关于我国财政收入比重的国际比较研究，本文主要内容关键词为：比重论文,财政收入论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提高财政收入两个比重是增强国家宏观经济调控能力的关键问题。但我国目前财政收入占GDP的比重（简称财政收入比重）同国际比较是低还是不低？在学术界和实际工作中是有争议的。本文拟对此提出一些看法并从比较研究中，对我国财税改革方向提出一些对策建议。
（一）中国的财政收入统计口径与国际惯例不一致，进行国际比较研究时，要作相应调整。
我国的财政收入有预算内与预算外之分，80年代以来，预算外收入增长又快于预算内收入。国家统计局公布的财政收入比重数字，仅是指预算内收入部分。如按这一数字同国际比较确是很低的，目前理论界与实际部门对两个比重低与不低的不同看法很大程度上是与中国公布的财政收入比重统计口径与国际惯例不一致有关。
世界银行专家曾指出中国的财政收入统计同国际惯例比较，主要有三项差异：（1）国有企业亏损补贴中国是冲减财政收入，国际惯例是按支出处理；（2）财政预算外资金，即地方财政部门收入和行政事业单位收入，中国未纳入财政收入，国际惯例应视为政府一般财政收入的一部分；（3）债券发行中国列为财政收入，国际惯例是作为筹措资金项目处理，不作为一般收入。第3项差异，我国于1994年起作了调整，已不将债券收入列作财政收入。第1、2两项仍与国际惯例不同。若把这两项按国际惯例进行调整，那我国1993年的财政收入占GDP的比重不是12.6%，而是17.9%，也即提高了5.3个百分点，详见表1。
表1 调整前后的中国财政收入占GDP比重
资料来源：摘自《中国统计年鉴》（1995年）。
除了作上述调整外，还有两个问题需要考虑。一是中国的行政事业单位还有一种非规范收入，有的学者称为体制外收入，它既不纳入预算内，也不列入预算外。因为我国财政部门对预算外收入虽约束力差一些，但也有一定的监督管理与统计报告制度。体制外收入则全是地方有关部门和事业单位为逃避财政部门监督而自行凭借行政权力征收的各种收费、价外加价、捐助、摊派、集资等等，自行决定用途。按照公共财政理论来说，这也应当作为政府的收入。但这部分收入究竟有多少，很难作精确的统计。据有关部门对一些地方的典型调查，这类收入大体上要占GDP的5%左右。如包括这一块则我国财政收入占GDP比重要上升到22～23%左右。
二是社会保障税问题。在国外也有两种不同情况：（1）发达国家与发展中国家不尽相同。许多发达国家已把征收社会保障税作为政府一项重要收入来源，占政府财政收入很大比重，如福利国家的瑞典，其社会保障税收入占GDP比重达24%，挪威也占到15%。而发展中国家一般来说目前征税率还较低，有的国家还未开征。（2）发达国家中有些国家不开征社会保障税，有的开征的规模也较小，政府用于社会保险的支出来源主要是个人所得税制中的工薪税。如澳大利亚不设社会保障税，但个人所得税税率较高，工薪税的相当部分用于社会保障支出。我国的社会保障过去都是由企业承担的，在企业的营业外开支中支付，应该说我国国有企业过去的社会保障负担很重，它承受了应该由政府负责的社会责任，近几年逐步改革由社会统筹解决，由企业按一定比例上缴给政府，但目前这笔社会保障费仍由劳动部门或民政部门等管理，并未纳入国家财政预算。因此，在进行国际比较时需要考虑这个因素或进行适当调整后才能作出比较符合客观实际的分析。
应该指出，各国的财政统计由于其国情不同，即使按照国际惯例调整，也不能绝对的口径一致，它只能给出一个大体的、趋势的比较分析。
（二）财政收入比重的国际比较。
1.我国经调整后的财政收入比重比发达国家低，但同发展中国家相比并不太低。
根据上述财政收入的不同口径，可以有三种不同的比较分析，从表2与表1的比较中可以看出：一是仅仅指预算内收入部分，则中国的财政收入占GDP比重不仅比发达国家低得多，比发展中国家也低得多；二是包括预算外部分，并将国有企业的亏损补贴加以调整，则中国的财政收入占GDP比重同发达国家和发展中国家的差异要缩小一些；三是若包括体制外部分，则中国目前的财政收入比重同一些发达国家相比较，比社会市场经济的德国要低8个百分点，比福利型市场经济的丹麦、瑞典、挪威要低20～35个百分点，比自由市场经济的美国只低1个百分点。同发展中国家相比较，虽比新加坡、马来西亚低10个百分点，但与印度差不多，比泰国要高一些。
表2 中国与部分国家财政收入占GDP比重的比较
国别比重（Ⅰ）比重（Ⅱ）
美国34.5 23.7
加拿大 43.0 37.9
澳大利亚38.0 38.0
丹麦59.1 56.0
法国47.1 29.1
德国46.5 30.6
瑞典66.1 32.7
挪威58.0 44.8
英国39.8 27.1
马来西亚32.5 32.3
新加坡 32.8 32.8
泰国18.6 18.5
印度22.2 22.2
中国 22.0
说明：（1）比重Ⅰ包括社会保障税，比重Ⅱ不包括社会保障税；（2）各国系1992年统计数字，摘自国际货币基金组织《政府财政统计》1994年；（3）中国系1993年的数字，包括预算外和体制外收入的估算数。
哪个口径分析比较合理呢？我们认为第三种口径分析比较合理。发达市场经济国家政府理财的一条重要准则是预算的完整性原则，即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业和个人征收的各种收入，都应作为财政收入，没有预算内外之分，更没有体制外的收入。政府的收入要向议会和公民交代，接受纳税人的监督。从公共财政理论来说，政府的资金收支活动都要看作财政活动而予以全面的反映和管理，实现公开化、透明化，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。如果按照这一思路进行分析比较，我国的财政收入比重并不算太低，这也可说明我国各级政府、部门一方面都喊财政紧张，许多地方连吃饭财政都保不住，而另一方面上建设项目的劲头很大，尽管中央三令五申控制基建规模，严格控制银行贷款，但地方投资规模仍在继续扩大，大兴土木，搞了不少基础设施和其他项目，许多地方的城市面貌已发生很大变化，其资金来源相当部分是预算外资金，特别是体制外资金。因此，我国财政改革要采取的重大决策措施，就是今后要把这两大块游离于财政之外的收入逐步统一纳入国家预算，克服政府资金的分散化，严肃财政纪律，这既能增强国家的宏观调控能力，又可杜绝政府机关出现腐败现象的一个重要经济根源，逐步实现政府财政的公开化、透明化。
2.80年代以来，世界各国政府财政收入比重普遍上升而我国则持续下降。
80年代以来，无论是发达国家，还是发展中国家，随着社会经济发展水平的提高，各国财政收入规模都随之扩大，财政收入比重普遍有所提高（见表3）。
表3 各国财政收入占GDP比重的趋势
1979年 1985年 1989年
1992年
美国 32.033.734.6 34.5
加拿大
36.639.640.4 43.0
澳大利亚 31.435.737.5 38.0
丹麦 51.357.558.5 59.1
法国 41.446.746.3 47.1
德国 43.846.946.1 46.5
瑞典 54.062.564.5 66.1
挪威 54.953.656.9 58.0
英国 38.143.342.5 39.8
马来西亚 28.435.030.0 32.5
新加坡
24.038.029.0 32.8
泰国 14.917.319.5 18.6
印度 17.0 22.2
资料来源：国际货币基金组织《政府财政统计》1994年。
以发达国家为例，1979年同1992年相比，提高较快的有瑞典、加拿大、澳大利亚、法国等，提高约6个百分点以上，瑞典由54%提高到66.1%；加拿大由36.6%提高到43%；美国提高少一些，但也在2个百分点以上；英国则有个变化过程，但1992年仍比1979年增加了1.7个百分点。发展中国家也在逐步提高。马来西亚由28.4%提高到32.5%；印度由17%提高到22.2%；泰国由14.9%提高到18.6%。而我国在这一段时间是持续下降的，当然这同改变集中的财政体制有关。但90年代财政集中体制基本打破以后，财政收入规模仍然滞后于经济增长速度，财政收入比重仍逐年下跌。1994年实行分税制改革，目的之一是要提高国家财政收入比重，建立财政收入稳定增长机制，但实际执行结果，按调整后的财政收入数字比较，依然在下跌，1994年比1993年又下降了1.9个百分点，比上年多下降了1个百分点（不包括体制外收入）。这同国际趋势形成明显的反差。
顺便讨论一个问题，有的学者认为，不同的经济与社会发展阶段，各国之间的财政收入比重缺乏可比性，并认为只有在相同经济发展水平上才有比较意义。我们认为，这个看法有一定道理，不同经济发展水平、不同社会经济制度，政府调控能力是不一样的，把高度发达的国家同发展中国家相比，或者是市场经济发达的国家与市场经济初期的国家相比，从而得出一个绝对的结论，这的确缺乏说服力。由于各国的政治体制、经济体制与财政制度等都各不相同，分析比较只是提供一个参考数据，还需探索其差距的原因。但如果非要把处于90年代国际经济环境的中国与20年代人均GDP相近的美国相比，这也是缺乏理论与现实意义的。进行国际比较的现实意义在于要借鉴国际的经验与教训，使国家的决策更有利于社会经济的发展，更有利于经济体制改革的顺利进行。本文正是按照这一原则进行趋势反差的国际比较。
3.从税制结构中探索趋势反差的原因。
税收是财政收入的主要来源，财政收入能否保持与经济同步增长，关键在于有一个较为理想的税收制度。国外许多国家在经济增长的同时财政收入比重仍能有所提高，这同优化的税制结构密切有关。从税收结构看，我国同其他国家存在着以下明显的反差。
（1）流转税
流转税是税收制度中重要税种。从1979年到1992年的13年统计资料分析，多数发达国家的流转税保持或略高于GDP的增长，从而保证了财政收入的稳定增长。如法国从1979年到1992年，流转税收入年均增长7.3%，与GDP增长基本同步，占GDP比重一直保持在10～11%之间；英国的流转税收入略高于GDP的增长，在13年间，流转税年均增长12%，比GDP增长高3.1个百分点，占GDP比重由7.5%上升到11%。发展中国家流转税收入占全部税收收入比重比发达国家高得多，据国际货币基金组织有关统计资料，发展中国家的流转税收入占税收总收入的比重为58.3%，而经济合作组织成员国的流转税占税收总收入的比重为30%。我国对流转税的依赖比不少发展中国家还要高，据1994年统计，流转税收入占税收总收入的比重达到65.2%。流转税是中国第一大税种，但流转税收入要远远低于GDP的增长。按可比口径测算，从1984年到1995年我国流转税（包括国内增值税、消费税和营业税之和，加上进口环节增值税和消费税，再减去出口退税）年均增长14.9%，比同期GDP年均增长低5.4个百分点，流转税占GDP的比重则由11.2%下降到7.4%，1995年又进一步下降到6.7%。这是造成我国财政收入比重下降的一个主要原因。
为什么我国流转税不能像国外一些国家与经济同步增长，而呈现明显的累退性呢？主要原因：一是我国流转税的减免范围远远宽于其他国家。应该说我国的流转税率同一些国家相比并不低。我国1994年税制改革后，增值税替代销售税成为流转税的主体税种，发达国家的增值税的基准税率大体在15%至19%之间，如意大利为19%，德国为15%，法国国18.6%，英国为17.5%。我国增值税的基准税率为17%，已接近大多数发达国家水平；比亚洲一些发展中国家则要高得多，如泰国为7%，印度尼西亚为10%。在税制改革前，由于对乡镇企业、三资企业和校办福利企业享受减免税优惠，乡镇企业等非国有经济发展很快，在工业总产值中，非国有经济所占比重由1985年的35%骤然上升到1994年的66%，而非国有企业的税收负担较轻，按老税制测算，乡镇企业流转税法定负担率仅为4.24%，实际负担率更低，仅为3.62%，远低于国有企业。据统计，非国有企业每百元销售收入上交的销售税金只有国有企业的一半。在这种情况下，非国有经济相对于国有经济的较快增长，必然会导致流转税的增长低于GDP的增长。税收改革后对乡镇企业、三资企业的优惠将逐步取消，但这需要有个过程。在当前，确是影响流转税与经济同步增长的一个主要因素。
二是我国增值税征收范围要窄于其他国家。目前我国的增值税仅在工业生产领域中推行，交通、邮电、金融和房地产等第三产业尚未纳入增值税范围。80年代以来这些产业发展很快，而上交的税收并未能同步增长，如全国运输、邮电、房地产业的增加值占GDP的比重已由1985年的4.5%上升到1994年的8%，但其上交的税收却增加很少，甚至没有增加。运输、邮电行业增加值1994年增长5.6倍，年均增长23.3%，但其上交的流转税、所得税几乎没有增加，这也是导致流转税低于GDP增长的因素之一。
三是税收征管不严，偷漏税现象较严重，特别是在进出口环节上大量税收流失。少征多退、不征也退等现象较普遍。出口产品退税大于征税，出现了出口产品流转税负增长的异常现象。
（2）所得税
所得税主要是个人所得税，是发达国家财政收入的主要来源。个人所得税实行累进税率，是一个收入弹性较高的税种，因为在经济高速发展时期，每年都会增加一批达到起征点的新纳税人，还会有一批纳税人因收入提高而进入更高的税率档次，所以个人所得税的收入弹性系数往往超过1，甚至达到2以上。这是发达国家财政收入比重稳定提高的内在机制。如加拿大个人所得税是其税收制度中的最大税种，1980～1991年年均增长10.7%，比GDP年均增长高3.7个百分点，占GDP比重由10.5%上升到15.2%，11年间提高4.7个百分点；意大利个人所得税1979～1992年年均增长18.3%，比GDP增长高5.4个百分点，占GDP比重由6.8%提高到12.5%，13年间提高了5.7个百分点。发展中国家的个人所得税比发达国家居次要些，个人所得税收入占GDP比重比发达国家低得多。据国际货币基金组织资料，86个发展中国家以算术平均计，个人所得税收入占税收总收入比重为10.3%，占GDP比重为1.9%。我国目前个人所得税收入规模比发展中国家还小得多。1995年个人所得税收入仅占GDP的0.2%。我国国民收入分配格局已发生很大变化，居民收入占GDP比重份额已接近或超过65%，居民收入的大幅度增长为个人所得税增长提供了巨大的潜力。因此，借鉴国外经验，强化对个人所得税的征管是稳定和提高财政收入比重的重要关键，也是逐步建立财政收入稳定增长内在机制的重大举措。
（3）关税
关税是发展中国家的重要税种，为国家筹集财政收入发挥极其重要的作用。据国际货币基金组织对86个发展中国家的统计分析数据，在未加权平均的情况下，整个80年代关税占GDP的比重略高于5%，占税收总额的比重为30.6%，高于经济合作与发展组织成员国的平均水平。我国自改革开放以来，对外贸易发展很快，外贸依存度大幅度提高，进出口总额占GDP比重已由改革开放前的10%提高到50%左右。但我国的关税收入仅占GDP的0.6%，低于发展中国家的5%的平均水平，更低于同等经济水平国家的5.92%的平均水平；关税占税收总收入的比重也只有5.3%，也大大低于发展中国家30%的平均水平。
我国的关税名义税率较高。进口关税的名义税率为36%，加权平均为16.7%，比发展中国家11.3%的平均水平高出5.4个百分点。然而，我国的实际税率比名义税率低得多。据统计，1994年我国的实际关税税率（关税征收额与海关公布的进口贸易总额之比）仅为2.7%，比发展中国家的平均水平低得多，大量应纳关税被流失。主要原因是豁免进口品关税太宽，应税进口额占进口额的比重太低。据国际货币基金组织对86个发展中国家的统计资料表明，80年代初期豁免进口品税比例为45%，而我国1994年竟高达85%左右，应纳关税进口品仅占15%，即使豁免进口品关税最宽的马来西亚也要比我国低10个百分点。因此，我国要在降低关税税率的同时，必须通过取消各种不符合国际惯例的减免政策，扩大关税的税基。这样，既能有效地发挥关税调节对外经济发展的功能，又能为财政提供稳定收入的来源。
（三）借鉴国外经验，逐步建立财政收入与经济同步增长的内在稳定机制。
从国际比较分析可以看出，发达国家的财政收入占GDP比重普遍高于发展中国家；在发展中国家，发展程度高的国家也要高于发展程度低的国家。这说明随着经济和社会的发展，经济体制的不断完善，国家宏观调控能力将逐步增强，财政对经济社会的支持能力将逐步提高。我国财政收入占GDP比重不断下降，这同分配体制改革有关，税制改革后仍未能扭转持续下降的趋势。今后财税改革的方向，一方面要调整现有分配格局，扭转国民收入过分向个人倾斜的状况，提高国家所得的比重；另一方面，要借鉴国外经验调整税制结构，逐步建立起财政收入与经济同步增长的内在稳定机制，以促进社会主义市场经济体制的建立和提高财政对经济社会发展的支持能力。
1.统一国家财政，逐步将预算外和体制外收入纳入预算管理。首先要提高对统一国家财政迫切性的认识。凡属于政府行为的资金来源与使用，都要纳入财政预算，克服在分配领域里行政性分权的弊端，既要依法收费，也要严格执行支出审批制度，接受财政监督。统一国家财政，既可以准确反映国家实际财政分配规模，有利于综合平衡与宏观调控，也是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。其次，要规范政府分配行为，理顺政府分配体制，凡体现政府职能的各种基金、收费项目都要逐步纳入国家财政预算管理，实现政府收支公开化；有些可以用税代替收费的，尽可能以税代费，如借鉴国外征收燃油税，替代目前关卡林立的收费，既能运用税收强制手段有效地筹措资金，又利于规范化，阻止乱收费；体制外收入要坚决取消。凡属于经营范围的，要依法进入市场运行，与预算收入相分离；事业单位有能力自收自支的，要创造条件实行企业化管理，逐步做到经费自给，财政停止拨款。
2.完善以增值税为主体的流转税制度，使其能随所有制结构、财源结构、经济结构的变化而稳定增长。流转税是我国主体税种。在保持流转税名义税率基本不变的前提下，可适时扩大增值税的征收范围，先可在交通、邮电、通讯等与物质生产领域直接相关的产业推行，然后可逐步扩大到建筑业、娱乐业、服务业，这样，既可以体现产业间税负的公平合理，又可以促使这些产业的发展增加对财政的贡献。要逐步实行国民待遇的原则，清理与调整税收优惠政策，逐步取消不合理的税收减免，使税制规范化与法制化。重点是清理对外贸易的税收减免，解决少征多退，杜绝偷漏逃税问题；调整对外资企业和乡镇企业的税收优惠待遇，实行公平税负。
3.加强个人所得税征管，逐步提高个人所得税在税收结构中的比重。个人所得税在各种税收中，是收入弹性最高的一种。它既是确保财政收入与经济同步增长的主要税种，又是调节居民之间收入差距悬殊的重要杠杆。我国国民收入分配格局已发生很大变化，居民个人所得占很大部分，个人所得税的征收潜力将越来越大，为逐步提高个人所得税在税收收入中的比重创造了有利条件。当前，重点是要强化征管，堵住漏失和完善个人所得税制度，建立起能覆盖个人全部收入的、源头代缴与自行申报相结合的个人所得税制度，使个人所得税有较快增加，同时，可以考虑对目前不征管或暂不征税的银行等金融机构存款的利息所得、股票转让所得，在出现正利率的情况下，开征利得税。
4.努力扩大关税在筹集财政收入中的作用。同许多发展中国家相比，我国豁免进口品的关税太多，应参照国际认可的惯例，要适当清理和缩小免税品种，逐步扩大应纳税范围，对“三来一补”的料件进口，要在试点基础上，制定和完善进口料件计税保证金台帐监管制度，堵住国家税收的流失，努力提高在降低名义税率的基础上，使关税实际收入能随着对外贸易的扩大而不断增加，像多数发展中国家一样成为财政收入的一个重要来源。
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