国外公共住房制度及其对我国保障性住房供给的启示，本文主要内容关键词为：住房论文,启示论文,国外论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
住房与城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》于2010年6月12日正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难。我国保障性住房体系中，经济适用房、廉租房和公共租赁住房是三大主要“板块”，其中，经济适用房由于准入和监管制度的不完善而一直为人诟病，廉租房则因为保障范围狭窄而限制了其能效的发挥。公租房建设在国内起步较晚，从2007年开展保障性住房建设调研至今约四年时间，但从北京、天津、上海、重庆、厦门和深圳等试点城市反馈的良性信息，看到了公租房在缓解住房供需矛盾方面的重要作用和未来发展的巨大潜力。
国内的公共租赁住房与国外公共性质房屋较为相似，后者对前者有很好的指导和借鉴意义。公共住房的建设在国外不少国家和地区(如英国、法国、德国等欧洲国家以及美国、新加坡、日本和中国香港等)已经完成了政策理论的构建阶段，实体建设工作也在较大范围铺展，如英国专门针对工人阶级修建的市(郡)议会住房，以及政府投资、房地产协会建设的合作住房；瑞典政府同时将合作住房和公共住房纳入公共性质住房体系；美国联邦政府组织建设的公共住房；新加坡的组屋(政府组屋)；日本政府的公营、公团住房；香港的“公屋”(廉租屋和局屋)等。总结国外及我国香港地区公共住房制度建设的经验，以期为我国公租房制度体系构架提供参考。
2 部分国家和地区公共住房制度的比较
各国公共住房建设、供给及管理均以具体国情为背景，建立适合本国或本地区的公共住房制度，主要体现为“住房建设主体、租金标准、补贴方式、投融资途径和监管制度”五个方面。一方面，由于各国国情不同，会使得其公共住房制度在诸多方面存在差异；另一方面，各国的公共住房制度在上述五个方面具有共同性，它们基本反映了各国的公共住房制度的关键要素和共同特点。
2.1 公共住房建设主体：三种模式并行
国外公共住房制度的建设主体，大体可分为“非盈利组织主导型”、“金融支持型”和“政府主导型”三类。西欧各国的公共住房建设基本秉承了英国的“非盈利法人主导型”；美国、日本始终坚持政府搭台并积极融合其他资本的政策主张，即“金融支持型”；新加坡的公共住房制度有着浓厚的计划经济色彩，政府完全承担投资及修建任务。
政府在整个建设工程中所承担的统筹协作的职责，是三种住房实体建设的共同之处。“非盈利法人主导型”提倡政府将公共住房的建设任务下放给非盈利组织，非盈利组织根据与政府签订的合同(其中规定了房屋类型、面积、建筑形式和收益分配等)布控施工方案，非盈利组织负责兴建的公共住房一般占总量的80%左右。“金融支持型”要求政府将盈利组织纳入到公共房屋的新建或改建工程当中，通过授予一系列优惠条件，达到调动投建方的积极性和减少政府财政压力的目的。盈利组织要按与政府前期签订的合同中规定的内容施工，且工程的进展状况要接受政府的监督。“政府主导型”是最能体现政府职能的公租房建设形式。国家一手操控公共房屋建设，政府下设的建屋局是建房的惟一主体，在土地国有化的基础上，政府将建成的公共组屋以福利价(或成本价)提供给低收入家庭，其雄厚、良好的住房基金以及健全的法规确保了新加坡公共组屋建设的成效。
2.2 租金标准：以家庭收入为标杆
各国或地区的租金标准呈现显著差异，但整体没有突破家庭总收入的三分之一。租金的高低会直接影响政策执行效果以及民众生活质量，所以政府对公共住房租金水平的确定非常慎重，至今仍没有制定出特别完善的租金定额准则。纵观公共住房制度较完备的国家和地区，根据保障人群的收入确定房屋租金成为惯用模式，如美国的“房租限制型”、日本和新加坡的“收入评定型”等。德国政府另辟蹊径，尝试采用多指标综合评定房租标准。
“房租限制型”和“收入评定型”都将租房者的收入作为基本参照门槛，如美国的“房租限制型”要求各州政府根据当地实情制定限制房租的法律法规，并在相当长的时期内将房屋租金控制在低收入家庭总收入的25%以内，但伴随“限租”法规的淡出，致使这一比例提高到了目前的30%左右。日本和新加坡政府的“收入评定型”的租金标准严格按收入制定。日本公共住房的租金一般占各家庭总收入的18%～20%，平均水平为市场租金的55%。新加坡的公共租屋租金一般占家庭收入的4%～15%。德国的“综合评定型”没有对房屋租金价格做量化的规定，但会根据住房条件和当地物价及消费水平来综合动态考虑，该种做法使得租金在不同时期波幅较大，这也成为束缚综合评定标准进一步发展的瓶颈。
2.3 补贴方式：“人头”补贴与“砖头”补贴并存
政府推动公共性质住房制度中的补贴方式大体分为两种：一是补贴给公共住房建设者或供给补贴，称“砖头”补贴；二是补贴给公共住房需求者，称“人头”补贴。住房供给补贴是指政府直接投资建设公共住房，或者对承担房屋建造的团体予以税收或财政上的减免、优惠。住房需求补贴主要是针对房屋租赁者或消费者制定的减免税收或者直接返还现金的补偿方式。住房供给补贴可以在短时期内完成公共住房的建设，从而拉动当地经济。“人头”补贴是今后住房补贴的发展趋势和方向，各国均在不断提升该项补贴在住房补贴中的比重，以确保大众获得短期“实惠”，另外由于需求补贴体现出的“政绩”色彩，这也加强了当政者的关注力度(表1)。因此，尽管补贴对象和方式不尽相同，却均呈现出“落实到户”的趋势。
2.4 投融资途径：政府主导下的多元化
各国公共住房建设投融资模式趋于多元化，但政府仍是组织者。政府要成功构建公共住房保障体系，要有较为雄厚的经济实力和有效的融资手段。总结国际经验，多国的投融资模式已经由政府的“一家独大”式投资，逐渐转变为以政府为核心的多元化融资模式。同时，投融资途径和渠道也在不断拓展，概括起来主要有四种：一是政府财政拨款；二是地方政府发行债券；三是房地产信托基金(REITS)；四是政府担保专项基金。财政拨款包括中央和地方两级财政拨款，财政拨款是公共性质住房的常态固定资金来源，也是政府调控保障性住房建设规模的重要手段。债券的发行不但拓宽了政府筹集资金的渠道，而且提高了融资的效率。在英国、德国、法国、美国、日本和新加坡等大多数发达国家，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。房地产信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。房地产信托基金自诞生之日起就表现出非凡活力和巨大潜力。政府担保专项基金指政府出资并配合他项融资，以政府信用作担保，按股份公司方式建立和运作的专项基金，政府享有公司的最终决策权。公共住房良性发展的多数国家，都已综合运用上述四种投融资手段，且收效显著(表2)。
2.5 监管制度：动态化和高效化
监管制度高效化和动态化是推进各国公共住房制度不断完善的重要力量。公共性住房监管行之有效的国家和地区都拥有较为良性的动态管理体系，体系的高效运行体现为准入审核、中期监督和退出机制三个部分的相互衔接。首先，准入审核平台的建立必须确保“公正、科学、透明”。其次，确保监督的动态性和有效性，必须将重心置于专门机构的设立和人员素质的培养上。最后，退出机制的建立和健全是公共住房政策建设的重点。准入、监管机制的科学合理为保证退出创造了前提，最终能否让不符合保障条件或者到期“申退”的家庭顺利退出，取决于退出机制是否具有刚性。总结国际经验，确保公共住房制度的稳定有序，应制定“严进严出”的公共住房退出机制。
新加坡组屋申报严把准入门槛，完善的“准入审核”制度保证了工作的公正透明。其中的关键举措是将符合申请住房保障条件的家庭列入“轮候册”，并向社会公开，任何单位和个人均有权查阅。“轮候制度”有一个较长的等候期，新加坡政府利用这一时期对申报家庭进行充分的审查和核准。香港公屋体系良性运作，得益于完备的监管网络设计和动态高效的中期检查。香港政府依靠8 000多监管人员的保障性住房的监管体系，将监管触角从职能部门延伸到了街道和社区，有时还依靠普通居民等基层力量。动态监管体现在对享有住房保障的家庭进行定期审查，并开展随机抽查，通过“居民收入状况核对系统”进行“电子比对”，或由监管部门予以审核和确认。“刚性退出机制”保障了新加坡和日本公租房系统的循环运转。“刚性”突出体现在违规的惩处力度上，如：新加坡对违规申请保障性住房者施以高达5 000新元的罚款或者6个月的监禁，乃至两者兼施。日本退出机制的刚性主要表现在对违规者的物质惩罚，法律规定享受公营住宅租金优惠的租户，当收入超过基准时，若连续居住三年以上则要累进计租，若连续居住五年以上就须买下该住宅。
3 启示及建议
各国在公共住房的“建设主体”、“租金标准”、“补贴方式”、“投融资途径”和“监管制度”五方面所采用的“组合拳”虽有不同，但都为国内现行公租房的建设提供了参考和启示。
(1)政府必须作为住房保障体系构建的主体。公共住房兼具公共物品和商品的属性，且前者是首要属性。公共物品特性决定了公租房不能依靠市场力量实现有效配置，而必须实行政府为供给的主体。纵观各国公共住房体制，都是以政府作为主导力量组织建设的，政府不一定要在公共住房实体新改建阶段担当“主要角色”，但一定是“幕后推手”，例如：政府可以通过与承建方签订具体详实的合同完成对公租房新建的组织和约束。
(2)全方位审时租金标准影响因素，系统化、体系化完善租金标准的制定。政府在公租房租金确定问题上，不可单方面拘泥于租金与收入的配比关系，应将更多的相关因子考虑在内。例如：将区位因子、基尼系数、CPI、家庭收支情况以及房屋折旧等作为房租评定的指标层，对各个指标打分并赋权，通过计算最终分数值确定公租房的租金。该项做法不仅科学，而且可控性较强，一旦评价对象改变，可以在评价体系中增减指标因子或者改变权重来实现实时更新。
(3)采用以“人头”补贴占优的混合补贴模式是公租房制度良好运转的重要方面。住房供给补贴针对的是房地产开发商或者其他非盈利组织，补贴资金的多寡和补贴政策的优惠程度直接影响这些组织的积极性，所以在公共住房补贴中，“砖头”补贴必不可少。住房需求补贴是真正落实到“人头”的补贴，由于补贴人群种类的多样，这一部分补贴的形式也理应丰富。例如：可以仿效新加坡制定“梯级收入补贴制度”，即将承租人按收入分为不同的级别，级别愈高收入愈高，补贴随着收入级别的上升而减少。另外，公租房首批建设款项回笼之后，对承租期满申请购买经济适用房和限价房的承租人也应予以补贴，形式可以考虑以略高于成本价向承租人出售。
(4)以政府为组织者，拓展融资资源，积极探索公租房建设的多元融资渠道。我国住房公积金制度已运行多年，该项制度在一定程度上为城市居民的住房提供了保障，但住房公积金制度在我国还不够完善，例如：保障范围有限，缴存率不足，运行方式封闭等。所以在公租房融资途径的探索过程中，应规避上述问题。可考虑采取如下的投融资渠道：第一，拓展融资资源。将公共物品性质的公租房建设与商业运作的商店等配套设施开发建设相捆绑，即委托开发商开发不盈利的公租房，同时获得公租房所在区域的商店等商业设施开发权，其盈利来自于商业设施建设和营运；第二，在土地出让金中抽成15%～20%，作为公租房建设的主要资金来源；第三，政府发行公租房有价债券，兴办公租房信托基金和担保专项基金都是较为有效的融资手段。
(5)建立健全相关法律法规，设立公租房监管机构，对公租房建设开展动态监管。总结借鉴德国、新加坡和香港公共住房制度建设的经验，健全的法律法规、住房供给的“双轨制”、房产市场的“二元标准”、良好的“准入退出机制”以及严格的动态监管无疑是他们成功的主要因素。因此，在公租房建设及管理中，可设立“保障性住房监督管理办公室”专门对公租房、经济适用房、廉租房等的建设及使用进行动态监管，监管内容包括保障性住房实体建设、准入条件、退出状况和违规处置等方面，形式可以采取阶段性定期检查、不定期抽查、跟踪调查和收集群众意见等。
4 结语
我国公租房建设的关键问题是土地供应保障、资金保障、租金标准确定以及运行管理的准入退出相关机制建设等。尽管近年国土资源部等职能部门对我国公租房建设的土地供应保障做出了承诺，但目前公租房建设更完善的制度仍处在积极探索与尝试阶段，整个体系运转还存在较多有待完善之处，如公租房的准入退出门槛设计、租金标准制定、法律法规保障等。在理论探索和规则制定的过程中，国外公共住房模式无疑是较好的范例，但趋利资本掌控者的政治体制和私有财产至上的经济制度，限制了借鉴的程度和范围，要建立更为切实的公租房体系，必须从我国的现实国情出发，从公有制下的土地制度入手。例如：重庆的公租房和户籍制度改革联动建设，大规模吸引劳动密集型产业入驻以舒缓“夹心层”就业和生活压力等系列举措，都为其他省区解决住房问题提供了良好的案例，但其是否可以大范围推广，仍待继续观察与研究。