论中央政府与地方权力的关系--财政激励、绩效考核与政策实施_政策执行论文

中央与地方政府权力关系探讨——财政激励、绩效考核与政策执行，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效考核论文,权力论文,财政论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1949年后，中国成为了一个统一的、多民族的社会主义国家。自此，中央与地方政府的关系在中国的发展中扮演了一个重要的角色。政府控制了国家最多的资源和财政分配的权威，运用宏观或微观的政策来分配资源，并且创造以它们应当回应的人民的利益为名义的公共价值。但是，当把中央与地方政府当作拥有自我利益的组织来审视时，会发现两者潜在利益的冲突和紧张关系，并且地方政府通常在政策解读的过程中将争取符合其利益最大化的目的隐藏进去。当我们审视在不同层级的政府部门中工作的领导干部的行为模式时，同样能够发现政府的人事制度是如何在塑造领导干部行为取向和特征时发挥作用的，以及他们如何将自我的利益以政府追求的价值的名义结合起来。不仅是作为拥有自我利益的不同层级的政府，而且也包括在政府中工作的政府官员，都能够在不同类型指标的影响下促成政策的选择性执行，而政策的选择性执行也是理解中国政府与政治的一个重要的窗口。

      一、中央与地方权力关系的简要回顾

      1949年之后，中央与地方政府关系的发展是交叠在一起的三个阶段。第一个阶段是1950—1980年。围绕着分权和集权的利弊，政治领导层有明确的正式探讨。和这个探讨同时进行的是围绕分权—集权利弊的反复，实施的不成熟的经济政策和人事制度，并且伴随着非制度化的“运动式”纲领，出现了缺少法律权威的暴力政策。在中央对地方失去控制后引发了一系列社会危机，并最终在高层领袖光环淡去后，开始了全面的社会重建，以及围绕中央与地方权力关系的制度化建设。第二个阶段是1980—1990年，中国经济的发展在方向上经历了巨大的变化，1987年中国共产党第十三次全国代表大会提出的“党的纲领”中一个重要的方面便是“一个中心”，即“以经济建设为中心”。政治改革逐渐以经济发展为前提，并为其奠定条件，这一阶段通常被称为自由化和增长的阶段。国家与市场边界的转变引发了分权的趋势，并且为中央与地方的关系增加了新的复杂性，同时也包括了一个新的不确定性：哪级政府应该承担在特定的领域中重绘国家与市场边界的责任。第三个阶段是从2000年开始，伴随着在政府各级部门之间重新界定权益与责任的紧迫性。其中，管辖权便捷的模糊性被逐渐认为是影响传统公共服务效率，或者更通常地讲，是影响政府绩效的一个主要的原因。结果是，新一轮的改革在财政收入分配、资金支出管理、公共服务传递与管制等领域中兴起（Li，L.C.，2010）。

      这种三阶段的分析框架在研究中国中央与地方政府关系变迁的问题中是一种流行的划分方法，尽管每一个阶段精确后的具体时间可能稍有差异。为了便于分析，就有必要对二者关系中涉及的具体指标进行进一步操作化，从而揭示一种动态的变化趋势。大多数相关的分析和阐释集中在两个方面：财政关系与人事制度。

      二、财政关系的简要回顾

      在1979年之前，中央与省级政府财政关系一个典型的特征为“统收统支”（见图1）。然而，这并非一成不变，在“一五时期”（1953—1957年），“大跃进时期”（1958—1960年），“文化大革命中期”（1970—1971年），“文化大革命后期”（1972—1975年）等阶段，财政管理中的收支权限是统一还是下移并不具有十分明晰的特征，中央与地方在财政收支中的权力没有制度化的保证。但基本上，省级政府收纳了本省范围内最多的财政资金，平均超过80%，包括税收和国有企业收入。然后，中央政府制定了每一个省的支出计划。这种体系也被称作“吃大锅饭”，很准确地反映了它的本质（Jin，Qian and Weingast，2005）。

      

      从1980年开始，中央与地方的财政关系有了一个戏剧性的转变。1980—1993年，统治中央与省级财政关系的制度叫做“财政承包制”（见图2），也叫“分灶吃饭”（Jin，Qian and Weingast，2005）。这个比喻暗示着改革时代中的财政的分权，意味着地方政府扩大了财政的权力和责任，但是不同层级的地方政府之间并没有清晰界定的权利和义务。中国政府上下级之间的关系是被一种五级政府的官僚分层系统控制。①尽管中央政府不是万能的，但在党的支持下它能够对地方政府官员的政治生涯发挥相当大的作用，例如在人事提名、晋升和解雇上对地方官员的束缚（Tsui Kai-yuen and Wang Youqiang，2008）。

      在财政承包制的体制之下，省级政府和中央政府维持了一个长期的财政合约（一般是五年）。由于实验性，合约的设置在不同时间的省与省之间有所不同。财政承包制的作用机制如下：第一，“中央固定收入”包括海关税收、直接税、被中央政府监管的国有企业的收益，以及其他的一些税收，而其他的所有收入进入“地方收入”的名下。平均来讲，地方收入在政府的预算中所占比例达到66%。第二，地方财政被预先制定的分配计划分为中央的和地方的。久而久之，许多地方政府保留了地方总收入的100%，这使得它们非常有效地索取了地方财政的剩余部分（Bahl，2000）。

      

      地方政府实际的支出并不需要和财政的分配计划相吻合，这有几个原因。根据财政分配计划，在地方财政被划分之后，一些额外的汇款和转移支付在中央政府与地方政府之间产生。例如，中央政府有时从省里面“借用”资金。此外，中央政府也给部分省份做出了额外的转移支付（并没有在分配计划中指定），这通常包括两类：一是“专项补贴”，例如在食物价格上升之后对城市居民的物价补贴；二是“配套拨款”，例如公交公路配套建设资金（见图2）。明显的是，这种事后再分配的比例越大，预订的财政分配计划的重要性越低。

      在1994年，中国政府开启了对于中央与地方财政关系的改革，用“分税制”代替之前的财政分配制度，最终遏制了财权的下移（Zhang，1999）。在这个新的体系之下，地方财政被重新定义为来自地方的税收（Bahl，2000）。主要的地方税收来自除了国有企业之外的所有企业、营业税以及个人所得税。其中，最主要的中央与地方共享的税种是增值税，其中25%属于省级政府，这个规定在省与省之间是统一的。1994年之后的阶段的财政体系减少了1980—1993年这个阶段的财政分配规则的变化（Jin，Qian and Weingast，2005），具体如图3所示。

      

      Jin，Qian和Weingast（2005）曾运用1970—1999年29个省的面板数据进行了统计分析，这些数据主要来自1982—1992年中国国家和地方各级政府的官方出版物，包括近些年的国家统计年鉴。他们发现，财政体系的改革很大程度地强化了对省级政府的财政激励，并且它们通常有利于省级财政的增长。这些结果指出了地方政府财政激励和地方经济发展之间的关系。

      三、人事管理制度的简要回顾

      在计划经济时代，中央和地方政府官员的行为被一套严格的官僚层级制度控制，并且只有一种单向的命令—服从关系。在1984年后，人事制度权力下移，“下管两级”的制度被“下管一级”的制度取代。在这个新的制度下，每一层级的官员有足够的权威来提名他们自己的下属。例如，不必由市委组织部批准，县领导有权决定谁将作为一个乡镇党委书记或同一级别的政府领导。在理论上，这项改革应该能够提高政府机构的回应性，允许有政府机构在适应当地的情况方面有更多的回旋余地。然而，在实践中，下管一级的领导方式使得官员对于他们的直接领导人产生过度的反应，并且它增加了上级领导人迫使下属实施那些不得人心的政策的能力。从20世纪80年代中期引入省级层面的人事系统是一套管理工作，规范绩效考核、薪酬的规则，其主要目的是提高执行效率。在领导责任系统运作的设计方面，地方政府给那些想获得职位晋升的下属分配了各种各样的任务（Kevin and Li，1999）。事实上，所有的中央政策最终要通过县、乡政府来执行，处在这些层级的官僚机构的干部决定了任何从中央传递下来的改革举措的成功与否（Thomas and Gunter，2012）。

      四、政策的选择性执行

      Kevin和Li（1999）总结了理解中国政策选择性执行的两种分析模式：自上而下和自下而上的方法。当采取自上而下的方法时，研究者发现前线的官僚很大程度上影响了实现目标的策略而不是目标本身。他们强调，有技巧的、高层级的官僚能够影响政策的实施，减少反对的观点并且排除外部干预（包括普通的市民）来监督政策的传递。这一模式提醒我们，官员的绩效考核的权力很大程度上是握在上级的政策制定者手中，即使是刚开始政策成功实施的条件并不存在，对政策的微调也将会是一个选择（Daniel and Paul，1989；Paul，1986；Richard，1995）。

      另有一些学者看到了街头官僚在自由裁量权方面拥有的更多的机会。②他们强调，在现实中这是无法避免的。这些研究者关注来自组织的动机，强调无意的结果以及不正当的动机（Richard，1995；Lipsky，1980）。这种自下而上的分析表明，政策的实施者有许多“做出抵抗的资源”，常常结合中央的任务和地方的实际情况来完成。他们强调街头官僚拥有的真实的能力，并且当他们在执行政策的时候经常会改变政策。

      学者们承认这两种方法都能够描述官员的“工作、逃避和破坏”的现实情境，但是仅仅采用一种方法是不能够解释为什么政策实施者对一系列的政策实施拥有很强的责任心，但是对另一些则不是。要理解这个问题，需要结合关于上级控制中的自上而下的方法以及关于街头官僚裁量权的自下而上的方法。这种混合的路径鼓励我们思考一个基层的官僚面对的所有值得考虑的激励，这些激励来自每一天面临的环境以及结构化的晋升途径。结合两种途径，我们能够发现基层官员有时是“有原则的代理人”，而有时候却是他们的上级意志的违背者（Kevin and Li，1999）。

      那么，我们就有必要总结一下通过人事制度而影响政策选择性执行的因素。有学者认为只有当满足下面的三个条件时，基层政府官员才会全心全意地促成政策的完成：（1）有利于年度考评体系，而考评将会影响到官员的晋升；（2）有利于提高本地区的收益，例如收缴的罚款、税收和服务费，或者从上层级官员那里可以争取到更多的资源；（3）能够为作为个体的官员和“影子政府”带来收益。

      这三种模式反过来加强了传统的控制模式并且强化了既有的地方势力网络的稳定性（G.Smith，2009）。事实上，上述的三种模式能够总结成两类：财政激励与绩效评估。下面就重点来分析这两部分。

      （一）财政关系在选择性执行中的影响

      王美今等人（2010）曾经总结了两种不同的在中央和地方政府之间的策略性的交互作用。一方面，在一个“政策扩散测试”的模式中，当一些地区实施了财政竞争的策略并且有了一定的优势，其他地区将会学习他们的经验，复制或模仿；另一方面，在中国大部分地区，自然禀赋和经济发展水平相差较大，竞争的策略并不具有整体上的借鉴意义，地方政府在财政决策中同样基于不同的地区发展状况和不同的发展思想。这就是说：相互间的模仿和分化是中国地方政府水平的策略交互作用中两种可能的状态。

      除了政府同一层级水平方向上的交互作用，在低层级和高层级政府之间的垂直的互动特征同样不能够被忽视。为了回应国家发展计划以及充分运用中央政府的政策支持，地方政府响应了“点、线、面”的建设布局，增加了基础设施的建设投资，因此，从上至下地促成了政府投资的增加。但是在一些地方，尽管中央提出了教育的投入应该占到GDP总量的4%的目标，以及第十一个和第十二个五年计划中提出的节能减排的目标，却并不能够得到地方政府像在经济建设中的足够的热情。明显的是，地方政府在需要回应中央的政策时，存在选择性的政策执行的现象。

      正如我们之前提到的，在1994年分税制改革之后，中央拿走了大部分优良税种，并且在财力上超过地方政府。但是地方政府承担了发展地方经济和提供公共服务的责任，政府的财权与事权变得不再统一。因此，地方政府期望找到更多渠道的充足的财政支持。其实，自1978年以来，整个国家的政策倾向都围绕着经济建设展开，GDP指标在地方经济发展以及官员的绩效评估中占据了重要的地位。1994年之后，尤其是1998年我国实行了全面的住房制度改革，土地财政逐渐变成了地方政府财政收入中的一个重要的来源。不仅仅是出卖土地所得的收入③，在土地之上兴建的工厂也给地方政府提供了大量的税收收入。考虑到地方的财政收入以及自己的晋升问题，大多数的官员把注意力放在吸引投资、建设商品房等领域来促进地方经济的发展。

      （二）绩效评估的功能和影响

      当一个领导团队完成了任期内本职工作的时候，通常需要对其进行绩效评估，一般一年一次。评估通常分为三个阶段：第一，高层级官僚评估目标被完成的程度（通常是以百分比的形式呈现）；第二，他们通过乘以衡量成功程度的每一个指标的权重，计算出一个干部的每一项的得分；第三，他们把分数加在一起作为一个干部最终的评估（Kevin and Li，1999）。在这其中，每一个指标都有一个数值的权重。举例来讲，税收的成绩在一个百分制的评估中所占的分值是20分，也就是说20分是税收成绩的满分。尤其重要的任务会被赋予“一票否决的权力”，例如计划生育的指标。完成这些指标并不保证在评估中取得胜利，但是如果没有完成，无论其他的指标完成得多么好，那么最终的评估也是一个失败的结果。

      Thomas Heberer和René Trappel（2013）曾详细地阐述了三种中国农村地区的绩效评估方法，分别是：“目标考核”、“领导干部的考评”和“一票否决”。

      第一种是“目标考核”（见图4）：根据官员的责任系统，在每一年的年初，县、镇、乡的政府组织详述这一年需要完成的任务。主要采用了两种评分方法：（1）优秀；合格；不合格。（2）优秀；称职；基本称职；不称职。

      

      第二种是领导干部的考评（见图5）：县的党委组织部考察核心领导班子中的个人的绩效，要考察的内容是有关领导层官员在表现中是否符合“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”的五个指标。除了有关个人的评估，领导班子的集体表现也是会被考察的。回到微观、具体的分析，上级政府不能轻易地把许多受欢迎的政策化为有约束力的目标，尤其是财政政策，因为它不能被准确评估，除非把政策客体吸引到参与评价的过程中。

      

      第三种是“一票否决”（见图6），也就是周期性的、无论如何都必须成功完成的“硬”指标。这意味着，如果这类指标中的一个没有被完成，那么地方领导人完成的其他所有成就都是无效的，如果是这样的话，一个县或镇的领导人将不能够被评为“先进”的等级，想要被提升为县的党委书记或县长也是不可能的。需要完成的目标是由中央或省里分配的（例如计划生育或维稳），也或者是由市里或县里安排，依据的是地方的需要和优先性。④

      

      以上提到的绩效评估程序当试图控制政策执行和地方干部行为的时候都有一定的缺陷。部分地讲，这与几个制度缺陷有关：关注复杂的产出结果的量化、对于评估结果的充满弹性的解释，以及对于一票否决的有缺陷的标准。因此，绩效评估是如何影响地方官员的选择性的政策实施的呢？

      理论地讲，它们潜在的活动遵循三种原则或者说模式：（1）发起创新的或实验性的政策；（2）确定性的政策，也就是执行和任务落实的失败风险最小的政策；（3）能够获得积极评价的应对性政策，但不处理解决实际的问题。这三种模式存在于所有的地方政府中。政府可以将不同的策略行为运用到不同的政策领域（Thomas and Rene，2013）。这类指标引导是以结果为导向而忽视了具体的政策执行过程。这其中牵涉到两方面的问题：第一，在政策执行过程中缺乏对政策进行因地制宜调整和反馈的条件，而一旦出现政策执行结果与既定政策目标要求不吻合的情况，便对官员的职业发展和针对地方发展的配套的激励措施产生消极影响；第二，注重对政策结果的考察，而对于政策过程的考核的指标存在不明确的情况。由于缺乏对政策执行过程的要求，为了实现政策目标，地方官员便会尽可能尝试多种执行手段相配合的模式，而其中一些不能够妥善处理与政策客体关系的执行模式会引发不必要的冲突，侵蚀政策本身的合法性，带来不良的社会影响。

      通过上面的分析，可以总结出理解我国目前地方政府在政策选择性执行模式的分析框架（见图7）。政策的选择性执行已经变成了一个结构性的问题，包含了复杂的产生原因和行为目标。最重要的是，在不断更新的政府管理和治理相关理念的提出背景下，以及进一步发展经济的要求下，明确政府权责的制度化建设加快了中央与地方财政关系以及绩效管理的改革速度。这可以从以下几个方面考虑。

      

      首先，理顺中央与地方之间的财税关系，对1994年分税制以来的财税体制进行适度调整。在分税制的制度设计中，中央有能力为地方发展进行财政的再分配，但同样失去了直接依靠地方进行公共事业投入的效率。财权与事权的匹配是地方政府有效履行职能、提供优质的公共服务的保证，地方政府在文化事业、科技事业、教育事业、卫生事业等方面的发展，在身份上有着决策者和执行者的统一，这源于地方政府对该地区公共服务信息的敏感性与获取的便利性，同时也有能力对提供公共服务的手段、方法和相关政策规定进行调整，以地区居民的需求为导向。与此同时，中央在财政转移支付和政府预算管理方面需要进一步的制度化建设，不仅包括基本的以成本收益为主的效果方面的评估，同样包括对政策本身及其执行的制度化评估。

      其次，优化针对地方官员的绩效考核制度，注重多目标的系统性考核。针对地方官员的人事制度设计需要兼顾引导与激励的双重作用，改变以往只注重结果而非过程的考核。这是因为，政策评估如果不衡量执行过程，那么就无法了解政策的实际运作动态，也就谈不上政策评估结果有被接受和使用的可能。因而，政策评估结果要想被决策者接受，并进而用以改善政策制定，就应当致力于政策执行过程评估。同时，在考核过程中利用多元的考核目标，加强考核手段、方式和方法的制度化建设，在对考核目标进行有效的操作化的基础上，设计合理的测量工具和使用方法，并对考核主体和客体进行有效区分，以此加强绩效考核工作的有效性与合理性。

      最后，明确不同层级政府的权力责任边界，进行合理的权力资源配置。优化政府权力结构，首要的工作是应该明确优化的是哪些权力（刘承礼，2008），而政策选择性执行情况存在的一个根本原因即在于权力边界的模糊。横向问责机制的不健全与纵向问责机制的有限性导致了“问责有限的分权”，从而进一步扩大了地方政府的自主行为空间（郁建兴、高翔，2012）。“权力清单”、“责任清单”是目前在明确政府权力责任边界方面的积极尝试，在明确清单内容的过程中将原先错综复杂的政府行为及其背后的逻辑进行了整理，在这一过程中不仅需要将原先模糊的权力内容及执行方式进行明确，而且需要对不同权力和责任的部门归属进行调整，以保证权力结构的明确性和完整性。

      ①中国的财政系统在政府中有五个层级：（1）中央；（2）省级；（3）市级；（4）县级；（5）乡级（Jin，Jan and Weingast，2005）。

      ②“街头官僚”的术语被Lipsky所推广，具体可参见Michael Lipsky.（1980）.Street-Level Bureaucracy.New York:Russell Sage Foundation。

      ③事实上，卖给招商引资而建设工厂的土地价格很低，为的是吸引更多的投资者来本地区建厂，而商品房土地价格较高。

      ④上述的三个解释来自以下论文呈现的研究中所得到的启示：Thomas Heberer & René Trappel.（2013）.Evaluation Processes,Local Cadres' Behavior and Local Development Processes,Journal of Contemporary China,22（84）,1048-1066。

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