新型农村社会养老保险试点研究_养老保险论文

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【阅读提示】按照中共十六大“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的要求,中国许多地区开始积极探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度。结合中日合作“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范研究”项目的要求,在总结近几年中国新型农村社会养老保险制度建设经验的基础上,中日双方从2006年1月起,共同选择在北京市大兴区、山东省烟台招远市、菏泽市牡丹区、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、山西省柳林县、四川省巴中市通江县、云南省南华县等8个县市区,启动了新型农村社会养老保险制度建设试点工作。

■全国试点总结

1998-2005试点进展情况

从1998年开始,中国政府针对农村社会保险制度和政策方面存在的主要问题,采取了两方面的措施:一方面,认真按照整顿规范“农保”工作的部署,总结经验教训,加强基金监管、摸清基金底数,认真纠正违规行为,加大力度回收有风险的基金,两次下调“农保”个人账户计息标准,修订农保财务会计制度,并区别不同情况,稳步推进整顿规范工作,从多方面完善现行“农保”制度。另一方面,立足制度的可持续发展,从实际出发,按照因地制宜、分类指导、分层管理、分步推进、农民自愿的思路,在有条件的地区和群体中积极探索建立农民参保补贴制度,积累了对“农保”的制度模式、筹资方式、基金投资管理和计发标准进行改革与创新的经验,初步探索出了一条整顿规范和创新制度同步协调推进,主要通过改革创新制度、规范管理、提高基金资产质量、扩大制度覆盖面、提高农民保障水平的建立新型农村社会养老保险制度的路子。即在坚持农民自愿和个人账户的基础上,政府通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式,建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴的多元化筹资机制,引导扶持被征地农民、农民工和务农农民参加的社会养老保险制度的办法。

经过多年的探索,建立新型“农保”制度的工作取得了多方面的进展:

开展工作的地区和参保人数在连续7年下滑后,呈现出回升势头。到2005年底,全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县(市、区、旗)不同程度地开展了“农保”工作,5442万农民参保,有301万参保农民领取养老金,积累保险基金310亿元,当年支付养老保险金21.3亿元,人均月领取养老金59元,为实现农村的小康社会目标和农民“老有所养”的社会理想奠定了一定的基础。

被征地农民社会保障工作有了实质性的进展。目前全国已有浙江等17个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件,探索建立适合被征地农民特点的社会保障制度,取得明显成效,积累了有益经验。到2006年底,预计将有1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度,筹集被征地农民养老保障基金1000多亿元。

探索适合农民工特点的养老保险办法取得一定的进展。按照低费率、广覆盖、可转移,并能够与现行的养老保险制度衔接的要求,山西省、北京市、福建省等地结合当地实际,出台了相应的农民工参保办法,如山西省提出了“一厂两制”的乡镇企业职工养老保险工作思路,即城镇户籍职工参加“城保”,农村户籍职工参加“农保”,并制定了可行的参保办法和业务规程。

指导和推动不同地区以多种方式开展新型“农保”试点工作已取得初步成效。2006年初,根据《关于推进新型农村社会养老保险工作的指导意见》和分类指导的原则,积极稳妥地推进新型“农保”试点工作:一方面,指导北京、江苏、山东等有条件的地区,以缴费补贴的方式建立公共财政投入与农民参保补贴制度,建立覆盖全体农民的新型农保制度。在江苏省苏州市农村社会养老保险制度的覆盖面已经达到91%,基本实现了全覆盖。另一方面,结合中日合作项目的实施,选择了北京大兴区等8个县区,通过开展“粮食换保障”、个人账户基金借支、保险证质押贷款、基金贴息、龙头企业资助农民参保免税等多种形式的试点,初步形成了稳定的支持农民参保的政策和资金来源,建立起了引导、扶持和激励农民参保的机制,初步探索出了在经济欠发达地区建立新型农村社会养老保险制度的一套现实可行办法。

开发新型农村社会养老保险管理信息系统,为工作的规范化管理提供技术支撑。为适应不同地区、不同群体农民参保的需要,降低农民工参保和保险关系异地转移接续的成本,加强账户管理,提高管理效率,缩小城乡差距,目前已经完成了系统开发的需求调查、系统原型设计,并已在安徽等7个省市投入试运行。

存在的主要问题

1.新型农村养老保险政策滞后。劳动和社会保障部起草的《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》虽然已多次征求有关部门、地方和专家的意见与建议,初步明确了新型“农保”工作的指导思想、基本原则、发展目标和工作思路,制定了逐步加大公共财政对“农保”制度建设投入的政策措施和具体办法,规范了业务流程,有助于加强对“农保”工作的指导,但因认识不一致,文件一直没能出台,试点缺乏政策支持,难以大规模推广。

2.财政补贴力度小,缺乏稳定的政策和资金支持。目前虽然从中央到省市各级财政反哺农业的大政方针已确定,但除少数试点地区外,各级财政对农村社会养老保险工作还缺乏专项支持,推进新型农村社会养老保险工作还面临诸多困难,也影响了农民参保的积极性。

3.投资管理政策不完善,基金保值增值难。一是增值渠道单一。目前规定基金主要存银行和买国债,随着银行利率和国债收益率持续走低,基金难以保值。二是基金管理运营层次低。目前,绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级,区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干涉。三是现行基金管理的治理结构不利于基金风险控制,基金投资管理的决策、运营、监督相互制衡的体制机制有待进一步完善;四是缺乏统一规范的基金投资管理办法,基金投资无章可循。

政策建议

1.按照党的十六届六中全会“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障制度”的要求,对整顿规范工作进行总结,并宣布整顿规范工作结束。同时,争取以国务院文件下发《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》,加强对新型“农保”工作的指导。

2.扩大新型“农保”制度试点工作。为贯彻落实党中央国务院关于建立“农保”制度的重要决策和精神,“农保”工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持科学发展观,坚持统筹城乡发展方略,按照全面建设小康社会和社会主义新农村建设的重大部署,从农村实际和农民特点出发,采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略,以被征地农民社会养老保障制度建设为突破口,以返乡农民工社会养老保障制度建设为重点,协调推进务农农民社会养老保险制度建设,探索建立与农村经济发展水平相适应、与新型合作医疗和最低生活保障等制度相配套,保障方式多层次、资金来源多渠道,制度法制化、管理规范化、服务社会化的新型“农保”制度,把“农保”事业推进到一个新的发展阶段。建议首先选择100个县开展新型“农保”制度试点工作。目前可先在安徽、吉林、四川、湖北等省选择具备一定条件的100个县扩大试点工作,实施百县“农保”示范工程项目。项目可按照人均每年补贴50元的标准起步,每县计划覆盖20万农村劳动力,共覆盖2000万农村劳动力,每年需要概算资金20亿元。

3.推进新型“农保”政策的创新。一是整合优化“粮食直补资金”等各种支农资金的使用方向,通过政策微调将其部分用于引导、扶持和激励农民参保,逐步建立农民参保补贴制度。二是中央财政直接建立用于支持新型“农保”制度建设的专项资金,重点用于支持粮食主产区和中西部地区“农保”制度建设,逐步提高农民的保障水平。三是研究制定龙头企业资助农民参加“农保”缴费免税的鼓励政策和实施办法。四是研究制定与银行合作开展保险证质押小额贷款管理试行办法。五是制定以投资国债为主的基金投资管理政策和办法,促进制度的可持续发展和基金的长期平衡。

■背景资料

中国农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作是根据国家“七五”计划要求,从1986年开始探索,1991年进行试点,逐步开展起来的。“农保”的主要做法是:以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持;采取个人账户基金储备积累的保险模式,个人缴费和集体补助全部记在个人名下;基金以县级为平衡核算单位,根据国家政策规定管理运营(目前主要是存银行和买国债),个人账户基金积累期实行分段计息;参保人满60周岁后根据其个人账户基金积累本息和平均余命确定养老金发放标准;在工作方法上实行政府引导与农民自愿相结合。

■时评

和谐社会需要双赢观念

中央社会主义学院 王彩玲

在利益已经多元化的现实条件下,构建和谐社会最大的挑战来自各种各样的利益冲突和利益矛盾。解决这些冲突和矛盾,实现社会和谐是一个系统工程,但对每一个利益主体来说,实现思维方式和伦理方式的转变,确立“双赢”观念则是一个非常重要的方面。

确立“双赢”观念具有非常重要的意义,它是我们实现个人价值、成就幸福生活的重要方式,是解决我国现代化建设中各种矛盾冲突的“金钥匙”,也是构建和谐社会所必要的思想和理念。首先,“双赢”观念有助于我们更好地处理利己与利他的关系,为实现个人幸福和社会发展提供伦理基础。人是社会的动物,我们彼此依存。所以,“自己”与“他人”是一种动态的、关系性存在,这决定了自身利益与他人利益也不可分割地联系在一起,利己必须以利他为条件。毕竟我们生活在现实的稀缺性世界,每个个体追求自身利益时必然要受到他人同样追求的限制,因此,每个人都不能无视他人的利益,否则,每个人也会受到他人的忽略。虽然在一定条件下存在着“损人”以“利己”的可能,但从长远来看,我们只有实现双赢与多赢,才能拥有真实的幸福。当前在弱势群体之间传递的仇富情绪,外逃贪官的惶恐生活,都生动地表明了他人与社会利益不被尊重时可能产生的严重后果。

其次,“双赢”观念有助于形成良性竞争的氛围,为市场经济健康有序地运行创造条件,这也是“双赢”之所以可能的根本原因。市场经济的运行机制是建立在社会分工基础上的互利,竞争与合作的统一构成了市场经济的完整本质。正是有了社会分工,不同商品和劳务的交换才有可能,人们之间的合作才变得更加重要,这在客观上促成了各个经济主体之间的互利互惠,为实现双赢提供了经济基础。同时,竞争与合作的不可分割,也决定了各经济主体,即使是竞争对手之间,也不能只考虑自身的利益,还必须考虑对方的利益,即实现双赢,才能保证自身利益的最大化。

再次,“双赢”观念有助于培养社会的共同体意识,为和谐社会的构建提供思想基础。和谐社会是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会,当我们处理各种关系包括人际之间(含领导与被领导之间)、系统内各部分之间、不同系统(各类组织)之间、系统与外部环境之间的关系时,如果我们摒弃双赢观念,只顾自己利益而不管对方的利益,甚至为达目的不择手段,我们很难想象自己会处于和谐的社会关系之中。无论何种交往,复杂的商品交换也好,简单的人际交往也好,各种类型的社会管理也好,如果总是损害一部分人的利益以成就另外一部分人的利益,那么这些交往、管理和交易行为都是不能持续的,最终受损害的则是双方的利益与社会的发展。此外,和谐社会的构建不仅仅是政府部门的事,还是每个公民的责任与愿望;和谐社会也不仅仅是外在社会秩序的安定有序充满活力,还是每个个体内在精神秩序的健康宁静平安喜乐。因此,和谐社会应该是一个大家彼此相信彼此依靠、共享社会进步成果的共同体,和谐社会的建构有赖于人们的这种共同体意识。

■中日合作试点

基本情况 2005年,各试点地区农民人均纯收入分别是北京大兴区7405元、山东省烟台招远市5709元、菏泽市牡丹区3135元、福建省南平市延平区4447元、安徽省霍邱县2298元、山西省柳林县1980元、四川巴中市通江县1754元、云南南华县2081元。8个试点县区分布于东部(4个)、中部(2个)、西部(2个)。其中,北京大兴区、山东省的烟台招远市属于经济发展水平比较高的地区,试点工作启动较早,工作有一定的基础。山东省菏泽市牡丹区、福建南平市延平区位于经济发达省市的相对落后地区,农民人均纯收入低于该省市的平均水平,其他4个地区都是国家级贫困县,工作基础较差。虽然8个地区的经济发展水平差异比较大,但新型农村社会养老保险制度试点工作均于2006年1月开始启动,都不同程度取得了进展。

成效:参保人数和基金积累的增长较快

2006年1-11月,各试点地区参保人数均有一定增长。其中北京大兴、山东招远、荷泽牡丹区、四川通江等地参保人数增长较快,分别增长6876人(增长幅度14.83%)、23000人(增长幅度22.55%)、10600人(增长幅度13.18%)、11000人(增长幅度52.38%)。尤其四川通江地区,虽然地处西部地区,经济相对落后,但是新增参保人数过万人,增幅过半。另外其他地区参保人数也有一定增长。

从图2(新方案实施效果图)各地基金积累情况看,2006年基金积累都有较快增长。从绝对额增长上看,北京大兴(基金增长31178万)、山东招远(基金增长23600万)、山东荷泽(基金增长1352万)、福建延平(基金增长1850万)、云南南华(基金增长1000.5万)都有超过1000万的基金增长额。从相对增长来看,山东招远(增长28.96%)、山东菏泽(增长22.24%)、安徽霍邱(增长17.62%)、四川通江(增长38.10%)都有超过15%的基金增长比。

从基金规模和人均基金积累额来看,由于各地经济条件差别较大,基金规模和人均基金积累额有较大差距。总体看,东部地区要高于西部地区。如图1(人均基金积累额)所示,北京大兴(人均5856元)和山东招远(人均1888元)人均基金积累较高,其他地区人均基金积累则相对较低。这一方面与各地经济发展有关,另一方面与各地农保工作开展时间长短和政策措施的力度也有一定关系。

创新:粮食换保障

1.建立参保补贴制度 试点地区从实际出发,以缴费补贴、贴息等多种方式建立了农民参保补贴制度,形成了个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资机制。但各个试点地区因经济发展水平和政府财力的不同,在政府补贴和集体补助的力度和方式上也有所区别(各地具体补贴方式和补贴金额如表1所示)。

2.建立动态缴费机制 各试点地区基本上都规定了不低于农村最低生活保障标准的最低缴费标准,在最低缴费标准之上参保人可根据自身的经济状况任意选择,缴费标准的适应不同地区、不同群体、甚至不同个人在不同生命周期收入的特点,有利于制度的推广和可持续发展,有利于建立覆盖全体农村居民的农村社会养老保险制度。有的地区还规定了最高缴费标准和动态缴费机制。如福建省南平市延平区缴费标准按上年农民人均收入的100%-300%为基数(参保人自由选择),按基数的18%进行缴费。这样缴费标准随着经济发展逐步提高,解决了原有制度缴费起点过低、保障水平过低等弊端。

3.建立待遇调整机制 各地在养老金发放标准上的做法,主要有两种不同的模式:

一是实行保底弹性计发办法。除福建省南平市延平区外,其他7个地区都实行这种办法。如四川省通江县按照个人账户积累总额,实行保底弹性的办法计发养老金,其月领取标准=个人账户积累总额×1/160。同时,建立了储备调剂金账户,使保障水平可以随着经济社会发展,人均收入水平提高,物价指数等因素变动,适时对领取养老金人员的待遇进行调整,使养老金水平与经济发展水平保持同步,以增加新型农保制度的吸引力。试点地区都从实际出发,努力研究创建了不同的待遇调整机制。山东省菏泽市的做法是:新型“农保”领取标准以农村最低生活保障标准为基础确定。上限不高于农村低保标准的20%,目前暂定为每人每月领取50元、60元、70元三个档次供参保农民挑选。从区财政拨付的资金中预留出部分资金,作为新型“农保”领取对象待遇调整储备金。领取待遇水平随农村低保标准的提高而调整。山东省招远市的做法是:以高于农村最低生活保障线20%-40%为标准设立农村社会养老保险最低保障标准,按目前的水平60岁后领取80-100元每月。农村社会养老保险最低保障标准随着农村最低生活保障线的调整而调整。

二是福建省南平市延平区的做法:参保人所缴保费总额中,将上年农民人均收入的10%记入基础养老金账户,其余全部记入个人账户养老金账户。缴费年限最低为20年,领取年龄男女统一定为60周岁,领取标准为:基础账户养老金+个人账户养老金,基础账户养老金=上年农民人均收入×22%(缴费期超过20年每增1年增加一个百分点);个人账户养老金=个人账户积累总额÷160,基础账户养老金领取标准随农民人均收入的增加而逐步提高,让参保人能享受到社会经济发展带来的成果。参保人在缴费期死亡,所缴保险连本带息全部退还继承人,领取期死亡,个人账户余下部分全部退还,基础账户余额根据领取期的不同按一定比例退还,充分保证了参保人的权益。

4.拓宽个人账户的发展功能 2006年以来,在总结完善新疆呼图壁县经验的基础上,保险质押贷款已经推广到四川、江西、内蒙古、安徽等地区,成为农村社会养老保险工作创新的重要取向。

为了有效解决部分参保农民遇到生病或发生意外等特殊原因急需资金的现实矛盾,四川省通江县积极探索,大胆创新,县农保局与通江县农村信用合作社联合开展了个人农村社会养老保险手册质押贷款业务,拓宽参保者个人账户发展功能,从而避免了一些参保农民为了顾及眼前不计长远强行要求退保现象再次发生。这既激发了参保者的积极性,又拓展了信用社自身业务,活跃了农村经济,解决了农民的后顾之忧,深受参保农民的拥护和支持。

通过向农户发放保险证质押借款,农村社会养老保险可以充分发挥保险证质押借款办理流程简单、速度快、放款及时等优势,扩大农村金融服务供给,促进农村个人信用体系建设,完善农村金融架构,满足广大有资金需求的农民,支持社会主义新农村建设。通过上述创新,农村社会养老保险将发展成为一种集储蓄、养老、保险合作多种功能于一体的新型社会养老保险制度。

5.整合优化支农资金的使用方向 “粮食换保障”是按照“政府补一点,农民交一点”的思路,坚持农民自愿原则,探索将国家粮食直接补贴等支农资金和县政府专项贴息资金作为农民参加养老保险的补贴,逐步建立中央和地方各级财政向参保农民给予适度补贴制度,鼓励、引导和扶持农民每年从售粮收入和其他收入中拿出适当资金缴纳保险费建立农村社会养老保险制度的办法。

安徽霍邱和四川通江两个粮食主产县按照“粮食换保障”的思路,开展农村社会养老保险制度试点,以两种方式建立农民参保补贴机制:一是整合优化“粮食直补资金”等各种支农资金的使用方向,将其主要用于引导、扶持和激励农民参保,逐步建立农民参保补贴制度。二是探索各级财政直接建立用于支持农村社会养老保险制度建设的专项资金,重点用于支持粮食主产区和中西部地区农村社会养老保险制度建设,通过稳定农民来保证粮食安全。

具体操作方法是:在发放粮食直接补贴卡时,镇劳动保障事务所工作人员随同参与现场办公。由农民自行领取补贴卡,自愿缴费的当时登记,农民在粮食补贴资金领取花名册上签字,并安排一名村干部,将愿意参保的农户补贴卡、身份证或户口簿统一收集,统一取款。然后,由镇事务所负责缴纳到县农保基金专户并办理养老保险手续。也可由农民自行领取补贴,按照程序缴纳办理养老保险手续。

调查显示,60%以上的村民在第一年就自愿参加了农村社会养老保险制度,农民缴费少的123元,多的达到15000多元,平均1100元。在总结试点经验的基础上,2006年9月11日霍邱县将新型农村社会养老保险试点工作扩到城关、城西湖、新店、白莲、长集、曹庙、孟集、潘集、范桥、周集等10个乡镇。2006年4月,在安徽省霍邱县试点经验的基础上,四川省通江县在全县乡镇中各选择了两个村进行“粮食换保障”的试点工作。两县的试点工作,通过整合优化支农资金,形成了支持农村社会养老保险工作的稳定政策和资金来源,都取得了超越预期的效果,初步探索出了一条在以粮食等农产品生产为主、农民现金收入不足的中西部低收入地区普遍建立与经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度的现实之路。

启示:农民的认同和支持是基础条件

1.领导重视、认识到位是建立新型农村社会养老保险制度的首要条件。实践证明,是否建立新型农村社会养老保险制度是一个政治决策,而能建立什么保障程度的新型农村社会养老保险制度则取决于经济发展水平。处于经济发达地区的山东招远市和处于大中城市郊区的北京大兴的实践证明,经济发展水平较高是这些地区率先建立覆盖全体农村居民的新型农村社会养老保险制度的重要原因。安徽省霍邱县、四川省通江县等经济相对落后地区都能成功启动新型农村社会养老保险制度的事实,是我国已经具备建立覆盖全体农村居民的新型农村社会养老保险制度条件的最有说服力的案例。因此,只要领导重视,作出政治决策,而且思路正确,制度科学合理,政策到位,措施得当,建立覆盖全体农村居民的新型农村社会养老保险制度是完全现实可行的。

2.稳定的政策和资金支持是建立新型农村社会养老保险制度的重要条件。试点地区从实际出发,利用现有各种支农政策,以多种方式建立了政府投入机制:一是以缴费补贴、老人直补、基金贴息、待遇调整等多种方式建立农民参保补贴制度。二是探索以财政贴息、税收优惠等方式鼓励龙头企业、合作组织资助农民参加“农保”。三是制定支持以农村独生子女和双女户为重点的计划生育家庭参保的优惠政策,落实计划生育政府专项补贴资金,引导和鼓励独生子女和双女户家庭父母等计划生育家庭参保。四是积极组织引导村组干部率先参保,集体经济和地方财政应根据实际情况给予适当补助。五是整合优化“粮食直接补贴”等支农资金使用方向。上述措施,充分利用了现有的政策和资金,通过政策微调,实现了对农村社会养老保险制度建设的资金支持,这是包括贫困地区都有可能做到的。

3.农民的认同和支持是建立新型农村社会养老保险制度的基础条件。目前,农民对农村社会养老保险制度的认识和需求已经达到了一个新的境界:一方面,家庭养老、土地保障、社区养老、五保制度、社会救济制度、农村最低生活保障制度、商业养老保险等形式已经不能满足农村老年人养老的需求,更不能适应农村老龄化加剧的趋势;另一方面,随着市场经济的发展、城镇化的推进、家庭结构和居住方式的变革、人口老龄化和少子化程度的加剧,尊老、养老的传统机制在农村受到了更大的冲击,不仅青年人孝敬、赡养、照料老人的观念明显淡化,以至如何使农村老人老有所养、老有所护、老有所乐成为日益严重的社会问题。新的形势为建立新型农村社会养老保险制度奠定了良好的群众基础。(执笔人 卢海元)

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