看，一是绝对数量上教育财政支出欠缺——地方政府更多偏向建设性支出（傅勇和张晏，2007）。二是政府支出偏向见效快的高等教育，对基础教育投入不足。可见，我国教育发展中出现的问题根源在于特定的有限财政分权体制。在后面的实证分析中，本文会从不同等级的教育入手，分析收入和支出两种角度衡量的财政分权对各级教育水平的影响程度，同时也考察影响我国教育水平的其他可能因素。我们的经验实证结果支持上述判断。
二、数据来源、指标选取说明
本文主要使用1978～2006年省级面板数据进行实证分析。数据主要来源于《中国统计年鉴》、《新中国50年统计资料汇编》、《中国财政年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》以及各省历年的统计公报。因为重庆市在1997年才成为直辖市以及1985年之前四川数据缺失比较严重，所以本文将重庆市1997年之前及四川省1985年之前的样本剔除。
本文用于检验教育水平与财政分权的基本方程为：
由于“师生比”能够有效地刻画地方政府对教育的投入力度，并且为体现政府对不同等级教育支持力度的差异，本文选取了高校师生比、中学师生比、小学师生比3个指标作为被解释变量。FD表示财政分权度，是本文研究的主要解释变量。以往的研究中出现了从不同维度衡量财政分权的多种指标。如用地方政府财政收入和财政支出占整个政府财政收入和财政支出的比例来衡量财政分权的程度；用省级政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权，用省级政府的预算财政支出占政府财政总支出的比率测度财政分权；用省级政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权，即根据省级政府提留了多少财政收入增加额来衡量其财政分权水平等等。乔宝云（2002）、张晏（2005）、周业安和章泉（2008）等人已经讨论了各种指标的优劣，按照他们的定义，并考虑本文的研究目的，我们采用fd1（各省人均财政收入/全国人均财政收入）和fd3（各省财政收入/全国财政收入）来衡量财政收入方面的分权；而采用fd2（各省人均财政支出/全国人均财政支出）及fd4（各省财政支出/全国财政支出）来衡量财政支出分权。
三、检验结果
和乔宝云等人（2006）的研究不同，我们不仅要检验支出分权对教育发展的影响，而且还要讨论收入分权的影响，因为在有限分权的制度下，收入和制度分权是不对称的，因而作用可能会有差异。同时，伴随着财政分权体制的变革，地方承担教育职能的范围也在不断变化，特别是《义务教育法》的实施，在政府职能层面上把义务教育和其他教育区分开来。可以预见，财政分权通过影响地方政府行为，可能会对不同层级的教育产生差异性影响。因此，本文将分别讨论财政收入和支出分权对各级教育的可能影响。
考虑到各地区存在个体特征，譬如部分省份有重视教育的传统，为排除这些不可观测因素的影响，本文采用固定效应模型，并且本文也对此进行了Hausman检验，结果拒绝了随机效应模型。此外，由于各地区存在历史背景、文化传统差异，仅采用单一的分权指标可能会导致衡量某些省份的分权程度时产生偏差，因此本文采用多种分权指标综合衡量。为全面考察财政分权与教育的关系，本文分3个时间阶段对财政分权和经济增长之间的关系进行检验。首先进行的时间跨度为1978～2006年；然后是对分税制实施前后财政分权与教育水平的关系进行检验，考虑到1994年的特殊性，我们把该年剔除，这样就分为两个时期进行检验，分税制实施前的1987～1993年间以及分税制实施后的1995～2005年间，这样有利于观察分税制的影响。
（一）财政收入分权及财政支出分权与师生比
如前所述，当地方政府财政收入分权程度提高，从而享有对更多资源的支配权时，可能对教育水平的影响是正向的；而在财政支出分权方面，本文与乔宝云的研究结论类似，在既定可支配资源下，地方政府支出分权程度提高却不利于教育水平的提高。
从表1和表2的回归结果来看，收入分权和财政分权对师生比的影响在5%的显著性水平下是显著的，对高校和中学教育而言，无论哪种方式衡量的财政分权对提高师生比都有明显的影响，其中财政收入分权有促进中学和高校师生比的效果，而财政支出分权制约了中学和高校师生比的增长。
表1和表2显示，收入分权方面，人均各省财政收入占总财政收入的比重（fd1)每提高一个百分点，高校师生比就会上升0.02个百分点，中学师生比上升0.002个百分点；而用总量衡量的收入分权水平fd3促进教育水平提高的效果更为明显，当地方收入占全国财政收入的比例提高一个百分点，高校师生比会上升0.9个百分点，中学师生比上升0.12个百分点，教育水平整体上也有所提高。支出分权对教育水平影响则为负，地方政府人均财政支出占全国人均财政支出的比重（fd2)每提高一个百分点，即在人均水平上地方政府多支配1%的本地财政资源，就会减少财政投入到教育的投入比重，教育经费不足使高校师生比下降了0.02个百分点，中学师生比下降了0.003个百分点；而同样衡量财政支出分权的fd4对师生比的影响更加明显，它每提高一个百分点，高校师生比会明显下降0.69个百分点，但它对中学师生比的影响是不显著的。这说明，从财政分权的角度看，如果要激励地方政府更多投入教育，那么就需要考虑增加地方政府的收入权，降低其支出权。
但我们的结果也显示，各种财政分权对小学师生比的影响是不显著的，这主要是因为我国的义务教育基本上得到普及，小学师资基本饱和，因此就反映为小学师生比这一指标对财政分权不敏感（具体结果参见笔者的同名工作论文）。
（二）其他控制变量与教育水平的关系
在所有控制变量中，教育水平与人口自然增长率呈现显著的正相关关系，即人口增长加剧与师生比提高是相伴随的；师生比与第一产业所占比重显著的负向关系则说明我国产业结构合理化对教育水平提高有积极作用；师生比与性别比呈显著负相关，一种解释是部分地区的居民可能存有性别歧视，女性接受教育较少，而师资水平具有“粘性”，因而就出现了高师生比的状况；另一种可能由于女性较多的地区生育率较高，进而师生比较高。
同时，我们可以注意到教育水平对GDP增长率的回归系数不显著，说明我国的教育发展并没有与我国的经济增长同步，这也是我国教育发展不合理之处。此外，fdi[,it]的系数也不显著，因为我国教育对外资基本上尚未开放，因此外商直接投资对我国教育水平没有直接影响。
（三）进一步讨论分税制的影响
为明确财政分权对教育水平的影响效果，本文进一步考察我国1994年分税制改革前后财政分权与教育关系的变化，分别用1987～1993年、1995～2005年的高校师生比和中学师生比对财政收入分权（fd1）及财政支出分权（fd2）进行回归。回归结果显示，1994年之前高校师生比与财政收入分权呈现显著的正向关系，但效果较小。而分税制改革后财政收入分权的促进作用明显增强；在检验中学师生比时，虽然fd1系数不显著，但仍然为正并且在分税制改革后有明显提高。
1994年之前，财政支出分权对教育水平的提高有抑制作用，但分税制改革后财政分权能够显著促进教育水平的提高；虽然中学师生比与财政分权的关系由1994年之前的不显著为正变为改革后显著为负，但GDP增长率的系数由负转为正，说明分税制改革促使我国教育水平与国民经济发展同步提高。因此，分税制改革在一定程度上有利于我国教育水平的提高，即分权体制的合理改革改善了我国教育水平与财政分权的关系，实现了财政分权对教育发展的促进。
四、结论
本文通过对1978～2006年、1987～1993年、1995～2005年3个阶段的省级面板数据，利用固定效应模型分析了我国财政分权对教育水平的影响，得到以下主要结论：第一，收入角度的财政分权对我国教育水平提高具有显著的积极作用，而支出角度的财政分权明显不利于我国教育的发展，说明我国财政分权尚不规范。第二，地方政府对不同等级教育的“偏好程度”导致了高等教育对财政分权反应敏感，中学教育次之，而小学教育几乎不受财政分权影响。这种教育类别的偏向和我国的有限财政分权以及相对绩效考核制度有关。第三，我国教育发展与经济增长不同步。第四，我国产业结构优化能够促进我国教育水平的提高。
基于本文结论，我们认为要从根本上提高我国教育水平，就必须规范我国的财政分权。首先要通过公共财政体制的建立，确保“用手投票”和“用脚投票”机制有效，即居民能够向政府表达自身对社会服务的需求，而且各地区政府之间应存在适度的竞争。其次，要适度收紧地方政府的支出权力，适当扩大地方政府的收入权力。再次，在相对绩效考核制度中把社会性支出和公共品供给作为核心指标，弱化GDP的作用。此外，优化产业结构会有利于我国教育水平的提高。