自卫权与主权——军事打击恐怖主义活动的法理基础，本文主要内容关键词为：恐怖主义论文,法理论文,主权论文,军事打击论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界各国政府一直倾向于将恐怖主义活动看作一种刑事犯罪。所以，如果一项恐怖案件不涉及其他国家，各国基本上按照国内的刑法处理。如果案件涉及某一外国，则处理起来就相当麻烦。洛克比空难后，相关各国花费无数经费，调动各种外交、经济、政治、法律手段，耗时十几年，以期将肇事者绳之以法，当事国由于利比亚拒绝国际司法合作，司法手段便无能为力。在洛克比空难后，西方国家对利比亚实施长达十余年的各种制裁，最终迫使利比亚把嫌犯交由国际法庭审判。但这种对付恐怖主义的司法实践谈不上什么效率。人们只能慨叹正义来得太晚。如果再加上国与国谈判过程中的讨价还价，妥协让步，那么正义在得到伸张时就已经不知道打了多少折扣了。
这里似乎有一个陷阱，即把恐怖活动界定为一般的刑事犯罪，并试图以法律手段最终解决问题。一旦陷入此陷阱，恐怖主义问题便无从解决。因为它混淆了恐怖主义与一般刑事犯罪的界线：一般刑事犯罪主要是针对个人的犯罪行为，但恐怖主义却是针对某个政治群体的集体犯罪行为。恐怖组织是某种政治势力的一部分，它们有着坚定的意识形态、严密的组织形态、明确的政治目的、背后尚有国家力量的支持。国际间的司法合作根本没有能力解决这样复杂的问题。
9·11恐怖袭击是一个转折点。自此美国政府始明确地将恐怖活动界定为战争行为，并为国际社会广泛接受。对恐怖活动的重新界定，意味着国际间将不再主要靠司法手段解决恐怖犯罪问题，军事打击将会成为对付恐怖活动的主要手段。这是一种现实主义的做法，它不再依靠那种毫无效率的司法手段，转而依靠更有效率的战争手段。司法手段可能不会被完全抛弃，但只是起到辅助作用。但实施战争手段以后，会带来另一个问题，即恐怖分子应当交由国际法庭按国际法审判，还是应当交由受害国的法庭按受害国的国内法审判?按照以往的惯例，如果把恐怖活动看作一般刑事犯罪，嫌犯应当交由受害国的法庭按受害国的法律审判；如果把恐怖活动作为战争行为，则恐怖分子当交由国际法庭按照国际法审判。因为他们是战争罪犯，而非一般的刑事罪犯。传统上讲，一国的国内法并不适用于审判战争罪犯。但在类似于9·11恐怖犯罪的案件中，把恐怖分子交由国际法庭审判似乎在司法管辖权上会造成疑问。因为案件发生在美国国内，似乎美国法庭对这起案件拥有充分的司法管辖权。迄今为止，国际社会尚未对此类案件的司法管辖权问题达成共识，也没有成功的先例可循。这是由对恐怖主义活动的重新界定造成的新的法律问题。如果国际社会不完全抛弃法律手段，迟早会遇到这个问题。司法管辖权是一个程序公正的问题，它涉及恐怖嫌犯是否得到公正审判，也涉及正义是否能够真正得到伸张的问题。
虽然现在国际社会基本达成共识，支持美国对恐怖组织和窝藏恐怖组织的国家实施军事打击。但这种针对恐怖主义的战争行为，在国际法中尚没有明确的规定。虽然国际法规定恐怖犯罪是一种罪行，但对包庇恐怖分子的政府行为是否属于犯罪却语焉不详。如果某国政府包庇恐怖组织不属于犯罪，那么对该国的军事打击便是一种非法行为；如果某国政府包庇恐怖分子属于犯罪，那么该国政府首脑是否应该交由国际法庭审判?适用的法律是什么?这是9·11之后出现的一个新问题。这个新问题根源于一个非常古老的政治事实，即在国际恐怖主义和一般刑事犯罪之间存在一个本质上的不同，国际恐怖主义的最大特征在于其政治性，而一般刑事犯罪则仅仅依照国内法就可以得到确认并施加相应的惩罚。
联合国曾经通过多项宣言与决议，试图以政治、经济、法律、外交等手段解决国际恐怖主义问题。但是这些决议的执行情况不容乐观。过去十几年间，国际恐怖主义活动之所以进入高潮，而国际社会对此却一筹莫展，一个重要原因就在于国际社会缺少一种富有成效的、高效率的打击恐怖主义的手段。
9·11事件是一个转折点，此后，通过联合国安理会的一系列决议，国际社会基本达成共识，即承认以军事手段打击国际恐怖主义活动的正当性。恐怖主义这个老问题至此有了新的解决途径。9·11事件与其他国际恐怖活动在手段上并无两样，所不同的是此次攻击造成的损失远大于有史以来的任何恐怖事件。美国行政当局随即宣布此次恐怖攻击为战争行为。把恐怖攻击界定为战争行为意味着美国将以军事手段进行反击，也意味着此次攻击以及此后美国的反应，如果不是进入全面战争状态的话，至少可列入军事冲突的范畴。
随之而来的一个问题是：将国际恐怖主义袭击界定为战争行为是否恰当?此次攻击之所以被界定为战争行为，在很大程度上不是因为此次攻击的手段，而是因为此次攻击造成的后果。这次恐怖袭击造成的生命和财产损失甚至超过一场大型战役的损失。但是，除此之外，此次恐怖主义袭击之被界定为战争行为，是否尚有其他的理由?如果只是依据后果的严重性而将此次恐怖活动界定为战争行为，似乎在法理上缺少说服力。团伙犯罪也会造成大量的生命财产损失，但没有国家把团伙犯罪界定为战争行为。而且，象恐怖主义活动一样，团伙犯罪也可以具有国际性，但跨国犯罪仍然被视为刑事犯罪，而不被视为战争行为。
然而，国际恐怖主义和跨国刑事犯罪却有着本质的区别，这种区别从根本上讲既不在于它们利用的手段，也不在于它们制造的后果，而是在于国际恐怖主义活动具有明确的政治性。各种国际恐怖组织的背后乃是不同的政治势力，恐怖活动只是达到某种政治目的的手段。换言之，恐怖组织只不过是附在某种政治势力这张皮上的毛。正是国际恐怖主义强烈的政治性使恐怖活动有别于任何刑事犯罪，这种政治性也是此次恐怖袭击能够被界定为战争行为的重要法理基础。
同样，将军事打击的目标从恐怖组织本身扩展到那些庇护或支持恐怖分子的国家，也必须以恐怖主义的政治性为法理依据。国际恐怖主义活动不是出于个人恩怨的仇恨犯罪，而是某种政治势力出于政治需要以恐怖手段进行的政治对抗。对抗的双方不是依照刑事犯罪所能界定的“私敌”，而是只有在战争状态下才存在的“公敌”。个人之间的对抗、个人与政府的对抗、民间团体与政府的对抗、甚至阶级间的对抗均难以达到敌对的战争状态，唯有政治对抗才能达到战争状态。若看不到国际恐怖主义后面的这种政治对抗，便难免把恐怖主义归类于一般刑事犯罪。而这种归类恰恰是建立在一种错误假像的前提上：即国际恐怖主义活动是出于恐怖分子对某些国家的个人仇恨。恐怖分子的私仇只是进行恐怖活动的个人动力，但是恐怖分子依靠个人的私仇并不能建立起庞大的国际恐怖网络。国际恐怖组织的建立和运行必须依靠超越恐怖分子私仇的政治势力。这种政治势力既可以是一个国家内的政治派别，也可以是一个政府。9·11之后，国际社会在对付恐怖活动问题上的真正突破在于，把打击国际恐怖主义的对象由恐怖组织本身扩展到恐怖组织背后的这种政治势力，即把庇护或支持恐怖活动的那些国家同样作为军事打击的目标。
联合国一向奉行国家间主权平等的原则，并认为这是世界和平的基础。但恐怖主义对这一原则提出了挑战，因为恐怖主义对国际和平构成了现实的威胁，而某些国家的政府则是这些恐怖活动的庇护者或支持者。如果恐怖活动对世界和平构成威胁，那么庇护和支持恐怖活动的那些国家的政府则同样对世界和平构成威胁。但即便这种逻辑成立，在对某些支持恐怖活动的国家实施军事打击之前，国际社会仍然面临一些棘手的问题。比如，恐怖活动的受害国对国际恐怖主义活动实施军事打击的法理依据，针对另一主权国家的军事行动对国家主权观念造成的挑战等等。
过去三年，联合国安理会曾经针对国际恐怖主义活动通过数项决议，其中两项决议是在9·11事件后通过的。9·11事件后的第二天，联合国安理会一致通过第1368号决议。此项决议比此前的决议有重大的实质性进展。其中以下几点值得注意：一，“决定利用一切手段打击恐怖主义行为造成的对世界和平与安全的威胁”；二，“承认《联合国宪章》所规定的单独或集体固有的自卫权利”；三，“呼吁各国紧急合作，将此次恐怖袭击的制造者、组织者和赞助者绳之以法，并强调那些资助、支持或窝藏此次袭击的制造者、组织者和赞助者的(国家)具有不可推卸的责任”；四，“表示随时准备采取一切必要措施反击2001年9月11日的恐怖主义袭击，并按照《联合国宪章》的职责打击一切形式的恐怖主义”。此项决议的关键之处不仅在于，“利用一切手段”的条文为在联合国的旗号下以军事手段打击国际恐怖主义活动铺平了道路，而且在于它依据《联合国宪章》第五十一条指出了军事打击国际恐怖主义活动的法理基础，即“单独或集体固有的自卫权利”。
2001年9月28日，联合国安全理事会通过第1373号决议，再次强调《联合国宪章》所确认并经第1368号决议重申的“单独或集体固有的自卫权利”，以及必须依据《联合国宪章》运用一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁。1373号决议比之前面两项相关决议有所突破的地方在于，它申明将“根据《联合国宪章》第七章采取行动”，并且具体规定了各国应进行国际合作打击恐怖主义的内容和办法。
第1368号决议和第1373号决议是否已经授权恐怖袭击的受害国对恐怖组织实施军事打击?这是两项决议引起最多争论的问题。然而，要理解这个问题，必须对安理会这两项决议做“政治语言学”的分析。联合国决议在语言运用上异常谨慎，以至于多有模棱两可之处。之所以如此，至少有两个原因：
其一，联合国安理会的决议(包括那些一致通过的决议)常常是各成员国讨价还价的结果，各个国家代表不同的政治势力发言，并将各自不同甚至相互冲突的意志表现在成文的决议当中。联合国安理会的决议代表的是各会员国的意志或意愿，而不纯粹以理性的推论按照国际法解决问题。在许多时候，政治的考量压倒法理的一致性。在反恐怖主义问题上，原则性的一致无法掩饰各国在具体问题上的分歧。尤其在涉及军事打击等敏感问题上，这种分歧会更加突出。当此之际，安理会除了通过某些在语言上模棱两可，可以包容不同理解，做出不同解释的决议，以供不同的国家和政治势力各取所需之外，似乎没有更好的办法。
其二，联合国安理会是一个政治机构，而非纯粹的立法机构，亦非纯粹的司法机构。因而，安理会决议的政治色彩往往多于法律效力。与那种立场鲜明的法庭判决书不同，它追求各方都能接受的结果。即使存在着永恒的正义，那也从不是联合国安理会关心的议题。另外，国际形势千变万化，安理会决议语言的模糊性也为联合国根据形势的发展适时调整政策留下了空间。
第1373号决议承袭了联合国安理会决议的语言学传统，导致各方对此项决议是否已经授权美国以军事手段打击恐怖主义活动得出完全相反的结论。无疑，各方的争论是安理会各会员国之间的争吵在联合国会场外的继续。但是，因为争论各方不再局限于那些以国家利益为最高原则的各国代表，也不必再顾及各种讨价还价的策略，所以这种争论往往有更强的法理性。要解释第1373号决议的内容，就象解释其他任何安理会决议的内容一样，必须从它已经讲清楚的地方入手。那么，这项决议在以军事手段打击恐怖主义活动的问题上已经明确地做出了何种决定?要回答这个问题并不难：决议对以军事打击恐怖主义活动的正当性做出了明确的规定，这反映在重申“单独或集体固有的自卫权利”以及“采取一切必要措施以确保本决议得到全面执行”等条款之中。“自卫权”和“一切必要措施”理当包括使用军事手段。因而，第1373号决议至少没有排除使用武力打击恐怖主义活动，在这种情况下，使用武力的正当性来自于“自卫权”以及全面执行联合国决议的必要性。这是此项决议以比较清晰的语言传达出的信息。一言以蔽之，此项决议清楚地确立了军事打击恐怖主义活动的正当性。
那么，第1373号决议是否授权美国对恐怖主义活动进行军事打击呢?决议的语言对这个问题是沉默的。这里的关键问题不在于“授权”与否。因为联合国的授权只是军事打击恐怖主义活动之正当性的来源之一，而非唯一来源。第1373号决议已经明白无误地确立了对恐怖主义实施军事打击的正当性，而且同样明白无误地确立了这种正当性既源于全面执行联合国决议的必要性，也源于“单独或集体固有的自卫权”。根据《联合国宪章》第五十一条，在联合国“采取必要办法，以维持国际和平及安全”之前，《联合国宪章》不应当被认为禁止行使单独或集体固有的自卫权利。因而，这里的关键在于联合国是否已经“采取必要办法，以维持国际和平及安全”。在联合国采取此类必要措施以维持国际和平与安全之前，美国可以正当地行使“单独或集体固有的自卫权利”。这种自卫权不需要联合国的授权，因为它是一种“固有的”或“自然的”权利。如果联合国安理会尚未以必要手段迫使恐怖组织停止活动，并将9·11恐怖袭击的策划者和赞助者以及支持他们的政治势力绳之以法的话，美国便可以正当地行使“单独或集体固有的自卫权”。因而，美国之军事打击恐怖组织以及庇护恐怖组织的国家的正当性并不依赖于联合国的授权，而是以《联合国宪章》第五十一条的“自卫权”为依据，因为联合国安理会第1368号决议和第1373号决议曾经表明“自卫权”适用于遭到恐怖袭击的情况。
无疑，这是对“自卫权”的一种新解释，表面上看，它似乎已经将自卫权从国际法的主体，即国家间扩展到国家与恐怖组织之间。但是实质上，自卫权仍然是国家拥有的一项固有权利，行使这项权利所针对的不仅是恐怖组织本身，而且还有庇护和支持恐怖组织的国家。所以，自卫权归根到底仍然没有超出国与国之间的关系，只不过传统上行使自卫权是在一国遭受另一国的军事打击之后，而现在只不过是恐怖袭击代替了传统的军事入侵而已。此处，只是发动攻击的手段发生了变化，而采取这些手段的主体，即国家并没有改变，因为恐怖组织并非独立于任何国家的主体，而是以那些庇护和支持它们的国家为依托。就此而论，国际恐怖主义的实质不是恐怖组织本身的问题，而是国家与国家间关系的问题。
因此，联合国安理会申明针对恐怖主义袭击的“自卫权”的两个决议，在实质上并没有扩展“自卫权”的适用范围，只不过是扩展了对一国针对另一国发动攻击的手段的认识。
自卫权使军事打击国际恐怖主义活动具有了法理上的正当性，但是如果军事打击的对象是另一个主权国家，那么这种法理上的正当性还依赖于另一个问题的解决。这就是国家主权的问题。
《联合国宪章》继承了《威斯特伐利亚条约》中的国家主权概念，强调各国的“主权平等”，即一国对内享有最高权力，对外则享有独立自主权。然而，主权从来就不是一个没有争议的明晰概念，也不是一个可以离开特定的语境而独立自存的概念。主权原则是近代民族国家兴起的产物，并通过国际法的形式得到确立，它必然受到国际法所规定的其他原则的限定和制约。国际条约既保护各签署国的主权，也对各国主权做出某些限定。比如，联合国通过制定各项武器限制条约，以避免无限制的军备竞赛，各国在签署这些条约时，实际上是在各自放弃某些主权，以寻求国际间的和平。各国通过放弃部分主权而达到相互间的主权保障，这已经成为解决国际冲突的通常途径。它非但没有破坏“主权平等”的原则，反而在实践上保障了这项原则。
因而，尽管主权意味着一国在其疆域之内的最高权力，但是最高权力并不意味着不受任何限制的绝对权力。《联合国宪章》以及联合国一系列宣言和决议事实上并不支持“绝对主权”的观念。近代以前，绝对主权的观念只适用于上帝。近代以降，绝对主权则由神权变成王权。这种绝对王权的观念并不随各种改良或革命而消失。国王可以因政治改良而失去绝对王权，或因革命而被废黜，但绝对主权却以其他形式保留下来。国王的人格变成了人格化的国家，国王的绝对主权变成了国家的绝对主权。“绝对主权”的魅影也不因各项强调“平等主权”原则的条约的签署，而从国际关系中销声匿迹。但是，这种绝对主权观念一直在法理上造成无法克服的矛盾，在实践上则成为主权国家间无休止冲突的借口，因而在上个世纪受到广泛质疑。《联合国宪章》以及联合国的一系列宣言和决议对各国的行为准则、所承担的义务和职责做出许多规定和限制。这些规定所依据的是“主权平等”的原则，而不是“绝对主权”的原则，因为按照“绝对主权”的原则，任何对主权的限定在法理上都是自相矛盾的。如果不放弃“绝对主权”的原则，甚至任何国际法、国际合作、国际组织的存在在法理上都是站不住脚的，因为此类法律、合作或组织均会不同程度地使绝对主权受到损害。《联合国宪章》既没有申明国家拥有“绝对主权”，也没有在任何条款中暗示“主权平等”原则包含“绝对主权”的因素。
由此观之，《联合国宪章》实质上放弃了那种根源于神学政治论的“绝对主权”观念，而以“平等主权”原则取而代之，并将其作为联合国建立的基础，以及世界和平的基础。“平等主权”意味着国家不论大小，在国际关系中均相互平等。一国的主权不因国家的强大或弱小而增加或减损。但若一国以军事或恐怖手段对另一国进行攻击，则事实上打破了这种平等状态，破坏了“平等主权”的原则。当此之际，恢复“平等主权”便成为国际社会的当务之急。因为“平等主权”乃是世界和平的基础，所以破坏“平等主权”也就是破坏世界和平，恢复“平等主权”也即是恢复世界和平的基础。根据《联合国宪章》第七章，恢复和平至少可以通过两种方式：一是受害国行使自卫权；二是联合国采取必要的措施以恢复或维护世界和平。前者不需要联合国安理会授权，后者则必须由联合国安理会授权。由此而论，国际恐怖活动的受害国行使自卫权而对庇护或支持恐怖分子的国家实施军事打击，并不以肇事国家丧失主权为前提，而是一种恢复“平等主权”的必要措施。不过，受害国针对那些破坏“平等主权”的国家实施军事打击必须以恢复“平等主权”为限度。超过这个限度，行使自卫权的适度性便有理由受到质疑。
《联合国宪章》的“平等主权”原则曾经是某些国家庇护或支持国际恐怖主义活动的保护伞，但是这张保护伞是建立在对“平等主权”原则的曲解之上的。首先破坏“平等主权”的是那些庇护或支持国际恐怖主义的国家，而恐怖袭击的受害国根据《联合国宪章》第七章的规定进行军事反击，乃是恢复“平等主权”的正当行为。然而，针对庇护或支持恐怖主义的国家进行的军事打击必须遵循“适度”的原则。军事行动如何才算“适度”?如果以恢复“平等主权”的原则为限度，那么，以军事手段推翻支持恐怖主义的政府是否超出了“适度”的范围?《联合国宪章》和针对国际恐怖主义的决议均没有明确地回答这些问题。《日内瓦公约》对军事冲突做了许多规范，但似乎也没有对何为“适度”做出具体解释。这些问题也已经超出了本文要讨论的范围。然而，军事行动一旦开始，这些问题就变得异常紧迫。
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